Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 400/20

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu Województwa [...] na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 64c § 1, § 4 i § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), dalej u.p.e.a., utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 13 listopada 2018 r. Zarząd Województwa [...] wystawił wobec [...] Spółki z o. o. z siedzibą [...] tytuł wykonawczy o nr [...] obejmujący niepodatkowe należności budżetowe.

Na podstawie ww. tytułu wykonawczego organ egzekucyjny skierował za pośrednictwem systemu teleinformatycznego do [...] S.A. zawiadomienie z dnia 13 grudnia 2018 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Zawiadomienie zostało doręczone dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu 13 grudnia 2018 r., natomiast zobowiązanej spółce wraz z odpisem tytułu wykonawczego w dniu 31 grudnia 2018 r. w trybie art. 45 w zw. z art. 44 k.p.a.

W piśmie z dnia 13 grudnia 2018 r. [...] S.A. poinformował o przeszkodzie w realizacji zajęcia w związku ze zbiegiem egzekucji administracyjnej i sądowej.

W dniu 23 kwietnia 2019 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] również przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego skierował do [...] S.A. zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Zawiadomienie zostało doręczone dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu 23 kwietnia 2019 r., natomiast zobowiązanej spółce trybie art. 45 w zw. z art. 44 k.p.a. w dniu 9 maja 2019 r.

W odpowiedzi na powyższe zajęcie, w piśmie z dnia 23 kwietnia 2019 r. [...]S.A. poinformował, że zajęcie nie może zostać zrealizowane ze względu na brak środków na rachunku bankowym.

Postanowieniem z dnia 14 listopada 2019 r. Nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] na podstawie art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 2 u.p.e.a., umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w oparciu o tytułu wykonawczy z dnia 13 listopada 208 r., nr [...] z uwagi na stwierdzenie, że w prowadzonym postępowaniu nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Powyższe postanowienie zostało doręczone wierzycielowi w dniu 19 listopada 2019 r., a zobowiązanej spółce w dniu 2 grudnia 2019 r.

Zawiadomieniem z dnia 16 listopada 2019 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] poinformował Zarząd Województwa [...] o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w kwocie 15 573,04 zł. Powyższe zawiadomienie zostało doręczone wierzycielowi w dniu 19 grudnia 2019 r.

W piśmie z dnia 30 grudnia 2019 r. Zarząd Województwa [...] wystąpił do organu egzekucyjnego z wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie kosztów postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a.

Postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] obciążył Zarząd Województwa [...] kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 13 listopada 2018 r. w kwocie 15 573,04 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ egzekucyjny wskazał, że naliczono następujące koszty egzekucyjne:

1. - 2 530,53 zł z tytułu opłaty manipulacyjnej za doręczenie tytułu wykonawczego,
2. - 12 718,24 zł z tytułu opłaty za zajęcie wierzytelności w [...] S.A.,
3. - 318,17 zł z tytułu opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego w [...] S.A.,
4. - 6,10 zł wydatek egzekucyjny za doręczenie korespondencji zobowiązanej spółce.

Postanowienie zostało doręczone wierzycielowi w dniu 3 lutego 2020 r.

Na powyższe postanowienie Zarząd Województwa [...] złożył zażalenie, w którym wierzyciel wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i nieobciążanie kosztami postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu zażalenia Zarząd Województwa [...] podniósł, że zaskarżone postanowienie narusza art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez naliczenie opłaty za czynności egzekucyjne i opłaty manipulacyjnej w sposób nadmierny i obciąża wierzyciela bez uwzględnienia nakazu wynikającego z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne i opłaty manipulacyjnej, są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie są niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ocenie strony, sytuacja taka ma miejsce w powyższej sprawie, w której wysokość naliczonych przez organ egzekucyjny kosztów jest niewspółmierna do nakładu pracy i stopnia skomplikowania podjętych czynności egzekucyjnych.

Ponadto zdaniem wierzyciela organ egzekucyjny nie dołożył odpowiednich starań przy realizacji czynności egzekucyjnych podczas prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w tym stosunkowo szybko umorzył postępowanie egzekucyjne bez koniecznego i mającego znaczący wpływ na przedmiotową sprawę ustalenia i wyjaśnienia nowej właściwości miejscowej spółki, a także ustalenia danych osoby upoważnionej do reprezentowania spółki.

