Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z [...] uznające za nieuzasadnione wniesione przez B.R. zarzuty: nieistnienia obowiązku i błędu co do osoby zobowiązanego.
Z akt sprawy wynika, że w oparciu o złożoną przez B.R. w dniu 10 listopada 2016 r. deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie opadami komunalnymi Prezydent Miasta Ł. 19 września 2019 r. wystawił wobec niej tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący należności z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, powstałymi na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 98, w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 października 2016 r., w wysokości 270 zł za każdy miesiąc. Na podstawie powyższego tytułu wykonawczego 26 września 2019 r. organ egzekucyjny wystawił zawiadomienie nr [...] o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanej prowadzonego przez B S.A. Zawiadomienie to bank otrzymał 26 września 2019 r., natomiast zobowiązana 3 października 2019 r. 9 października 2019 r. B.R. złożyła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego objętego wyżej wskazanym tytułem wykonawczym, w których zarzuciła na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.) - dalej "u.p.e.a."), nieistnienie egzekwowanego obowiązku, a także wystąpienie błędu co do osoby zobowiązanego - art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. W ocenie strony zobowiązanym do złożenia deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami z nieruchomości przy ul. A 98 w Ł. i dokonania z tego tytułu opłaty jest C sp. jawna B. R., Z.W., co wynika z zawartej umowy dzierżawy nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 98, na mocy której wydzierżawiający pokrywa podatek od nieruchomości oraz koszt zabezpieczenia przedmiotu dzierżawy od ognia i pozostałych zdarzeń losowych, a pozostałe ciężary związane z własnością lub posiadaniem przedmiotu dzierżawy ponosi dzierżawca. Poza tym zobowiązana podniosła, iż tytuł wykonawczy wystawiony został na podstawie cofniętej deklaracji. Wobec powyższego składająca zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego i uchylenie dokonanego zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego oraz o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutów.
Postanowieniem z [...] organ egzekucyjny oddalił złożone zarzuty. Wyjaśnił, że deklaracja została podpisana przez zobowiązaną, wobec czego można uznać, iż zobowiązana sama wskazała na siebie jako właściciela nieruchomości. Zauważył ponadto, że B.R., mimo skierowanego do niej wezwania, nie uregulowała w pełnej wysokości należności, która powstała w wyniku złożonej deklaracji, a jednocześnie została pouczona w treści deklaracji, iż może ona stanowić podstawę wystawienia tytułu wykonawczego w przypadku niewpłacenia w określonych terminach kwoty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub wpłacenie jej w niepełnej wysokości.
Na powyższe rozstrzygnięcie B.R. złożyła zażalenie, podnosząc zarzuty naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. i art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Wskazła też na nieodniesienie się w zaskarżonym postanowieniu do zarzutu dotyczącego okoliczności, że postępowanie egzekucyjne toczy się na podstawie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi złożonej 10 listopada 2016 r. przez B.R., podczas gdy deklaracja ta ewentualnie mogła wywrzeć skutek w zakresie wysokości opłaty na przyszłość (a nie wstecz od 1 stycznia 2014 r.), ponieważ w deklaracji tej został zaznaczony kwadrat "zmiana danych będących podstawą ustalenia wysokości odpadów", a nie kwadrat "korekta".
Postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności organ podkreślił, że w okolicznościach sprawy mamy do czynienia z tożsamością wierzyciela i organu egzekucyjnego, co oznacza, że wydawanie uprzedniego stanowiska przez wierzyciela jest bezprzedmiotowe. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W toku postępowania egzekucyjnego brak jest możliwości weryfikowania prawidłowości deklaracji lub decyzji podatkowych. Instrumenty procesowe, jakimi dysponuje zobowiązana w postępowaniu egzekucyjnym, nie mogą służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego deklaracji lub decyzji podatkowych konkretyzujących ciążący na niej obowiązek.
W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. W zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6h ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.) - dalej "u.c.p.g.", stosuje się egzekucję administracyjną, jeżeli wynikają one z deklaracji złożonej przez właściciela nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g. W przedmiotowej sprawie tytuł wykonawczy z 19 września 2019 r. nr [...] obejmujący zaległości za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 października 2016 r. został wystawiony na podstawie deklaracji DO złożonej przez zobowiązaną w dniu 10 listopada 2016 r. wskazującej kwotę miesięcznej opłaty w wysokości 360 zł.
