Uzasadnienie
8 kwietnia 2020 r. Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę opatrzoną datą "27 lutego 2020 r." na czynność Starosty [...] z 23 grudnia 2016 r. w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy nr [...] w zakresie kategorii AM, B, B1.
Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1. art. 18 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.) oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. poz.
- 23) poprzez ich niezastosowanie i dokonanie wadliwej czynności materialno-technicznej w postaci wpisania w dokumencie prawa jazdy daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami w kategorii AM, B, B1;
- 2. rażące naruszenie prawa, tj. art. 6 w związku z art. 156 k.p.a. poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej wydania prawa jazdy z rażącym naruszeniem prawa z pominięciem przepisów prawa.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz rozpoznanie skargi pomimo uchybienia terminu do jej wniesienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że do uchybienia terminu doszło bez jego winy, tj. na skutek błędnego pouczenia przez organ o trybie i terminie zaskarżenia czynności będącej przedmiotem skargi. Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 16 stycznia 2020 r., nr [...], decyzja organu pierwszej instancji zawiera pouczenie o przysługującym prawie do wniesienia odwołania od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Organ błędnie pouczył skarżącego o przysługującym prawie zaskarżenia czynności, a co za tym idzie nie można mu przypisywać winy w uchybieniu terminu. Zaświadczenie lekarskie w zakresie uprawnień kategorii AM, B, B1 zostało wydane bezterminowo.
Skarżący nie został w zakresie posiadanych uprawnień skierowany na badania lekarskie. Organ nie dokonywał więc weryfikacji nadanych uprawnień i nie mógł z uwagi na zaświadczenie lekarskie, które dotyczyło badań lekarskich w zakresie nabycia nowych uprawnień do kierowania innym rodzajem pojazdu zmieniać wcześniejszych decyzji w tym zakresie. Skarżący wyjaśnił, że w 2016 r. złożył wniosek o wydanie dokumentu prawa jazdy w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień do kierowania motocyklem (kat. A).
W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że skarga nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Organ pouczył skarżącego, że od decyzji z 23 grudnia 2016 r. przysługuje odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w terminie 14 dni od jej doręczenia za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Starosta decyzją z 23 grudnia 2016 r. zakończył postępowanie w sprawie wydania uprawnienia do kierowania pojazdami, od której zgodnie z przepisami k.p.a. przysługiwało odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Skarżący skorzystał z możliwości wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia. W przypadku terminowego wniesienia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyłoby merytorycznie odwołanie skarżącego. Nie sposób więc uznać, że organ wprowadził skarżącego w błąd, co do trybu odwoławczego od decyzji.
Jednocześnie organ administracji podniósł, że w sprawie została wydana decyzja w przedmiocie wydania uprawnień do kierowania pojazdami w związku z nabyciem dodatkowych uprawnień i nowym orzeczeniem lekarskim o braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Postępowanie nie ograniczało się do "czysto" technicznej czynności w postaci wymiany dokumentu prawa jazdy wskutek zmiany stanu faktycznego, np. zmiany nazwiska czy też adresu. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wymagało przeprowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją administracyjną, która została wydana 23 grudnia 2016 r. W decyzji zawarto poszczególne rozstrzygnięcia, w tym odnoszące się do ważności uprawnień do kierowania pojazdami, które dokument prawa jazdy tylko powiela zgodnie z treścią decyzji.
Skarżący kwestionuje termin ważności uprawnień do kierowania pojazdami zawarty w dokumencie prawa jazdy, który odpowiada decyzji administracyjnej. Skarżący zmierza do ominięcia przepisów odnoszących się do zaskarżania decyzji administracyjnych, w tym odwołania i skargi do sądu administracyjnego. Skarżący posiada uprawnienia kat. B uzyskane 23 sierpnia 1993 r. (orzeczenie lekarskie na kat. A, B, T z 1989 r. wydane bezterminowo) oraz kat. C uzyskane 5 czerwca 1998 r. (orzeczenie lekarskie na kat. C z 1989 r. wydane bezterminowe). 16 sierpnia 2016 r. skarżący przedstawił badanie lekarskie nr 197/2/2016 z 16 czerwca 2016 r. z terminem ważności do 16 czerwca 2031 r. na kat. AM, A1, A2, A, B1, B, T. Skarżący posiada badanie lekarskie na kat. A, B, T wydane bezterminowo w 1989 r., ale organ nie był w stanie stwierdzić jego aktualnego stanu zdrowia, więc oparł się na orzeczeniu lekarskim z 16 czerwca 2016 r. z terminem ważności uprawnień kat.
AM, A1, A2, A, B1, B, T do 16 czerwca 2031 r. i taki termin został określony w dokumencie prawa jazdy. U skarżącego stwierdzono brak przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. Jednocześnie wpisano termin następnego badania 16 czerwca 2031 r. w odniesieniu do każdej z tych kategorii. W związku z tym wskazano datę ważności w zakresie wszystkich posiadanych kategorii prawa jazdy określoną na 16 czerwca 2031 r. Orzeczenia lekarskie wydane w trybie powołanego rozporządzenia nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Z tego względu organ administracji nie mógł określić terminu ważności uprawnień do kierowania w zakresie wskazanych kategorii bezterminowo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną.
