Uzasadnienie
Sygn. akt III SA/ Łd 40/ 08
Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. postanowieniem z dnia [...] po rozpatrzeniu zażalenia W. F. na postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. z dnia [...] nie uwzględniające zarzutu z dnia [...] r. na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż postępowanie egzekucyjne wobec W. F. zostało wszczęte przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. w dniu [...] w wyniku zastosowania środka egzekucyjnego polegającego na zajęciu zawiadomieniami z dnia [...] r. wynagrodzenia za pracę u pracodawcy zobowiązanej. Zajęcia organ egzekucyjny dokonał na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] r. obejmujących składki na ubezpieczenie społeczne (za okres od [...] r.), ubezpieczenie zdrowotne (za okres od [...] r.) oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (za [...].), związane z prowadzoną przez zobowiązaną działalnością gospodarczą. W dniu [...] r. odpisy tytułów wykonawczych wraz z uzasadnieniami doręczono także zobowiązanej. W. F. wniosła na podstawie art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzut na prowadzone postępowanie egzekucyjne, podnosząc że w.w. należności nie mogą być dochodzone z uwagi na upływ 5 letniego okresu przedawnienia.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł., działając jako wierzyciel, postanowieniem z dnia [...] nie uznał zarzutu zobowiązanej. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że należności objęte tytułami wykonawczymi od [...] przedawniają się po upływie 10 lat od dnia, w którym stały się wymagalne, zatem nadal mogą być dochodzone.
W dniu [...] r. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. jako organ egzekucyjny, opierając się na powyższym stanowisku wierzyciela wydał postanowienie znak: [...], którym uznał zarzut strony za nieuzasadniony.
W. F. zażaliła się na to rozstrzygnięcie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zarzutach z dnia [...] r.
Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wskazał przepis art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym zobowiązanemu przysługuje środek prawny umożliwiający wzruszenie postanowienia wierzyciela wydanego w przedmiocie zarzutów określonych w art. 33 pkt 1-10 powołanej ustawy, niezależnie od możliwości zaskarżenia postanowienia organu egzekucyjnego w tym przedmiocie.
Zasada zaskarżalności postanowień wydanych przez wierzycieli nie ma jednakże zastosowania w odniesieniu do postępowań egzekucyjnych zmierzających do wyegzekwowania obowiązków nałożonych ustawą z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 137, poz.887 ze zm.). W myśl art. 83 c ust. 2 tej ustawy od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Tym samym postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. z dnia [...], wydane w przedmiocie stanowiska wierzyciela jest ostateczne w administracyjnym toku instancji. Postanowieniem tym Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. nie uwzględnił przedstawionego przez stronę zarzutu przedawnienia uznając, że do należności tych zastosowanie ma nie 5 letni, a 10 letni okres przedawnienia.
W art. 33 ustawy ustawodawca wskazał katalog przesłanek, które mogą stanowić wyłączną podstawę zarzutu, dzieląc je na 2 kategorie: te, w których organ egzekucyjny jest związany stanowiskiem zajętym w tym przedmiocie przez wierzyciela oraz zarzuty, w których stanowisko wierzyciela nie jest dla organu egzekucyjne wiążące.
Zarzut przedawnienia – przewidziany w art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy do pierwszej kategorii, co wynika wprost z art. 34 § 1 tej ustawy. W myśl art. 34 § 1 ustawy, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca.
Podniesiony przez stronę zarzut przedawnienia zawarty został w art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł., wydając jako organ egzekucyjny zaskarżone postanowienie z dnia [...] r., nie mógł zająć innego stanowiska w sprawie zasadności zgłoszonych zarzutów, od zajętego przez wierzyciela w ostatecznym postanowieniu z dnia [...], a więc w konsekwencji uznać zarzuty strony za nieuzasadnione.
Wierzyciel przedstawiając swoje stanowisko w sprawie zgłoszonych zarzutów wyjaśnił stronie przesłanki, którymi kierował się podejmując rozstrzygnięcie. W jego ocenie należności obejmujące okres [...] (Fundusz Ubezpieczenia Społecznego, od [..]. (Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego), a także [...] r. (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych), wobec których wszczęcie egzekucji nastąpiło w dniu [...] r., podlegają wyłącznie 10 letniemu okresowi dochodzenia, zgodnie z brzmieniem znowelizowanej w dniu 1.01.2003 r. ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wraz z zastrzeżeniem zawartym w art. 5 b w.w. ustawy. Tym samym są nadal wymagalne. Zdaniem wierzyciela, w związku z tym, iż dochodzone wobec skarżącej należności na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego stanowią okres od [...] r. uznać należy, iż wszystkie zobowiązania z tytułu Ubezpieczenia Zdrowotnego użyte w tytułach wykonawczych są wymagalne, a ich termin przedawnienia upływa po 10 latach z zastrzeżeniem określonym w art. 24 ust. 5 b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
W. F. wniosła skargę na postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, iż składki uległy przedawnieniu po 5 latach.