Kolegium zauważyło dalej, że w art. 6m ust. 1 i 2 u.c.p.g. ustawodawca nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek składania do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązek ten wynika wprost z ustawy. W aktach sprawy znajduje się złożona w dniu 10 listopada 2016 r. deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w której jako właściciela nieruchomości wskazano zobowiązaną. Deklaracja została podpisana przez zobowiązaną. W przypadku opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określenie wymiaru wynikającego z mocy prawa zobowiązania podatkowego następuje przez "samowymiar" w złożonej przez podatnika deklaracji. Zdaniem organu należy tym samym uznać, że zobowiązana sama uznała się za właściciela nieruchomości jednocześnie godząc się (będąc o tym pouczona w treści deklaracji), że złożona przez nią deklaracja może stanowić podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Kolegium podkreśliło, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego nie może być weryfikacja, kto był właścicielem nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g.
Ponadto Kolegium wskazało, że w myśl art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900) - dalej "O.p.", z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują prezydentowi miasta. Z kolei art. 21 § 2 O.p. stanowi, że jeżeli przepisy prawa podatkowego nakładają na podatnika obowiązek złożenia deklaracji, a zobowiązanie podatkowe powstaje w sposób określony w § 1 pkt 1 tj. z mocy prawa, podatek wskazany w deklaracji jest podatkiem do zapłaty. W myśl art. 6m ust. 1d u.c.p.g., wysokość zobowiązania określonego w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązuje za kolejne miesiące do czasu korekty deklaracji lub zmiany stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z zastrzeżeniem art. 6o. Ponadto organ zauważył, że zgodnie z art. 81 § 1 i 2 O.p. podatnicy (właściciele nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g.) mogą skorygować uprzednio złożoną deklarację i skorygowanie deklaracji następuje przez złożenie korygującej deklaracji. Korekta deklaracji ma moc wsteczną. Złożenie korekty deklaracji zastępuje deklarację złożoną pierwotnie. Korekta deklaracji powoduje określenie na nowo wysokości ciążącego na podatniku (właścicielu nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g.) obowiązku, całkowicie eliminując obowiązek zadeklarowany pierwotnie. Korekta deklaracji ma miejsce w sytuacji, gdy deklaracja złożona pierwotnie od początku zawierała błędy.
Odnosząc się do podnoszonych zarzutów i treści podania z 30 listopada 2016 r. zatytułowanego "Cofnięcie złożonych deklaracji", Kolegium wyjaśniło, że jedyną możliwością weryfikacji danych zawartych w deklaracji, stanowiącej swoiste oświadczenie wiedzy podatnika (właściciela nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g.), jest złożenie kolejnej deklaracji (korekty), odmiennej w swej treści od deklaracji poprzednio złożonej. Żadna inna forma skorygowania danych zawartych w deklaracji w przepisach prawa podatkowego nie została przewidziana - czy to w postaci "cofnięcia", czy "anulowania" deklaracji.
W zakresie twierdzenia strony, że złożona przez nią deklaracja mogła wywołać tylko skutek "na przyszłość" organ stwierdził, iż twierdzenie to byłoby prawdziwe tylko wtedy, gdyby zobowiązana złożyła wcześniej inną deklarację obejmującą okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 października 2016 r. 1 stycznia 2014 r. zmieniły się w Ł. stawki opłaty za pojemnik (uchwała Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia 13 grudnia 2013 r.), co oznaczało, że właściciele nieruchomości byli obowiązani złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Zobowiązana tego obowiązku w terminie ustawowym nie wykonała. Żaden przepis prawa nie zabraniał jej wykonania tego obowiązku w terminie późniejszym, co zobowiązana uczyniła. W przypadku braku deklaracji obejmującej okres przed złożeniem nowej deklaracji może ona wywoływać skutki prawne "wstecz". Zobowiązana nie mogła skorygować deklaracji, która nie istniała.