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę: jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1); wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2); gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3); jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (pkt 4); jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (pkt 5); jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a); jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6).
Z akt administracyjnych wynika, że 11 sierpnia 2016 r. skarżący złożył do Starosty [...] wniosek o wydanie prawa jazdy kat. A. We wniosku tym wskazał, że 8 sierpnia 2013 r. zostało mu wydane prawo jazdy kat. B i C. Do wniosku załączył orzeczenie lekarskie z 16 czerwca 2016 r. stwierdzające brak przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. W orzeczeniu tym określono termin następnego badania na 16 czerwca 2031 r.
W wyniku realizacji tego wniosku i w oparciu o orzeczenie lekarskie z 16 czerwca 2016 r. Starosta [...] na podstawie art. 10 ust. 1-3, art. 124 ustawy o kierujących pojazdami, art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. 23 grudnia 2016 r. wydał decyzję o przyznaniu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami i wydał prawo jazdy ważne do 16 czerwca 2031 r. w zakresie kategorii AM, A1, A2, A, B1, B oraz bezterminowo w zakresie kategorii C1 i C. W decyzji tej organ administracji pouczył skarżącego o tym, że zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a. od decyzji przysługuje stronie prawo odwołania się w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Odwołanie składa się za pośrednictwem organu, który wydał decyzję.
5 stycznia 2017 r. na decyzji tej skarżący pod powyższym pouczeniem podpisał się potwierdzając odbiór dokumentu prawa jazdy.
Z akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę zatem wynika, że w rozpatrywanej sprawie 23 grudnia 2016 r. Starosta [...] w istocie wydał decyzję stanowiącą podstawę kwestionowanego wpisu w dokumencie prawa jazdy terminu ważności uprawnień.
Z akt sprawy także wynika, że pomimo pouczenia zawartego w decyzji z 23 grudnia 2016 r. dopiero 11 grudnia 2019 r. do Starosty [...] wpłynęło odwołanie skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z 16 stycznia 2020 r., nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. Skarżący nie wniósł skargi do sądu administracyjnego od postanowienia z 16 stycznia 2020 r.
W sytuacji zatem gdy kwestia terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami wpisana do prawa jazdy skarżącego została rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia 23 grudnia 2016r. to niedopuszczalna jest obecnie skarga na jeden z elementów tej decyzji a mianowicie na czynność wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami. Stanowiłoby to bowiem podważenie decyzji z 23 grudnia 2016r., która jest ostateczna i wiążąca. Z. W. miał możliwość odwołania się od tej decyzji w wymaganym terminie lecz uczynił to dopiero 11 grudnia 2019r. czyli po prawie trzech latach od upływu wymaganego terminu. Skoro skarżący uchybił terminowi, o którym mowa w art.129 § 2 K.p.a., to nie może obecnie kwestionować jednego elementu tej decyzji w trybie skargi na czynność określoną w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie może być bowiem tak, że w sytuacji gdy strona z jakichś powodów nie zaskarżyła w wymaganym terminie decyzji organu administracji to po upływie prawie trzech lat może próbować ją zmienić poprzez zaskarżenie do sądu jednego jej elementu w innym trybie to jest jako skarga na czynność, o której mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przekonaniu sądu skarga Z. W. jest niedopuszczalna bo stanowi próbę wzruszenia ostatecznej i wiążącej decyzji z 23 grudnia 2016r. W związku z czym, na podstawie art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzucił skargę.
W przypadku gdyby przyjąć odmienny pogląd a mianowicie, że dopuszczalna jest skarga na czynność wpisania w dokumencie prawa jazdy terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami mimo rozstrzygnięcia tej kwestii w decyzji z 23 grudnia 2016r., to skarga i tak podlegałaby odrzuceniu z uwagi na niewezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art.52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017r.
W dacie wydania zaskarżonej czynności (23 grudnia 2016 r.) przepis art. 52 p.p.s.a. stanowił, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (§ 3).
Od 1 czerwca 2017 r. przepis art. 52 § 2 i 3 p.p.s.a. został zmieniony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. otrzymał następujące brzmienie: przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Natomiast przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. otrzymał następujące brzmienie: jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.
W dacie wniesienia skargi (8 kwietnia 2020 r.) obowiązywał przepis art. 52 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., lecz nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżono czynność z 23 grudnia 2016 r. W myśl zaś art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
Ponieważ w niniejszej sprawie zaskarżono czynność dokonaną przed 1 czerwca 2017 r., to nie mają zastosowania przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od tego dnia (tzn. od 1 czerwca 2017 r.), lecz w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. Oznacza to, że przed wniesieniem skargi Z. W. był zobowiązany wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym dowiedział się o podjęciu czynności. Skarżący nie wezwał jednak Starosty [...] do usunięcia naruszenia prawa lecz złożył skargę na czynność Starosty bezpośrednio do sądu bez takiego wezwania. Nie zachował zatem wymaganego trybu określonego w art.52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017r. Uzasadniałoby to odrzucenie skargi na podstawie art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
W sytuacji natomiast gdyby jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa potraktować odwołanie Z. W. od decyzji 23 grudnia 2016r., to skarga i tak podlegałaby odrzuceniu z uwagi na uchybienie czternastodniowemu terminowi do złożenia takiego wezwania i braku podstaw do uznania, że uchybienie to nastąpiło bez winy skarżącego.