W końcowej części uzasadnienia zażalenia Zarząd Województwa [...] wskazał, że w postępowaniu egzekucyjnym zajęciu podlega wierzytelność pieniężna posiadacza rachunku bankowego wobec banku, nie zaś sam rachunek bankowy jako narzędzie oszczędnościowo - rozliczeniowe. Dopiero zatem w momencie wpływu należności na rachunek bankowy, staje się ona wierzytelnością przysługującą właścicielowi rachunku od banku. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują opłat za zajęcie rachunku bankowego, a jedynie za zajęcie wierzytelności pieniężnych. W sytuacji gdy nie doszło do zajęcia wierzytelności, nie ma zatem podstaw do naliczenia opłaty określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Zdaniem wierzyciela, jeśli nie nastąpi zajęcie wierzytelności, brak jest podstaw do obliczania opłat za czynności egzekucyjne wymienione w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. W przedmiotowej sprawie nie było na zajętych przez organ egzekucyjny rachunkach bankowych środków finansowych, nie było też podstaw prawnych do pobrania opłat za dokonanie czynności egzekucyjnych.

Wierzyciel zaznaczył również, że w zaskarżonym postanowieniu Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] błędnie oznaczył stronę postępowania, którą jest Zarząd Województwa [...], a nie jak w nim wskazano - Marszałek Województwa [...].

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...]Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 64c § 1 u.p.e.a., opłaty za czynności egzekucyjne, opłata manipulacyjna oraz określone w art. 64b ustawy wydatki związane z postępowaniem egzekucyjnym stanowią koszty egzekucyjne. Koszty te, co do zasady, obciążają zobowiązanego. Ustawodawca wprowadził jednak wyjątki od powyższej regulacji, przewidując odpowiedzialność wierzyciela (niebędącego jednocześnie organem egzekucyjnym) za ww. koszty m. in. w sytuacji, gdy koszty egzekucyjne nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego (art. 64c § 4 u.p.e.a.).

Jedną z sytuacji wypełniających dyspozycję art. 64c § 4 u.p.e.a., jest okoliczność umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego względem zobowiązanego. Umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza bowiem jego zakończenie z woli wierzyciela lub na skutek przyczyn powodujących niedopuszczalność, bezprzedmiotowość lub niecelowość prowadzenia egzekucji. Umorzenie postępowania egzekucyjnego czyni niemożliwym ściągnięcie przez organ egzekucyjny od zobowiązanego kosztów postępowania egzekucyjnego. Regulacje, zawarte w art. 64c § 4, § 5 oraz § 6 u.p.e.a. wykluczają uznanie, że po zakończeniu postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny posiada w stosunku do zobowiązanego wierzytelność o zapłatę kosztów egzekucyjnych. Wierzytelność ta istniała względem zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego, a jej podstawę stanowiły wystawione przez wierzyciela tytuły wykonawcze. Ściągnięcie kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego może nastąpić jedynie przy zastosowaniu środków egzekucji administracyjnej należności pieniężnych w ramach postępowania egzekucyjnego prowadzonego na ich podstawie.

W postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]zawiadomieniem z dnia 13 grudnia 2018 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] dokonał przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego zobowiązanego w [...] S.A. Powyższe zawiadomienie wraz z odpisem tytułu wykonawczego zostało uznane za doręczone spółce w dniu 31 grudnia 2018 r. w trybie art. 45 w zw. z art. 44 k.p.a. Ponadto zawiadomieniem z dnia 23 kwietnia 2019 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego zobowiązanej spółki w [...]S.A.

Ze względu na stwierdzenie bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego, Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] postanowieniem z dnia 14 listopada 2019 r. działając na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a., umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku [...] Spółki z o. o. z siedzibą w [...]

Z kolei postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego przeprowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego [...] w kwocie 15 573,04 zł.

Odnosząc się do kwestii wysokości naliczonych kosztów egzekucyjnych Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wyjaśnił, że zastosowano uregulowania zawarte w 64 § 1 u.p.e.a.. Przepis ten zawiera katalog zamknięty czynności egzekucyjnych wraz z wysokością opłat za dokonanie każdej z nich.

Stosownie zaś do art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny pobiera za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 (tj. świadczenia z ubezpieczenia społecznego i wynagrodzenia za pracę) wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr.

W myśl art. 64 § 3 u.p.e.a., opłaty za czynności egzekucyjne, o których mowa w § 1 pkt 1-6, oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych. Zgodnie zaś z art. 64 § 5 u.p.e.a., jeżeli w celu wyegzekwowania tej samej należności pieniężnej dokonano czynności egzekucyjnych, o których mowa w § 1 pkt 2-6, za dokonanie kolejnej czynności egzekucyjnej pobiera się opłatę egzekucyjną pomniejszoną o opłatę za wcześniej dokonaną czynność egzekucyjną, nie mniej jednak niż 6 zł 80 gr.

Zgodnie z art. 64 § 6 u.p.e.a., organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata manipulacyjna wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

W myśl art. 64 § 7 u.p.e.a., jeżeli wysokość opłaty egzekucyjnej jest określona stosunkowo do egzekwowanej lub pobranej należności pieniężnej, w podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, przypadające w dniu podjęcia czynności egzekucyjnej lub sporządzenia dokumentu stanowiącego podstawę dokonania czynności egzekucyjnej.

