Uzasadnienie
III SA/Łd 385/08
Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] Komendant Miejski Policji w Ł., działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007r.Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwolnił J. S. ze służby Policji z dnia 31 stycznia 2008r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż postanowieniem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ł. z dnia [...] sierż. szt. J. S. został zawieszony w czynnościach służbowych policjanta i do chwili obecnej zastosowany na podstawie art. 276 kpk środek zapobiegawczy nie został uchylony. Nie ustała bowiem przyczyna zawieszenia w czynnościach służbowych, gdyż nadal toczy się postępowanie sądowe w sprawie [...], w którym J. S. występuje jako oskarżony.
Jednocześnie z ustaleń organu wynika, że sytuacja kadrowa komórki organizacyjnej, w której pracował J. S. tj. Sekcji Ruchu Drogowego KMP w Ł., wskazuje na utrudnienia w prawidłowym jej funkcjonowaniu spowodowane zawieszeniem policjantów w czynnościach służbowych. Komendant wskazał, iż w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego spełnione zostały przesłanki określone w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, a brak możliwości ustalenia terminu zapadnięcia prawomocnego wyroku w prowadzonym przeciwko stronie postępowaniu karnym, uzasadnia rozwiązanie stosunku służbowego z sierż. szt. J. S. W odwołaniu z dnia 10 marca 2008r. pełnomocnik J. S. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...] oraz o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania karnego. Podkreślił, iż w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca używa w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, określenia "można zwolnić", co jego zdaniem oznacza, że przesłanka do takiego zwolnienia musi być skonkretyzowana w każdej indywidualnej sprawie dotyczącej danego funkcjonariusza.
Powinność ta wynika również z art. 7, art., 8 art. 10 § 1, art. 81 i 107 § 3 k.p.a. W odwołaniu podkreślono, iż organ nie powinien ograniczać się do ogólnikowego powołania się na upływ 12 miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, lecz winien szczegółowo omówić i uzasadnić fakty i okoliczności odnoszące się do danego policjanta. Wskazano, iż J. S. jest doświadczonym funkcjonariuszem policji, którego dotyka przewlekłość postępowania karnego, gdyż trzykrotnie zmieniał się w jego sprawie sędzia referent i sprawa zaczynała się od początku.
Pełnomocnik strony wskazał również, iż w sprawie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia sprawy karnej, gdyż z przepisów wynika, że organ administracji publicznej zawiesza rozpatrzenie sprawy, gdy wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia przez inny organ lub sąd.
Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i ustalił tę datę na dzień 15 maja 2008r., a pozostałej części zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ podniósł, iż pełnomocnik strony słusznie wskazał na fakultatywność instytucji zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, jednak błędnie wywiódł, że decyzja w sprawie zwolnienia w tym trybie uzależniona jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd i na tej podstawie wniósł o zawieszenie postępowania. Komendant przytoczył treść art. 97 § 1 k.p.a. i wskazał, że orzeczenie, które zapadnie w toczącym się postępowaniu karnym nie stanowi okoliczności mającej znaczenie prawne w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do zwolnienia ze służby funkcjonariusza w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji.
Rozstrzygnięcie Sądu powszechnego w toczącym się postępowaniu karnym, które stanowiło podstawę zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, byłoby zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art.. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyby postępowanie administracyjne dotyczyło podstawy zwolnienia określonej w art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji.
Organ podniósł, iż zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie ma fakt, iż policjant na podstawie postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ł. przebywa w stanie zawieszenia w czynnościach służbowych od dnia 2 marca 2006r., a do chwili obecnej nie ustała przyczyna zawieszenia, co powoduje wypełnienie dyspozycji art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym dokonano analizy sytuacji kadrowej w Sekcji Ruchu Drogowego KMP w Ł., która uwzględniała jej stan etatowy i ilość policjantów zawieszonych w czynnościach służbowych i wykazano trudności w zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym na terenie działania tej Komendy.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, J. S. zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego t.j. art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowania, a w konsekwencji zwolnienie ze służby w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu przez organ II instancji nie ma charakteru obligatoryjnego lecz uznaniowy,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie: art. 107 § 1 i 3 poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia prawnego i faktycznego rozstrzygnięcia w zakresie odnoszącym się do konieczności zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia, gdy było możliwe zakończenie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez całkowicie nieuzasadnione nieuwzględnienie wniosku strony o zawieszenie postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby wobec konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci prowadzonego postępowania karnego.
Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Postanowieniem z dnia 11 września 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obowiązującej od dnia 1 stycznia 2004 roku, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.
Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Jednocześnie, z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów prawa procesowego, zwłaszcza art. 101 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z tym przepisem na postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania służy zażalenie. Z treści tego przepisu wynika bezspornie, iż wniosek o zawieszenie postępowania rozstrzygany jest w formie postanowienia. Forma postanowienia wymagana jest bowiem w całym zakresie spraw dotyczących zawieszenia postępowania, czyli zawieszenia, odmowy zawieszenia, podjęcia lub odmowy podjęcia zawieszonego postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, wyd. 8 s. 458).
Z powyższego wynika, iż każdy wniosek o zawieszenie postępowania, niezależnie od zasadności takiego żądania, musi być rozpatrzony przez organ w drodze postanowienia. Strona powinna być też pouczona o prawie zaskarżenia takiego aktu. Zażalenie przysługuje bowiem na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem także na ewentualną odmowę zawieszenia postępowania. Niedopuszczalne jest więc wydanie decyzji kończącej postępowanie bez uprzedniego rozpatrzenia złożonego żądania zawieszenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2006r. w spr. o sygn. akt I OSK 1405/05).
W rozpoznawanej sprawie Pełnomocnik J. S. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z wyraźnym wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, który zawarty został w odwołaniu od rozkazu personalnego z dnia [...]. Z akt sprawy nie wynika tymczasem, aby powyższy wniosek został rozpatrzony w sposób wymagany dyspozycją art. 101 § 3 k.p.a. Rozważania dotyczące braku podstaw do zawieszenia postępowania zostały co prawda zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, jednak nie można uznać, aby mogły one zastąpić rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony o zwieszenie postępowania. Brak stosownego rozstrzygnięcia w zakresie złożonego wniosku o zawieszenie postępowania uniemożliwił stronie złożenie ewentualnego zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, co prowadzi do wniosku, iż oprócz art. 101 § 3 k.p.a., naruszone zostały również przepisy art. 8, 9, 10 i 15 k.p.a. Zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. Nr [...] z dnia [...] został zatem wydany z mającym istotny wpływ na wynik sprawy, naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji wydał bowiem ostateczne rozstrzygnięcie, bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku strony o zawieszenie postępowania administracyjnego.
Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Mając na względzie treść art. 152 powołanej wyżej ustawy, Sąd postanowił również, iż zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawia art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien w pierwszej kolejności rozpoznać w ustawowej formie wniosek strony o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby, a następnie, po jego ostatecznym zakończeniu - w zależności od rodzaju zapadłego rozstrzygnięcia, podjąć dalsze działania w sprawie zwolnienia policjanta ze służby. Organ winien mieć również na uwadze, iż art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach mających negatywne konsekwencje dla strony postępowania.
W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ korzysta z uprawnienia do zastosowania przepisu niekorzystnego dla strony, choć przepis daje mu tylko taką możliwość, a nie nakłada obowiązku. W sprawie niniejszej, w przypadku gdyby już doszło do jej merytorycznego rozpoznania, rzeczą organu byłoby w szczególności przeanalizowanie przebiegu służby policjanta, rangi stawianych mu zarzutów, jego sytuacji osobistej i ewentualnie innych jeszcze czynników mogących mieć znaczenie dla oceny, czy skorzystanie z możliwości zwolnienia policjanta ze służby w tej konkretnej sytuacji jest uzasadnione, gdyż takie argumenty podnoszone były w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji.
d.r.