Odnosząc się do zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie w tytule wykonawczym prawidłowo wskazano osobę, która złożyła deklarację dotyczącą opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uznając się za właściciela nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g., jak również postępowanie egzekucyjne jest prowadzone względem osoby wskazanej, jako zobowiązana w tytule wykonawczym. Organ ponownie podkreślił, że skarżąca składając i podpisując deklarację sama uznała się za właściciela nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g., a organ egzekucyjny nie ma prawa kwestionować poprawności złożonej deklaracji i weryfikować, czy skarżąca była lub jest właścicielem nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] wniosła B.R., zarzucając:
- naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w. zw. z art. art. 2 ust. 1 pkt 4 art. w zw. z art. 2 ust. 2a u.c.p.g. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy postępowanie egzekucyjne toczy się przeciwko osobie, na której nie ciążył obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości przy ul. A 98. Ponadto Urząd Miasta Wydział Gospodarowania Odpadami posiada deklaracje złożone za ten sam okres przez podmiot obowiązany do składania deklaracji i uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami - C Spółka Jawna B. R.. Z. W.;
- naruszenie art. 29 § 1 w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że organ rozpatrujący zarzuty nie jest uprawniony w żadnym zakresie badać meritum sprawy;
- art. 6m ust. 1d u.c.p.g. w zw. z art. 81 § 1 i 2 O.p. poprzez przyjęcie, że oświadczenie o cofnięciu deklaracji nie może wywołać takich skutków jak korekta deklaracji.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Ponadto wniosła o zasądzenie na swą rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że 10 listopada 2016r. Urząd Miasta Ł. (Departament Finansów Publicznych Wydział Finansowy Oddział ds. Opłaty za Gospodarowanie Odpadami) posiadał ważne deklaracje, dotyczące odbierania odpadów z nieruchomości położonej przy ul. A 98, złożone przez C Spółka Jawna B. R.. Z. W. W jej ocenie powyższe oznacza, że nigdy nie ciążył na niej obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami z nieruchomości przy ul. A 98 oraz obowiązek uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami z przedmiotowej nieruchomości.
Ponadto skarżąca wskazała na treść art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i ust. 2a u.c.p.g. i zaznaczyła, że C Spółka Jawna B. R. Z. W. jest podmiotem, który faktycznie włada nieruchomością przy ul. A 98 jako dzierżawca. Ponadto zgodnie z § 4 pkt 1 umowy dzierżawy: wydzierżawiający pokrywa podatek od nieruchomości, koszty ubezpieczenia przedmiotu dzierżawy od ognia i innych zdarzeń losowych oraz amortyzację nakładów na naniesienia a pozostałe ciężary związane z własnością lub posiadaniem przedmiotu dzierżawy ponosi dzierżawca.
W ocenie skarżącej jeżeli Urząd Miasta Ł. miał wątpliwości co do poprawności deklaracji złożonych przez C Spółka Jawna B. R. Z. W., to powinien na podstawie art. 274a § 2 O.p. wezwać spółkę do udzielenia, w wyznaczonym terminie, niezbędnych wyjaśnień lub uzupełnienia deklaracji, wskazując przyczyny poddania w wątpliwość rzetelności danych w niej zawartych. Organ natomiast wezwał właściciela nieruchomości (skarżącą) do złożenia deklaracji, a następnie wymusił na niej przerobienie deklaracji złożonych przez spółkę i złożenie deklaracji z 10 listopada 2016 r.
W dalszej kolejności B.R. zaznaczyła, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, a na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. musi rozważyć ewentualne nieistnienie obowiązku objętego tytułem egzekucyjnym. Z tej przyczyny przy rozpatrywaniu zarzutów organ niekiedy jest zmuszony do zajęcia się merytoryczną stroną zobowiązań, chociaż art. 29 § 1 ustawy zabrania organowi egzekucyjnemu badania zasadności i wymagalności obowiązku. Zdaniem skarżącej z tej przyczyny organ naruszył art. 29 § 1 w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez pominięcie zarzutów odnoszących się do meritum sprawy, a mianowicie: na kim ciążył obowiązek złożenia deklaracji, czy przedmiotowy obowiązek został wykonany przez dzierżawcę, okoliczności przerobienia deklaracji złożonych przez spółkę, okoliczności złożenia deklaracji przez skarżącą.
W końcowej części skargi z ostrożności procesowej skarżąca podniosła, że oświadczenie o cofnięciu deklaracji powinno wywoływać skutki co najmniej takie same jak korekta. W związku z tym organ nie był uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego na podstawie deklaracji z 10 lutego 2016 r. i naruszył art. 6m ust. 1d u.c.p.g. w zw. z art. 81 § 1 i 2 O.p.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co
Skarga jest uzasadniona, ponieważ w ocenie sądu zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu egzekucyjnego zostały wydane z naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 punkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej "p.p.s.a." stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Kontrolę we wskazanym wyżej zakresie sądy sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów.
