Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. po rozpoznaniu odwołania R.P. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., znak [...] Nr [...] o zatwierdzeniu zmiany użytków i klas glebowych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 276), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.
W dniu [...]r. do [...] Ośrodka Geodezji w Ł. wpłynął wniosek J.S. z dnia [...] r. o przeprowadzenie uzupełniającej gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działek nr 849/2, 853 i 854 położonych w obrębie [...] miasta Ł. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca podał, że nieruchomość obejmująca działki o nr 849/2, 853 i 854 w obrębie [...] jest siedliskiem do obsługi gospodarstwa rolnego o powierzchni 7 ha. Do przeprowadzenia badań klasyfikacyjnych wnioskodawca wskazał klasyfikatora gruntów – Z.M.
Zawiadomieniem z dnia 20 maja 2019 r., doręczonym w dniu 10 czerwca 2019 r. poinformowano R.P. o wszczęciu postępowania w sprawie przeprowadzenia uzupełniającej gleboznawczej klasyfikacji.
W dniu 8 lipca 2019 r. klasyfikator gleboznawca – Z.M. dokonał aktualizacji klasyfikacji gruntów przedmiotowych działek. W trakcie wizji w terenie stwierdził, że na przedmiotowych działkach występują gleby brunatne wytworzone z piasków słabogliniastych na piaskach luźnych klasy VI. Proponowane zmiany polegają na wprowadzenie w miejsce użytku o symbolu B (tereny mieszkaniowe), użytku o symbolu Br-RVI (grunty rolne zabudowane) oraz w miejsce użytku o symbolu Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy), użytku o symbolu Lz-RVI (grunty zadrzewione i zakrzewione). Zmiana użytków uzasadniona jest faktem, że ww. opisany teren stanowi siedlisko do obsługi gospodarstwa rolnego (zabudowa jednym budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym) oraz grunty zadrzewione i zakrzewione. J.S. jest w posiadaniu gospodarstwa rolnego o powierzchni 7,315 ha położonego w gminie N., które użytkuje osobiście.
W oparciu o przeprowadzoną wizję w terenie sporządzony został projekt ustalenia klasyfikacji przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] r. za numerem ewidencyjnym [...] wykazujący opisany powyżej stan panujący na gruncie.
Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 k.p.a., art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. 2012 r., poz. 1246), zatwierdził zmiany użytków i klas glebowych na działkach o nr ewidencyjnych 849/2, 853, 854 w obrębie [...] w taki sposób, że: B zmienił na Br-RVI i Bp zmienił na Lz-RVI, co zostało wykazane w projekcie ustalenia klasyfikacji przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] r. za numerem ewidencyjnym [...]. Od powyższej decyzji R.P. złożyła odwołanie, kwestionując zawarte w decyzji stwierdzenie, że "J.S. jest w posiadaniu gospodarstwa rolnego o powierzchni 7,312 ha położonego w gminie N., które użytkuje osobiście". Skarżąca wyjaśniła, że gospodarstwo zostało nabyte jako wspólność ustawowa małżeńska, składa się z dwóch działek o nr ewidencyjnych 116/2 (obecnie nr 170) i nr 84/2, które opisane są w księgach wieczystych o nr [...] i [...].
Od roku 2016 do chwili obecnej pomiędzy byłymi małżonkami toczy się przed Sądem Rejonowym dla Łodzi – Widzewa w Łodzi postępowanie w sprawie o sygn. akt VIII Ns 97/16 o podział majątku. Skarżąca podała również, że ww. działki, stanowią gospodarstwo rolne i w planie zagospodarowania przestrzennego zostały przeznaczone do tzw. "odrolnienia". Skarżąca zastrzegła, że zaskarżoną decyzję taktuje jako tymczasową. Podkreśliła, że nie zgadza się na żadne inwestycje budowlane na nabytych podczas trwania związku małżeńskiego działkach do czasu sądowego podziału majątku wspólnego.