W niniejszej sprawie decyzję z 23 grudnia 2016r. doręczono skarżącemu w dniu 5 stycznia 2017r. W tym też dniu dowiedział się on o zaskarżonej czynności (wpisaniu terminu ważności prawa jazdy do 16 czerwca 2031r.) a więc czternastodniowy termin do złożenia wezwania, o którym mowa w art.52 § 3 p.p.s.a upłynął w dniu 19 stycznia 2017r. Wezwanie takie natomiast zostało złożone w dniu 11 grudnia 2019r. czyli prawie 2 lata i 11 miesięcy po upływie wymaganego terminu. Uchybienie terminu jest zatem znaczne bo przeszło siedemdziesięciokrotnie przekroczony został wymagany termin.
W przekonaniu sądu brak jest podstaw do uznania, że uchybienie czternastodniowego terminu określonego w art.52 § 3 p.p.s.a. nastąpiło bez winy skarżącego. Należy podkreślić, że Z. W. nie wyjaśnił w skardze jaka była przyczyna przekroczenia terminu. Przyjmując, że przyczyną taką był brak pouczenia przez organ administracji o możliwości zaskarżenia czynności do sądu to nie oznacza automatycznie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego. Nie można bowiem pominąć faktu, że przekroczenie terminu nie jest nieznaczne (np. kilka dni czy nawet kilka tygodni) ale jest bardzo duże (prawie 2 lata i 11 miesięcy). W sytuacji gdy Z. W. nie zgadzał się z czynnością Starosty [...] i chciałby ją w jakiś sposób wzruszyć to mógł podjąć działania w tym kierunku. Mógł udać się do którejś kancelarii prawnej lub do organu administracji, który dokonał zaskarżonej czynności aby uzyskać stosowną informację.
Dowiedziałby się wówczas jaki jest tryb zaskarżenia czynności do sądu. Z. W. jednak tego nie uczynił przez prawie 3 lata. Dowodzi to, że przez tak długi okres czasu nie interesował się zaskarżoną czynnością Starosty [...]. Zainteresował się tym dopiero po upływie niecałych 3 lat. Prowadzi to do wniosku, że uchybienie czternastodniowego terminu, o którym mowa w art.52 § 3 p.p.s.a. nie wynikało z braku wiedzy skarżącego o istnieniu takiego terminu lecz było skutkiem braku jego zainteresowania swoimi sprawami. Skoro przez okres prawie 3 lat Z. W. nie interesował się kwestią wpisu w prawie jazdy terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami to brak jest podstaw do uznania, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W przekonaniu sądu skarżący nie wykazał, że przekroczenie czternastodniowego terminu nie było przez niego zawinione. Nawet zatem gdyby przyjąć, że odwołanie od decyzji z 23 grudnia 2016r. należy potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to i tak skarga podlegałaby odrzuceniu z uwagi na uchybienie czternastodniowemu terminowi, o którym mowa w art.52 § 3 p.p.s.a. i braku podstaw do uznania, że uchybienie to nastąpiło bez winy skarżącego.
Reasumując sąd odrzucił jako niedopuszczalną skargę Z. W. gdyż stanowi ona próbę wzruszenia ostatecznej i wiążącej decyzji z 23 grudnia 2016r. w sytuacji uchybienia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Wzruszenie takiej decyzji jest możliwe jedynie w postępowaniach nadzwyczajnych opisanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Mając to na uwadze, na podstawie art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzucił skargę. W przypadku natomiast gdyby uznać, że skarga na czynność, o której mowa w art.3 § 3 pkt.4 p.p.s.a byłaby dopuszczalna to i tak podlegałaby odrzuceniu z uwagi na niewyczerpanie trybu, o którym mowa w art.52 § 3 p.p.s.a. W sytuacji gdyby za wezwanie określone w art.52 § 3 p.p.s.a potraktować odwołanie od decyzji z 23 grudnia 2016r. to skarga i tak podlegałaby odrzuceniu z uwagi na uchybienie czternastodniowego terminu określonego w art.52 § 3 p.p.s.a i braku podstaw do uznania, że uchybienie to nastąpiło bez winy skarżącego.
Rozstrzygnięcie o zwrocie na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu sądowego od skargi uzasadnia treść art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.
Sąd oddalił wniosek organu administracji o zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie bowiem z treścią art. 200 p.p.s.a. tylko w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zwrot kosztów nie przysługuje natomiast organowi administracji.
a.k.