Na wstępie rozważań w sprawie niniejszej należy zaznaczyć, że zobowiązanie z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zostało oparte na właściwej dla zobowiązań podatkowych konstrukcji samoobliczenia. Na podstawie art. 6m ust. 1 i 2 u.c.p.g. na właścicieli nieruchomości nałożono bowiem obowiązek złożenia wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także obowiązek terminowego składania nowych deklaracji każdorazowo w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty. Opłatę te uiszczać należy w terminie określonym w uchwale właściwej rady gminy (art. 6l u.c.p.g.). Z kolei zgodnie z art. 6q u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Wreszcie wskazać należy, że opłata za gospodarowanie odpadami mieści się w kategorii należności pieniężnych określonych w art. 2 § 1 pkt 1 u.p.e.a., a jej egzekucja administracyjna celem przymusowej realizacji obowiązku może być prowadzona, w oparciu art. 3a § 1 pkt 6 u.p.e.a., z deklaracji złożonej przez podmiot zobowiązany.
Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, tak jak w niniejszej sprawie, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez siebie (art. 26 § 4 u.p.e.a.). Przy czym zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zakres tego ograniczenia, w kontekście w art. 33 § 1 pkt 1 in fine u.p.e.a., w którym ustawodawca jako podstawę zarzutów przeciwegzekucyjnych wprowadził zarzut nieistnienia obowiązku, może nastręczać trudności interpretacyjnych, a co za tym idzie trudności w jego zastosowaniu. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że zarzut z art. 33 § 1 pkt 1 in fine u.p.e.a. ma charakter merytoryczny, a w sytuacji zarzutów tego rodzaju organ niekiedy będzie zmuszony do zajęcia się merytoryczną stroną zobowiązania mimo zakazu z art. 29 § 1 u.p.e.a. (zob. R. Hauser, A. Skoczylas (red.) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2012, s. 226). Również w orzecznictwie podnosi się, że przy rozpatrywaniu zarzutów opartych na niektórych podstawach (np. wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku) organ egzekucyjny w pewnym sensie wnika w meritum sprawy i dotyczy to przede wszystkim obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 610/12 LEX nr 1228465). Brak uprawnienia do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym oznacza, że zarzut zobowiązanego oparty na twierdzeniu, że obowiązek nie istnieje (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), nie może być uwzględniony przez organ egzekucyjny w sytuacji, gdy wierzyciel w wypowiedzi udzielonej w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a. nie potwierdzi tego zarzutu, a brak jest innych podstaw merytorycznych do uwzględniania zarzutu z urzędu, np. przedawnienia obowiązku (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 6 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2734/05 LEX nr 189835). W postępowaniu egzekucyjnym w administracji może dojść do sytuacji kumulacji roli wierzyciela i organu egzekucyjnego. Wówczas, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 września 2019 roku sygn. akt II FSK 3082/17 (LEX nr 2751945), w odniesieniu do takiego przypadku, ograniczenie badania zasadności i wymagalności obowiązku zawartego w tytule wykonawczym nie dotyczy organu egzekucyjnego, który jako wierzyciel sam wystawia tytuł wykonawczy. Aczkolwiek co do zasady organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, to w sytuacji gdy organ egzekucyjny realizuje w trybie egzekucji swe własne decyzje, to odpadają przesłanki, które uzasadniały zakaz badania sprawy z punktu widzenia merytorycznego. Nie sposób bowiem zakwestionować uprawnienia wierzyciela do oceny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wynika z art. 34 § 1 u.p.e.a., gdyż nie odnosi się do niego regulacja art. 29 § 1 u.p.e.a., którego adresatem jest wyłącznie organ egzekucyjny (wyrok NSA z 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2305/14, LEX nr 2113088). Bezpośrednio w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3665/13 (LEX nr 2036648), podkreślając, że ograniczenie badania zasadności i wymagalności obowiązku zawartego w tytule wykonawczym nie może dotyczyć organu egzekucyjnego, który jednocześnie jako wierzyciel sam wystawia tytuł wykonawczy. Stwierdzić należy, że art. 29 § 1 u.p.e.a. nie stoi na przeszkodzie merytorycznemu badaniu zarzutu nieistnienia obowiązku przez organ egzekucyjny, który jest jednocześnie wierzycielem. Tym bardziej możliwość oceny meritum sprawy