W piśmie z dnia 27 lutego 2020 r. R.P. wniosła o zaznaczenie w decyzji organu odwoławczego "iż jest to decyzja tymczasowa i nie krępuje orzekania sądu w sprawie o podział majątku o sygn. akt VIII Ns 97/16". Podała, że sprawa o podział majątku toczy się od 2016, a sąd orzekając o podziale majątku zazwyczaj bierze pod uwagę stan na dzień wydania orzeczenia o rozwodzie (tj. 2015 r.). W roku 2015 J.S. nie użytkował gospodarstwa rolnego osobiście i posiadał już wiedzę o podjętej przez Radę Gminy N. uchwale Nr XXXII/225/05, ogłoszonej w dniu 19 sierpnia 2005 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Ł., w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, która włącza ww. działki położone w Na. w obręb terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową, tereny sportowo-turystyczne i drogi.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o zatwierdzeniu zmiany użytków i klas glebowych na działkach o nr ewidencyjnych 849/2, 853, 854 w obrębie [...], w taki sposób, że w miejsce użytku B wprowadzono Br - RV1, natomiast w miejsce użytku Bp wprowadzono Lz – RVI i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków. W Ł. - mieście na prawach powiatu, funkcje starosty wykonuje Prezydent Miasta Ł. W rozpoznawanej sprawie J.S. jest współwłaścicielem działek o nr 853 i 854 wraz z R.P. (majątek wspólny małżeński), natomiast działka 849/2 jest w ich władaniu, a stanowi własność gminy Miasto Ł. Analiza operatu projektu ustalenia klasyfikacji gruntów, sporządzonego przez upoważnionego przez Prezydenta Miasta Ł. klasyfikatora gleboznawcę (operat przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] r. za numerem ewidencyjnym [...]), wykazała że jest on niespójny wewnętrznie. Upoważniony klasyfikator proponuje zmianę użytków i nadaje klasy w protokole przeprowadzenia klasyfikacji gruntów:
- — dla działek nr 853 i 849/2, z gruntów zabudowanych i zurbanizowanych, oznaczonych symbolem B (tereny mieszkaniowe), na grunty rolne oznaczone symbolami Br-RVI (grunty rolne zabudowane klasy VI);
- — dla działki nr 854 z gruntów zabudowanych i zurbanizowanych oznaczonych symbolem Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy), na grunty leśne oznaczone symbolem Lz-RVI (grunty zadrzewione i zakrzewione).
Z mapy klasyfikacji oraz z wykazu zmian danych ewidencyjnych stanowiących część operatu wynika, że dla działki nr 854 wykazano użytek Lzr-RVl (grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych).
Z protokołu weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 8 października 2019 r., załączonego do operatu projektu ustalenia klasyfikacji gruntów zdaniem weryfikatora wynika, że użytek na działce nr 854 powinien być oznaczony jako Lzr, tj. grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych. Z protokołu wynika również, że w dniu 11 grudnia 2019 r. usterki usunięto, co nie jest prawdą, ponieważ jak wykazano użytek dla działki nr 854 różni się na mapie klasyfikacji oraz w wykazie zmian danych ewidencyjnych dotyczących działek z tym, który został wykazany w protokole przeprowadzenia klasyfikacji gruntów zaakceptowanym przez strony.
Zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta Ł. zatwierdził zmianę użytku na działce nr 854 z gruntów zabudowanych i zurbanizowanych oznaczonych symbolem Bp na grunty leśne oznaczone symbolem Lz-RVI, bez uzasadnienia zmiany oznaczenia użytku. W ocenie organu odwoławczego powyższa kwestia wymaga wyjaśnienia, a w konsekwencji zmiany użytku na projektowany na mapie klasyfikacji Lzr, lub szczegółowego uzasadnienia, dlaczego organ orzekł inaczej.
Odnosząc się natomiast do działek oznaczonych nr 853 i 849/2, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji powinien zbadać, czy zachodzą przesłanki do zmiany dotychczasowej klasyfikacji na grunty rolne oznaczone symbolami Br - RVI (grunty rolne zabudowane klasy VI). Zgodnie z tabelą nr 6, stanowiącą załącznik do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków grunty rolne zabudowane zajęte pod:
- 1) budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, w szczególności: spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy, magazyny i sortownie ryb, wylęgarnie ryb, podchowalnie ryb, wędzarnie, przetwórnie, chłodnie, a także budowle i urządzenia rolnicze, w szczególności: zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego, a także instalacje służące do otrzymywania biogazu rolniczego, place składowe, place postojowe i manewrowe dla maszyn rolniczych;
- 2) budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów zajętych pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujących na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą te budynki;
- 3) budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt l i 2, tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej.
Do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się także:
- 1) grunty położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń, i niewykorzystywane na inny cel, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki;
- 2) grunty zajęte pod budynki, budowle i urządzenia, o których mowa w ust. 1, niewykorzystywane obecnie do produkcji rolniczej, jeżeli grunty te nie zostały wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161);
- 3) W przypadku gdy w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3, to grunt w granicach tego siedliska zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wynika, że na gruncie tym mogą być budowane budynki i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.