Ustanowiony przez sąd pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia [...] r. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zarzucił tym postanowieniom naruszenie:
- art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2001 r. (dalej ustawa o sus) – w zakresie egzekucji składek na ubezpieczenie społeczne,
- art. 24 ust. 4 w zw. z art. 32 ustawy o sus w zakresie egzekucji składek na Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych,
- art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w zakresie egzekucji składek na ubezpieczenie zdrowotne,
- art. 6 ust. 1 ustawy o sus poprzez egzekwowanie składek na ubezpieczenie społeczne, za okres [...] r. w sytuacji, gdy skarżąca w tym okresie nie podlegała obowiązkowi odprowadzania tych składek, gdyż zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej w [...]. i wyrejestrowała się z ubezpieczenia społecznego z dniem [...] oraz nie podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu z innego tytułu,
- art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o sus poprzez prowadzenie egzekucji składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres [...] w sytuacji, gdy skarżąca w tym okresie nie podlegała obowiązkowi odprowadzania tych składek, gdyż zakończyła i wyrejestrowała działalność gospodarczą [...], a nie podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z innego tytułu.
W uzasadnieniu pisma pełnomocnik wyjaśnił, iż ustawa o sus do dnia 1.01.2003 r., to jest do wejścia w życie nowelizującej ją ustawy z dnia 18.12.2002 r. przewidywała 5 letni okres przedawnienia, liczony od daty wymagalności świadczeń i który na mocy art. 32 ustawy o sus odnosi się również do składek na FP i FGŚP. Wszystkie zobowiązania skarżącej egzekwowane obecnie przez ZUS powstały przed 1.01.2003 r.(to jest przed wejściem w życie ustawy nowelizującej). W ustawie nowelizującej nie ma przepisów, z których wynikałoby, aby do zobowiązań z tytułu w.w. składek powstałych przed dniem 1.01.2003 r. należało stosować przepisy wchodzące w życie w dniu 1.03.2003 r. Oznacza to, że badając treść zobowiązań skarżącej wobec ZUS należy brać pod uwagę przepisy obowiązujące w chwili powstania tych zobowiązań.
Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zbieżną z zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn niż w niej przytoczone.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
- uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).
Zanim stanie się możliwa ocena zarzutu dotyczącego przedawnienia zobowiązań skarżącej dochodzonych w postępowaniu egzekucyjnym skupić się wypada nad kwestią dopuszczalności wydawania postanowień w przedmiocie stanowiska wierzyciela, w sytuacji, gdy wierzyciel i organ egzekucyjny I instancji to ten sam podmiot.
Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. rozpoznając zażalenie ograniczył swoje rozważania jedynie do związania organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w zakresie zgłoszonego zarzutu. Uznał, że organ egzekucyjny wydając zaskarżone postanowienie nie uznające zarzutu nie mógł zająć innego stanowiska od stanowiska zajętego przez wierzyciela w ostatecznym postanowieniu z dnia [...] r. Tym samym zobowiązany był przyjąć niezasadność zarzutu przedawnienia.
Dyrektor Izby Skarbowej pominął jednakże okoliczność bezprzedmiotowości postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela, w przypadku, gdy wierzyciel i organ egzekucyjny, to jeden i ten sam podmiot.
Pogląd o bezprzedmiotowości takiego postanowienia przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 25.06.2007 r. sygn. akt I FPS/4/06 / opubl. w ONSA i WSA nr 5 z 2007 r., poz.112/. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7.06.2006 r. sygn. akt II FSK 775/05 / opubl.LEX nr 270329/ i z dnia 20.12.2005 r. sygn. akt 2677/04 / opubl. LEX nr 190895/. Także w uzasadnieniu wyroku z dnia 6.04.2006 r. sygn. II FSK 474/2005 / opubl. LEX nr 212135/ Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, cyt. "... gdy organem egzekucyjnym jest dyrektor Oddziału ZUS, wydanie odrębnego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela byłoby bezprzedmiotowe skoro ZUS jest zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym.
Postanowienie wierzyciela w zakresie zarzutów stanowiło podstawę rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego I instancji, a następnie organu odwoławczego, który nie rozpoznał merytorycznie podniesionych w zażaleniu okoliczności.
Tym samym organ II instancji nie podjął żadnych czynności zmierzających do skontrolowania prawidłowości postanowienia organu I instancji, uznając iż wobec treści art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji badanie takie nie jest konieczne. Jednakże, zgodnie z art. 7 i 77 §1 k.p.a. w zw. z art.18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ odwoławczy zobowiązany był podjąć działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym do zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego. Zagadnienie przedawnienia zobowiązań skarżącej z tytułu składek nie było w ogóle przedmiotem analizy organu odwoławczego. Uznał on, iż zarzut przedawnienia nie może być uwzględniony, ponieważ wierzyciel nie uznał tego zarzutu, a jego stanowisko jest wiążące.
W świetle bezprzedmiotowości stanowiska wierzyciela, w sprawie niniejszej niezbędne było dokonanie przez organ odwoławczy analizy treści uzasadnienia organu I instancji, szczególnie w zakresie przedawnienia zobowiązań skarżącej. Organ tego nie uczynił.
Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę zajmie się oceną prawidłowości orzeczenia organu I instancji w zakresie zarzutu przedawnienia zobowiązań skarżącej. Rozważania organu odwoławczego dotyczące tej kwestii znajdą odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego orzeczenia.
Organ odwoławczy rozważy także, czy Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uprawniony był ustosunkować się do zarzutu nieistnienia obowiązku zapłaty składek w 2002 r. w formie pisma adresowanego do strony. Zgodnie z treścią art. 17 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego następuje w formie postanowienia.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c/ p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 p.p.s.a.
T.P.
.