przez organ egzekucyjny dotyczy obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, a zatem takich, które nie są indywidualizowane i konkretyzowane w decyzji. Zdaniem sądu, w przypadku takiego obowiązku, który powstaje z mocy prawa, co do którego nie została ponadto wydana decyzja określająca jego wysokość inną niż zadeklarowana, nie zachodzi sytuacja, w której organ egzekucyjny wkraczałby w zakres sprawy, która została już wcześniej rozstrzygnięta przez właściwy organ. Godzi się też zauważyć, że dłużnik, w stosunku do którego prowadzona jest egzekucja takiego rodzaju obowiązku, zasadniczo nie ma możliwości kwestionowania jego merytorycznej zasadności inaczej, jak tylko właśnie poprzez zgłoszenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
W niniejszej sprawie należy zauważyć, że tytuł wykonawczy wystawiony został nie na podstawie decyzji lecz egzekucja toczyła się na podstawie tytułu wykonawczego wskazującego jako podstawę jej prowadzenia złożoną przez skarżącą deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a więc na podstawie art. 3a § 1 pkt 1u.p.e.a. W toku egzekucji skarżąca złożył zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku dotyczącego opłaty za wywóz odpadów za okres do 1 stycznia 2014 r. do października 2016 r.(art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), oraz błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a) wskazując, że nie jest osobą zobowiązaną do ponoszenia tych opłat gdyż zobowiązana jest spółka jawna, która dzierżawi nieruchomość na której powstają odpady. Oddalając powyższe zarzuty organ egzekucyjny, prezentował stanowisko zgodnie z którym złożona przez skarżącą 10 listopada 2016 roku deklaracja nie została skutecznie zakwestionowana jest prawidłowa, a skarżąca wnosiła tylko część obowiązującej opłaty za wywóz odpadów komunalnych i dlatego zasadne było wystawienie tytułu wykonawczego i prowadzenie na jego podstawie postępowania egzekucyjnego.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 6m ust. 1 u.c.p.g., właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana (ust. 2). Przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Wreszcie zgodnie z regulacją art. 6o ust. 1 u.c.p.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Z akt sprawy niniejszej wynika, że podstawą wystawienia tytułu wykonawczego była deklaracji skarżącej z 10 listopada 2016 r. W tym dniu strona złożyła deklarację "zmianę danych będących podstawą ustalenia wysokości opłaty" za gospodarowanie odpadami (nie korektę swojej wcześniejszej deklaracji), w oparciu o którą w sprawie prowadzona była egzekucja. Zdaniem organów nie ulega wątpliwości, że zadeklarowana przez skarżącą kwota opłaty jest kwotą do zapłaty (i egzekucji), dopóki opłata ta nie zostanie określona w innej wysokości przez organ w decyzji wydanej na podstawie art. 6o u.c.p.g. lub strona nie złoży stosownej korekty zmieniającej wysokość opłaty, co w sprawie również nie miało miejsca, bowiem oświadczenia skarżącej o wycofaniu złożonych deklaracji nie są równoznaczne z korektą. Podzielając stanowisko organów, iż jedynym dopuszczalnym sposobem zmiany złożonej przez stronę deklaracji jest złożenie jej korekty na podstawie art. 81 § 1 O.p., a co za ty idzie ich ocenę dotyczącą nieskuteczności oświadczenia strony o wycofaniu zwożonej deklaracji, sąd uznaje jednak za zasadne zarzuty skarżącej podniesione w toku postępowania egzekucyjnego.
Trzeba w tym miejscu wyraźnie zaznaczyć, że wbrew stanowisku organów, treść złożonej przez stronę deklaracji nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że egzekwowany obowiązek istnieje w dochodzonej na podstawie tytułu wykonawczego wysokości i że to skarżąca zobowiązana jest do jego uiszczenia. W aktach sprawy znajdują się bowiem dwie deklaracje za okres od 1 stycznia 2014 roku jedna, pierwotnie złożona przez C sp. jawna B. R., Z. W. 13 stycznia 2014 r. deklarująca opłatę w wysokości 90 zł miesięcznie, która na podstawie tej deklaracji była w objętym niniejszym postępowaniem okresie, w tej wysokości, przez tę spółkę uiszczana i druga złożona, na skutek wezwania organu, przez skarżącą 10 listopada 2016 roku jako "zmiana danych", w której zadeklarowana została opłata w wysokości 360 zł miesięcznie. Przy czym zaznaczyć należy, że pierwotną deklarację dotyczącą opłaty za wywóz odpadów 15 maja 2013 roku złożyła spółka jawna nie skarżąca (mimo dokonania na niej w późniejszym czasie zmian, "popraqwek" polegających na dopisaniu danych skarżącej).