Wnioskodawca jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego w gminie Na. (wraz z byłą małżonką R.P.), które składa się z dwóch działek o nr ewidencyjnych nr 116/2 (obecnie nr 170) i nr 84/2, które opisane są w księgach wieczystych odpowiednio o nr [...] i [...]. Gospodarstwo znajduje się około 1,6 km od nieruchomości położonej przy ul. A. 5 w Ł. Wnioskodawca jest podatnikiem podatku rolnego od gospodarstwa położonego w Na. Okoliczność powyższa potwierdził Wójt Gminy N., jak również sam wnioskodawca oświadczając, że gospodarstwo to użytkuje rolniczo i płaci KRUS.
Natomiast, jak ustalił organ na podstawie zobrazowań ortofotomapy dostępnej na geoportalu oraz na stronie InterSIT, na działce o nr 853 znajduje się tylko budynek mieszkalny i budynek gospodarczy. Działka o nr 854 jest niezagospodarowana, porastają ją drzewa. Nie wykazano, aby budynek gospodarczy przeznaczony był do działalności rolniczej. Do akt sprawy nie załączono decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową budynku gospodarczego, z której wynikałoby, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy z której wynika, że na gruncie tym mogą być budowane budynki i urządzenia, o których mowa w tabeli nr 6 Ip. 5 ust. 1 pkt 1 i 2.
W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego pozostaje do wyjaśnienia, czy działki o nr 849/2, 853, 854 spełniają ustawowe wymagania do zaliczenia ich do gruntów rolnych, zgodnie z tabelą nr 6 stanowiącą załącznik do rozporządzenia.
W odpowiedzi na zastrzeżenia zgłoszone w piśmie z dnia [...] r. organ wyjaśnił, że zarówno decyzja Prezydenta Miasta Ł. jak i decyzja [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zgodnie z art. 16 k.p.a. jeżeli staną się ostateczne, posiadają cechę trwałości. Jest to fundamentalna zasada postępowania administracyjnego. Decyzje ostateczne to takie, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organy administracji są obowiązane respektować prawomocne orzeczenia sądów i jeżeli sprawa o podział majątku zostanie prawomocnie zakończona, a nieruchomości odpowiednio przyznane stronom, to nowy stan własności będzie przez organy administracji bezwzględnie respektowany.
Decyzja została doręczona J.S. w dniu 20 marca 2020 r.
W dniu 1 kwietnia 2020 r. J.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] r. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu sprzeciwu podał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. W pierwszej kolejności zarzucił że decyzja wykracza poza zakres zaskarżenia, którym były wyłącznie okoliczności prawne. Współwłasność nieruchomości. Organ zaś rozpoczął weryfikację dokumentu urzędowego - opinii rzeczoznawcy pomimo, że żadna ze stron postępowania administracyjnego o to nie wnosiła. Zdaniem skarżącego przedstawiona ekspertyza ma walor dowodu z opinii biegłego i na pewno wykorzystuje wiedzę fachową, a skoro tak to potrzebny były kontrdowód przeprowadzony również przez osobę dysponującą wiedzą fachową i spełniającą kryteria niezależności, o których mowa w art. 84 k.p.a. Inaczej organ mógłby samodzielnie oceniać dowolne dowody i z przyczyn wynikających ze swobodnej oceny dowodów odmawiać im wiarygodności. Zgodnie z orzecznictwem NSA jest to możliwe wyłącznie, o ile naruszone są wymogi opinii formułowane przez prawo materialne. Ocena organu ma charakter merytorycznej polemiki z rzeczoznawcą.
Zdaniem skarżącego organ miał możliwość, jeżeli kwestionował dokument wezwać biegłego, by złożył wyjaśnienia, mógł też powołać kolejnego biegłego celem przeprowadzenia odrębnej oceny. Zamiast tego uchylił decyzję organu I instancji i przedłużył postępowanie w sprawie naruszając zasadę szybkości i sprawności postępowania. Wiarygodność opinii rzeczoznawcy nie jest błędem proceduralnym organu I instancji, co oznacza, że zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. było wadliwe. Organ II instancji unikając obowiązku procedowania, znacząco przedłużył termin rozpatrzenia sprawy i utrudnił jej rozpoznanie w rozsądnym terminie.
W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. wniósł o jego oddalenie wskazując, że zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że postępowanie przed organem I i II instancji jest merytoryczne i polega na rozpoznaniu całości zgromadzonego materiału, jak również przeprowadzeniu koniecznych dowodów. Zarzut wykroczenia poza ramy odwołania, nie jest zasadny.