Stosownie zaś do treści art. 64 § 9 pkt 2 u.p.e.a., obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych u dłużnika zajętej wierzytelności powstaje z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu. Z kolei obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje - zgodnie z art. 64 § 10 u.p.e.a. z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Jeżeli pierwszą czynnością egzekucyjną jest zajęcie wierzytelności pieniężnej lub innego prawa majątkowego u dłużnika zajętej wierzytelności, obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje równocześnie z obowiązkiem uiszczenia opłaty za zajęcie.

Ponadto w myśl art. 64b § 1 u.p.e.a., wydatkami egzekucyjnymi są koszty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji, a w szczególności na opłacenie:

1. 1) przejazdu i delegacji poborcy lub egzekutora;
2. 2) przewozu, załadowania, rozładowania, przechowania, utrzymania i dozoru zwierząt oraz ruchomości odebranych albo usuniętych z opróżnionych budynków, lokali i pomieszczeń;
3. 3) przymusowego otwarcia środków transportu, pomieszczeń i schowków;
4. 4) należności świadków, biegłych i rzeczoznawców;
5. 5) ogłoszenia w prasie;
6. 6) sporządzenia dokumentów;
7. 7) prowadzenia zarządu zajętej nieruchomości;
8. 8) prowizji i opłat pobieranych w związku z realizacją zajęcia przez dłużnika zajętej wierzytelności lub przekazywaniem dochodzonych kwot do organu egzekucyjnego;
9. 9) kosztu uzyskania informacji o majątku dłużnika;
10. 10) wykonania zastępczego;
11. 11) zastosowania przymusu bezpośredniego.

Cyt. przepis zawiera przykładowy katalog wydatków, które mogą być uznane za koszty egzekucyjne.

Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu argumentacji dotyczącej braku uwzględnienia w analizowanej sprawie wykładni zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wyjaśnił, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy tzw. pominięcia prawodawczego, a zatem wejście w życie przedmiotowego orzeczenia nie spowodowało utraty mocy obowiązującej art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. Przepisy te utraciły jedynie walor domniemania konstytucyjności w zakresie, w jakim dotyczą kwestii objętych stwierdzonym przez Trybunał Konstytucyjny pominięciem prawodawczym.

Trybunał Konstytucyjny we wskazanym powyżej wyroku wskazał, że powstanie kosztów egzekucyjnych, jak i całe postępowanie egzekucyjne jest następstwem uchylania się przez zobowiązanych od wykonywania nałożonych na nich obowiązków. Tym samym to ich negatywna postawa powoduje konieczność podjęcia działań przez organ egzekucyjny. Celem egzekucji administracyjnej, a co za tym idzie także opłat z nią związanych, jest doprowadzenie do wykonania obowiązków powstających w obszarze działania administracji, tj. spowodowanie stanu wymaganego przez przepis prawa. Środków egzekucyjnych oraz związanych z nimi opłat nie można kwalifikować jako sankcji wobec podmiotu nie wywiązującego się z określonych prawem obowiązków. Pełnią one raczej funkcję stymulacyjno – wychowawczą, a konieczność poniesienia opłat zasadniczo obciąża zobowiązanego.

Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji, a czynnościami organów za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.

Odnosząc się do skutków ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że dla właściwej realizacji wyroku konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych kosztów egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie. Ustawodawca powinien nadto określić sposób obliczania wysokości tych opłat w razie umorzenia postępowania w związku z dobrowolną zapłatą egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych.

W analizowanej sprawie organ egzekucyjny na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., określił koszty egzekucyjne z tytułu opłaty za czynność egzekucyjną, tj. zajęcie wierzytelności w wysokości 5% oraz opłatę manipulacyjną w wysokości 1%. Na dzień wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia, brak jest interwencji ustawodawcy we wskazanym wyżej zakresie co oznacza, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej dokonując oceny zgodności z prawem ustalonej w zaskarżonym postanowieniu wysokości kosztów, nadal działa w obszarze nieunormowanym przez ustawodawcę.

Zgodnie natomiast z art. 7 Konstytucji RP organy władzy działają na podstawie i w granicach prawa, stosownie zaś do treści art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Administracyjne organy egzekucyjne nie są zatem uprawnione do samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów, a obowiązek działania przez organy na podstawie obowiązujących przepisów prawa wyraża się w braku możliwości pominięcia funkcjonalnych regulacji prawnych, czy działania wbrew tym przepisom.