Wystawiając tytuł wykonawczy na kwotę 270 zł organ wskazuje jedynie, że w imieniu skarżącej co miesiąc była uiszczana opłata w wysokości 90 zł. Przemilcza jednak organ fakt, że opłata ta uiszczana była przez spółkę, która złożyła pierwotną deklarację, a następnie zgłosiła w niej zmianę danych 13 stycznia 2014 roku w związku ze zmianę stawek opłaty oraz we własnym imieniu uiszczała zadeklarowaną stawkę opłaty. Okoliczność tę potwierdzają złożone przez pełnomocnika skarżącej dokumenty. W sprawie brak więc podstaw do przyjęcia, że opłata ta była uiszczana w imieniu skarżącej. Dodać także należy, że art. 62b O.p umożliwiający zapłatę podatku za zobowiązanego dodany został do ustawy Ordynacja podatkowa przez art. 1 pkt 54 ustawy z dnia 10 września 2015 r. ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.1649) z dniem 1 stycznia 2016 r. Przed tym dniem brak było w przepisach procedury podatkowej możliwości zapłaty podatku za inną osobę.
Podkreślić także należy, że z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika obowiązek solidarnej zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami. W rozstrzyganej sprawie nie mieliśmy zatem do czynienia z kilkoma osobami (skarżącą i dzierżawcą nieruchomości) solidarnie zobowiązanymi do uiszczenia tej opłaty. W konsekwencji wierzyciel nie był uprawniony do wybrania w sposób dowolny osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami od której będzie dochodził jej uiszczenia w brakującej wysokości. Na etapie postępowania egzekucyjnego wierzyciel ma możliwość wyboru dłużnika w stosunku do którego prowadzona będzie egzekucja jedynie spośród solidarnie zobowiązanych. To przy solidarności świadczenia wierzyciel może wybrać od kogo będzie egzekwował i czy w całości, czy w części należność, zaś zapłata przez jednego ze zobowiązanych zwalnia pozostałych. W rozstrzyganej sprawie wobec istnienia dwóch deklaracji pochodzących od dwóch rożnych podmiotów i uiszczania opłaty wyłącznie przez dzierżawcę nieruchomości, lecz w ocenie organu w za niskiej wysokości, obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania i wydanie decyzji określającej osobę zobowiązaną do zapłaty opłaty oraz jej prawidłową wysokość w oparciu o art. 6o u.c.p.g. Dopiero taka decyzja, w razie braku dobrowolnego jej wykonania przez zobowiązanego, mogła być podstawą ewentualnego postępowania egzekucyjnego.
Reasumując, w ocenie sądu w sprawie brak było podstaw do zajęcia stanowiska o bezzasadności zarzutu nieistnieniu obowiązku dochodzonego tytułem wykonawczym oraz błędu co do osoby zobowiązanej. Skoro deklaracja podatkowa skarżącej nie była jedyną deklaracją dotyczącą nieruchomości przy ul A 98 i także inny podmiot odprowadzał opłatę za gospodarowanie odpadami w zadeklarowanej przez siebie wysokości to deklaracja z 10 listopada 2016 roku nie mogła stanowić w stanie faktycznym tej sprawy podstawy prawnej tytułu wykonawczego wystawionego na brakującą zdaniem organu kwotę opłaty w wysokości 270 zł.
Końcowo wskazać jeszcze należy, że zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, który na podstawie art. 18 u.p.e.a. ma również zastosowanie do postępowania egzekucyjnego w administracji, organy obowiązane są podejmować w toku postępowania wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, rozważenia i oceny całego materiału dowodowego i wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Prowadzenie postępowania w oparciu o wybiórczo zgromadzony i rozpatrzony materiał dowodowy z pominięciem deklaracji składanych przez spółkę jawną i w oparciu o dokumenty "przeprawiane" za zgodą i wiedzą pracowników organu naruszyło zasadę legalizmu, a także dalekie było od wyrażonej w art.8 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady budzenia zaufania do organów państwa.
Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną przez sąd ocenę prawną i przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. Uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno zawierać dokładne ustalenia faktyczne oraz wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Organy mieć będą na względzie, w szczególności to, że sytuacji, w której jest więcej podmiotów wskazanych w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. będących zgodnie z art. 6h u.c.p.g. obowiązanymi do ponoszenia na rzecz gminy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, organ nie jest uprawniony do dowolnego wyboru jednego z nich jako zobowiązanego lecz winien przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty oraz jej prawidłowej wysokości na podstawi art. 6o u.c.p.g.
Z tych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), na które złożyły się: wpis od skargi – 100 zł, wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł. k.ż.