Przedstawiona natomiast ekspertyza, tj. projekt ustalenia klasyfikacji gruntów, sporządzony przez upoważnionego przez Prezydenta Miasta Ł. klasyfikatora gleboznawcę (operat przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] r. za numerem ewidencyjnym [...]) jest niespójna wewnętrznie, co zostało przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Podważenie tego rodzaju dowodu generalnie jest możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy merytorycznych argumentów. Organ II instancji nie podważał ustaleń klasyfikatora gleboznawcy co do klas gruntu, a jedynie rodzaj użytku gruntowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego posiada wiedzę w zakresie przyporządkowywania gruntów do poszczególnych użytków, zgodnie z obowiązującym prawem.
Przyjęcie projektu ustalenia klasyfikacji do państwowego zasobu, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego mającego stanowić podstawy wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony projekt ustalenia klasyfikacji jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot.
Organ rozpatrując sprawę ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie dokonane ustalenia budzą wątpliwości, a zatem stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony. Organ I instancji nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy, jak również nie dokonał analizy zebranych w sprawie dokumentów, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Prezydent Miasta Ł. zatwierdził zmianę użytku na działce nr 854 z gruntów zabudowanych i zurbanizowanych oznaczonych symbolem Bp na grunty leśne oznaczone symbolem Lz-RVI, pomimo tego, że na mapie klasyfikacyjnej i w wykazie zmian gruntowych klasyfikator wskazuje użytek Lzr (grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych). W ocenie organu II instancji wymaga to wyjaśnienia, a w konsekwencji zmiany użytku na projektowany na mapie klasyfikacji Lzr, lub szczegółowego uzasadnienia, dlaczego organ orzekł odmiennie niż wynika to z mapy klasyfikacyjnej.
Organ II instancji odstąpił od zlecenia operatu klasyfikacyjnego, a także wezwania biegłego do udzielenia wyjaśnień, gdyż byłoby to niezasadne. Organ I instancji nie przeprowadził postępowania co do istoty sprawy, a organ II instancji nie może zastępować go w przeprowadzeniu postępowania w całości, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.
Również kwestią pozostałą do wyjaśnienia jest ocena, czy działki o nr 849/2, 853, 854 spełniają ustawowe wymagania do zaliczenia ich do gruntów rolnych, bądź leśnych, zgodnie z tabelą nr 6 będącą załącznikiem do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. - w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 393). Brak takiej analizy w decyzji Prezydenta Miasta Ł. również stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Reasumując organ stwierdził, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Ł. był brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Do wyjaśnienia pozostaje kwestia, jaki użytek gruntowy należy przypisać działkom o nr 849/2, 853, 854 w obrębie [...] grunty rolne, leśne, czy zabudowane i zurbanizowane oraz czy działki o nr 849/2, 853, 854 spełniają ustawowe wymagania do zaliczenia ich do gruntów rolnych, bądź leśnych zgodnie z tabelą nr 6 będącą załącznikiem do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Sprzeciw jest zasadny.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na wstępie wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym w tym zakresie kontroli sądowej możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.
Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia przez sąd sprzeciwu od decyzji jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w świetle powyższych regulacji konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15; dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Należy wskazać, że z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06). Oczywistym jest przy tym wskazanie, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r.; sygn. akt II OSK 1427/16).
W świetle powyższych rozważań należy zatem skonstatować, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które jednakże z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Jeżeli organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.
Ponadto podkreślić należy, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania wskazanej zasady, jak i wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (pomimo, że jako podstawę prawną decyzji mylnie wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się bowiem od załatwienia sprawy co do jej istoty. Odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. nie wskazał ponadto przyczyn niezastosowania regulacji zawartej w art. 136 k.p.a.
Jak wynika ze stanowiska organu odwoławczego, powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie przez ten organ materiału dowodowego w sprawie. W szczególności, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. projekt ustalenia klasyfikacji gruntów, sporządzony przez upoważnionego przez Prezydenta Miasta Ł. klasyfikatora gleboznawcę, który został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] r. za numerem ewidencyjnym [...] jest niespójny wewnętrznie. Upoważniony klasyfikator proponuje zmianę użytków i nadaje klasy w protokole przeprowadzenia klasyfikacji gruntów:
- — dla działek nr 853 i 849/2, z gruntów zabudowanych i zurbanizowanych, oznaczonych symbolem B (tereny mieszkaniowe), na grunty rolne oznaczone symbolami Br-RVI (grunty rolne zabudowane klasy VI);
- — dla działki nr 854 z gruntów zabudowanych i zurbanizowanych oznaczonych symbolem Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy), na grunty leśne oznaczone symbolem Lz-RVI (grunty zadrzewione i zakrzewione).
