Uzasadnienie
Decyzją z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 2 pkt 4, ust. 7 pkt 2, art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 104 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] orzekającej o uznaniu za osobę bezrobotną od dnia rejestracji, tj. od dnia 18 października 2019 r. i braku prawa do zasiłku dla bezrobotnego, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
Na mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] r. J. P. został uznany za osobę bezrobotną od dnia rejestracji, tj. od dnia 18 października 2019 r. Wobec niespełnienia żadnego z warunków określonych w art. 71 oraz art. 73 ust. 5, 6 i 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, organ I instancji w tej samej decyzji orzekł o braku prawa do zasiłku dla bezrobotnego.
W odwołaniu skarżący wskazał, że zgłosił się do rejestracji w dniu 18 października 2019 r., ponieważ "wcześniej odwoływał się od decyzji ZUS w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku rehabilitacyjnego". Dodał, że nie posiada żadnych innych dokumentów potwierdzających staż pracy.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zasady nabycia statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku określone są w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W myśl przepisów art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotny oznacza osobę, o której mowa wart. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, i, j, I oraz osobę, o której mowa wart. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa wart. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkołach dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły oraz uczącej się w branżowej szkole II stopnia i szkole policealnej, prowadzącej kształcenie w formie stacjonarnej lub zaocznej, lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (...).
Organ wyjaśnił, że stosownie do przepisów art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania posiada co najmniej 365 dni okresów zaliczanych do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku.
Organ wskazał, że w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy do "365 dni" zalicza się m.in. okres, za który opłacano składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Dokonując interpretacji wyżej przytoczonych przepisów należy przyjąć jako zasadę, że bezrobotny winien udokumentować wymagany przez przepisy "okres uprawniający do zasiłku" w dniu dokonania rejestracji w powiatowym urzędzie pracy.
W przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust.
- 1. O powyższym stanowi art. 71 ust. 6 ustawy.
Organ odwoławczy wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżący zgłosił się do PUP w Ł. w dniu 18 października 2019 r. w celu dokonania rejestracji jako osoba bezrobotna. W tym dniu skarżący spełniał warunki nabycia statusu osoby bezrobotnej, bowiem był osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia, nie uczącą się w szkole w systemie dziennym. Osobie zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy, spełniającej kryteria przyznania statusu bezrobotnego przysługuje zasiłek dla bezrobotnego, po udokumentowaniu okresu uprawniającego do jego nabycia.
Zdaniem Wojewody [...] strona nie spełniła warunków nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Akta przedmiotowej sprawy wskazują jednoznacznie, że skarżący w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, tj. od dnia 17 kwietnia 2018 r. do dnia 17 października 2019 r. nie udokumentował okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnego wynoszącego 365 dni. Organ podkreślił, że okres 18 miesięcy, w ciągu których bezrobotny zobowiązany jest udokumentować zatrudnienie lub inne okresy zaliczane do stażu w łącznej liczbie 365 dni, może być liczony tylko do dnia rejestracji.
Organ wskazał, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się wydruk z "Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej", z którego wynika, że skarżący wykonywał działalność gospodarczą w okresie od 2 grudnia 1996 r. do 16 października 2019 r. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się również "Zaświadczenie dla celów przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych" złożone przez skarżącego w PUP w Ł. w dniu 14 listopada 2019 r., z którego wynika, że skarżący w okresie m.in. od 1 marca 2012 r. do 6 lutego 2019 r. opłacał składki na ubezpieczenia społeczne od podstawy wymiaru składek równej lub wyższej niż kwota minimalna wynagrodzenia za pracę.
Zdaniem organu, aby nabyć uprawnienia do zasiłku bezrobotny musi wykazać spełnienie warunków określonych w art. 71 ustawy, tj. musi wykazać fakt posiadania co najmniej 365 dni uprawniających do zasiłku dla bezrobotnego w okresie ostatnich 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji. Należy wskazać, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidują w tym zakresie żadnych wyjątków. Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających inne okresy uprawniające do zasiłku dla bezrobotnego.
Biorąc pod uwagę powyższe do okresu "365 dni" wymaganych do nabycia prawa do zasiłku, przypadających w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, tj. od dnia 17 kwietnia 2018 r. do dnia 17 października 2019 r. można zaliczyć wyłącznie okres wykonywania działalności gospodarczej, za który skarżący opłacał składki na ubezpieczenia społeczne, tj. okres: od 17 kwietnia 2018 r. do 9 lutego 2019 r., a podstawa wymiaru składek wynosiła co najmniej minimalne wynagrodzenie. Łącznie okres uprawniający do zasiłku w przypadku strony wynosi 296 dni.
Do okresu uprawniającego do zasiłku nie zaliczono okresu wykonywania działalności gospodarczej od dnia 7 lutego 2019 r. do dnia 16 października 2019 r., z uwagi na fakt, że w tym okresie skarżący nie opłacił składek na ubezpieczenia społeczne.
Wojewoda wyjaśnił, że decydujące znaczenie dla ustalenia uprawnień zasiłkowych ma dzień dokonania rejestracji w urzędzie pracy. Organ wskazał, że rejestracja w urzędzie pracy ma charakter dobrowolny i następuje po zgłoszeniu się bezrobotnego do właściwego urzędu pracy i przedłożeniu przez bezrobotnego wymaganych dokumentów.
W skardze J. P. wskazał, że opóźnienie w zarejestrowaniu w PUP spowodowane było oczekiwaniem na wcześniejsze odwołanie od decyzji ZUS w sprawie zasiłku rehabilitacyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga J. P. jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. orzekającą o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną od dnia rejestracji i braku prawa do zasiłku.
Kontrolując decyzje Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej powoływanej także w skrócie jako: "ustawa"), to jest art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d.
Stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli:
- 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz
- 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni:
- a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni,
- b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,
- c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2,
- d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,
- e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,
- f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,
- g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia,
- h) był zatrudniony za granicą i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant,
- i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy.
Należy zaznaczyć, że przytoczone wyżej regulacje nie mają charakteru uznaniowego, lecz bezwzględnie obowiązujący. Skoro zaś art. 71 ustawy jest przepisem o charakter bezwzględnie obowiązującym, niedającym organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym, to brak jest podstaw do kierowania się jakimikolwiek innymi względami przy ustaleniu przesłanek w nim ustanowionych. Ustawodawca jednoznacznie i w sposób zupełny określił bowiem przesłanki wymagane do ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych, których skarżący nie spełnił. Mają one charakter obligatoryjny, co oznacza, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych, zgodnie z wolą ustawodawcy, mogą otrzymać wyłącznie osoby spełniające kryteria przyjęte w ustawie.
Podstawowym warunkiem, od którego spełnienia zależy nabycie zasiłku, jest - jak wskazano wcześniej - opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolnicznej działalności w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.
Trzeba podkreślić, że organ nie może do ustalenia uprawnień danej osoby do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych przyjmować innego okresu, aniżeli określony wyraźnie w ustawie okres 365 dni przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Oznacza to, że organ w prowadzonym postępowaniu zobowiązany jest ustalić, czy zaistniały wskazane w ustawie przesłanki przyznania zasiłku, a w razie ich braku nie może oceniać przyczyn, dla których wymagane przesłanki się nie ziściły. Treść art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 2 ustawy jest w ocenie Sądu orzekającego zrozumiała i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości.
Z treści powyższego przepisu wynika, że bezwzględnym warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek, z których pierwszą jest posiadanie okresu zatrudnienia i okresów zaliczanych wynoszących, co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, natomiast drugą jest opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolnicznej działalności w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowi kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.
Ustawodawca zatem jednoznacznie i w sposób zupełny określił przesłanki wymagane do ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych. Mają one charakter bezwzględnie obowiązujący i nie uprawniają organów administracji do uznaniowego przyznawania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Prawo to mogą otrzymać wyłącznie osoby spełniające wszystkie kryteria przyjęte w ustawie.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy 18 października 2019 r., a zatem okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, w ocenianym przypadku - jak słusznie przyjęły to organy orzekające - biegł od 17 kwietnia 2018 r. do 17 października 2019 r. W okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji zaliczono skarżącemu okres od 17 kwietnia 2018 r. do 9 lutego 2019 r., czyli okres prowadzenia działalności gospodarczej, w którym opłacał składki na ubezpieczenie społeczne, a podstawa wymiaru składek wynosiła co najmniej minimalne wynagrodzenie (łącznie 296 dni).
Sąd podzielił stanowisko organów, że do okresu uprawniającego do zasiłku nie mógł zostać zaliczony okres od 7 lutego 2019 r. do 16 października 2019 r., bowiem skarżący nie uiszczał wtedy składek na ubezpieczenie społeczne. Okresem wliczanym do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych jest każdy okres, za który została odprowadzona składka na ubezpieczenie społeczne i na Fundusz Pracy w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Okresy, za który nie została odprowadzona składka w tej wysokości, nie podlegają sumowaniu, o którym mowa w art. 71 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 875/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że trwało postępowanie odwoławcze w związku z odmową przyznania mu zasiłku rehabilitacyjnego przez ZUS i skarżący nie wiedział, że może wcześniej zarejestrować się w powiatowym urzędzie pracy nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ dokonuje bowiem oceny uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych na dzień rejestracji, czyli 18 października 2019 r. zgodnie z przepisami art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z akt sprawy wynika, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających datę rejestracji w urzędzie pracy skarżący udokumentował 296 dni uprawniających do zasiłku, co nie dawało podstaw do przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W sytuacji braku wiedzy, co do uprawnień wynikających dla skarżącego z przepisów prawa mógł on skorzystać z porady prawnej. Instytucje publiczne zapewniają przy tym dostęp do nieodpłatnych porad prawnych, np. realizując obowiązki wynikające z ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2030), która weszła w życie od dnia 1 stycznia 2016 r. Nie można także nie dostrzec, że obecnie dostęp do informacji, również w zakresie obowiązujących przepisów prawa i ich interpretacji, jest bardzo szeroki.
Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący podejmował czynności prawne lub faktyczne zmierzające do złożenia wniosku o zarejestrowanie go jako osoby bezrobotnej i przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych przed złożeniem wniosku w październiku 2019 r.
Organy nie miały natomiast możliwości uwzględnienia okresu od 7 lutego 2019 r. do 16 października 2019 r., wobec jednoznacznego brzmienia przepisu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji prawidłowo organy uznały, że skoro skarżący nie wykazał faktu posiadania co najmniej 365 dni uprawniających do zasiłku dla bezrobotnego w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, nie było podstawy do przyznania skarżącemu prawa do zasiłku
Ponownie zatem należy zaakcentować, że uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych obwarowane jest spełnieniem szeregu przesłanek o naturze formalnej i faktycznej. Niespełnienie ich wyklucza możliwość nabycia przedmiotowego prawa przez osobę bezrobotną. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia regulujące kwestie związane z nabyciem prawa do zasiłku mają charakter bezwzględnie obowiązujący i obligują organy administracji do wydawania decyzji o charakterze związanym, pozbawionych jakichkolwiek cech uznaniowości. Nawet więc w przypadku, gdy osobie bezrobotnej brakuje niewielki okres do wymaganego ustawą uprawniającego do tego zasiłku - organ, związany treścią obowiązujących przepisów, zobligowany jest do odmowy jego przyznania. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego ani procedury, które dawałoby podstawę do uchylenia podjętych rozstrzygnięć.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.
eg