Tymczasem, jak podkreślił organ odwoławczy z protokołu weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 8 października 2019 r., załączonego do operatu projektu ustalenia klasyfikacji gruntów zdaniem weryfikatora wynika, że użytek na działce nr 854 powinien być oznaczony jako Lzr, tj. grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych. Z protokołu wynika również, że w dniu 11 grudnia 2019 r. usterki usunięto, co nie jest prawdą, ponieważ jak wykazano użytek dla działki nr 854 różni się na mapie klasyfikacji oraz w wykazie zmian danych ewidencyjnych dotyczących działek z tym, który został wykazany w protokole przeprowadzenia klasyfikacji gruntów zaakceptowanym przez strony.
Zdaniem organu odwoławczego pomimo wskazanych nieścisłości zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. zatwierdził zmianę użytku na działce nr 854 z gruntów zabudowanych i zurbanizowanych oznaczonych symbolem Bp na grunty leśne oznaczone symbolem Lz-RVI, bez uzasadnienia zmiany oznaczenia użytku.
Odnosząc się natomiast do działek oznaczonych nr 853 i 849/2, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji powinien zbadać, czy zachodzą przesłanki do zmiany dotychczasowej klasyfikacji oznaczonej symbolem B na grunty rolne oznaczone symbolami Br - RVI (grunty rolne zabudowane klasy VI).
Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy na podstawie zobrazowań ortofotomapy dostępnej na geoportalu oraz na stronie InterSIT ustalił, że na działce o nr 853 znajduje się tylko budynek mieszkalny i budynek gospodarczy. Działka o nr 854 jest niezagospodarowana, pozostaje zadrzewiona. W toku przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji nie wykazał, że budynek gospodarczy przeznaczony był do działalności rolniczej. Zdaniem organu odwoławczego do wyjaśnienia powyższych kwestii niezbędne było załączenie do akt sprawy decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową budynku gospodarczego, z której wynikałoby, że budynek gospodarczy przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową lub projektu budowlanego stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy z której wynika, że na gruncie mogą być wybudowane budynki i urządzenia, o których mowa w tabeli nr 6 Ip. 5 ust. 1 pkt 1 i 2.
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że do wyjaśnienia pozostaje kwestia, czy ww. działki o nr 849/2, 853, 854 spełniają ustawowe wymagania do zaliczenia ich do gruntów rolnych, zgodnie z tabelą nr 6 stanowiącą załącznik do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Zdaniem Sądu, tak zakreślony zakres uzupełniającego postępowania dowodowego nie przekracza uprawnień organu odwoławczego, który mógł te dowody przeprowadzić samodzielnie lub zlecić ich przeprowadzenie organowi pierwszej instancji (art. 136 § 1 k.p.a.). Należy podkreślić, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być jednakże rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zasady tej nie można również interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.) ale i byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczy również dowodów o kluczowym znaczeniu dla sprawy (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 893/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1439/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 884/18, dostępne; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy dodać, że uzupełniające postępowanie dowodowe prowadzone przez organ drugiej instancji może obejmować nie tylko nowe dowody, ale również może polegać na powtórzeniu przez organ odwoławczy dowodów wadliwie zebranych względnie wadliwie przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji. Nie ma zatem przeszkód aby organ wezwał ponownie skarżącego do przedstawienia np. decyzji Urzędu Gminy N. z dnia 31 grudnia 1987 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działkach o nr 849/2 i 853. Nie istniały również przeszkody aby organ odwoławczy w przypadku, jak stwierdził wewnętrznej niespójności operatu wezwał klasyfikatora gruntów, który sporządził operat do złożenia wyjaśnień na piśmie lub ustnie do protokołu, jeżeli tylko istniała taka potrzeba i dowód ten mógł przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 oraz art. 85 § 1 k.p.a.).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zadaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł., który nie działa jedynie jako organ odwoławczy, a przede wszystkim jako organ merytoryczny, było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Wskazane przez organ odwoławczy braki w materiale dowodowym mogły zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że dla wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie, że brak jest podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Jeżeli zatem w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, materiał dowodowy wówczas organ odwoławczy miał możliwość i środki proceduralne aby uchybienia te usunąć we własnym zakresie. Tak uzupełniony materiał dowodowy mógłby stanowić podstawę do wydania decyzji merytorycznej (w tym reformatoryjnej).
Reasumując Sąd stwierdził, że wydanie w rozpoznawanej sprawie decyzji kasacyjnej nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono natomiast o kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i może mieć miejsce tylko w sytuacji gdy brak jest podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a.
D.Cz.