Biorąc pod uwagę skuteczność egzekucji, a także konieczność zapewnienia funkcji fiskalnej obniżenie w niniejszej sprawie kosztów egzekucyjnych z tytułu opłaty za czynności egzekucyjne oraz z tytułu opłaty manipulacyjnej do ich minimalnej wartości określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym, stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zastosowano zatem jako punkt odniesienia - górną granicę kosztów z tytułu zajęcia nieruchomości, tj. kwotę 34 200 zł Art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. dotyczący kosztów egzekucyjnych pobieranych za zajęcie nieruchomości, przewiduje bowiem ograniczenie wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości (przepis ten jest jedynym, który wskazuje maksymalną wysokość przedmiotowych kosztów za czynność egzekucyjną mającą wpływ na bieg terminu przedawnienia i bezpośrednie wykonanie obowiązku). W przypadku dokonania zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34 200 zł.

W ocenie zatem organu odwoławczego uprawniony jest zatem wniosek, że nieuzasadnione byłoby obciążenie opłatą za zajęcie innej wierzytelności w kwocie przekraczającej stawkę maksymalną w wysokości 34 200 zł. Prowadzenie egzekucji z innej wierzytelności jest bowiem mniej skomplikowane, niż prowadzenie egzekucji z nieruchomości. Skoro zatem, przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34 200 zł, to przy czynności zajęcia innej wierzytelności należy uwzględnić inny nakład pracy. Tym samym, w związku z brakiem ustawowych regulacji, opłata za zajęcie wierzytelności musi być niższa niż przy zajęciu nieruchomości w stopniu odpowiadającym przyjętej przez ustawodawcę maksymalnej stawce w kwocie 34 200 zł dla 8%. Wypełnieniem wymogu miarkowania kosztów będzie przyjęcie proporcji od tej maksymalnej stawki z uwzględnieniem stawki procentowej dla zajęcia innej wierzytelności.

Wobec powyższego skoro ustawodawca uznał, że 8% opłata za zajęcie nieruchomości może wynosić maksymalnie 34 200 zł, to są podstawy do przyjęcia, zachowując proporcje, że 5% opłata za zajęcie innej wierzytelności może wynosić maksymalnie 21 375,00 zł.

Organ egzekucyjny ustalił opłatę egzekucyjną za zajęcie innej wierzytelności pieniężnej (w tym przypadku wierzytelności z rachunków bankowych) na poziomie 13 036,41 zł, a więc opłata ta nie przekracza wyznaczonego w wyżej przedstawiony sposób maksymalnego poziomu.

Przechodząc do kwestii wysokości opłaty manipulacyjnej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wyjaśnił, że jest ona pobierana w związku z doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, niezależnie od innych czynności dokonanych przez organ egzekucyjny. Jest należna organowi egzekucyjnemu nawet wówczas, gdyby po doręczeniu odpisu tytułu wykonawczego okazało się, że egzekucja jest bezskuteczna z uwagi na brak majątku zobowiązanego i niezależnie od zastosowanych środków egzekucyjnych oraz wyegzekwowania jakichkolwiek kwot na poczet dochodzonej należności.

W przypadku opłaty manipulacyjnej, zasadne jest przyjęcie analogicznego sposobu jej ustalania, tak jak opłaty za czynności, poprzez odwołanie się do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.. Przyjmując zatem jako podstawę wskazaną ww. przepisie maksymalną stawkę dla zajęcia nieruchomości w kwocie 34 200 zł, stanowiącą 8% egzekwowanej należności, to maksymalna opłata manipulacyjna stanowiąca 1% egzekwowanej należności, nie może być wyższa niż 4 275,00 zł. Ustalona zatem przez organ egzekucyjny opłata manipulacyjna w wysokości 2 530,53 zł nie przekracza kwoty granicznej.

Jednocześnie, w ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wynikające z zastosowanych stawek procentowych (tj. 5% w przypadku opłaty za czynności oraz 1% w przypadku opłaty manipulacyjnej) koszty egzekucyjne, nie powodują zerwania związku między czynnościami organu egzekucyjnego, a wysokością opłat z tytułu ponoszonych kosztów za dokonanie tych czynności.

Odnosząc się natomiast do podniesionego w zażaleniu zarzutu, że brak było podstaw do naliczenia i pobrania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnych, o których mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., albowiem wskutek dokonanego przez organ egzekucyjny zajęcia rachunku bankowego nie doszło do zajęcia jakiejkolwiek wierzytelności, organ odwoławczy odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 674/18 wyjaśnił, że do zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego nie dochodzi w sytuacji, gdy na rachunku zobowiązanego brak jest jakichkolwiek środków pieniężnych. Zdaniem sądu, w takiej sytuacji dochodzi do skutecznego zastosowania środka egzekucyjnego - zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego, gdy dopełniono wymogów odnoszących się do zgodnego z przepisami zastosowania tego środka egzekucyjnego. Przeszkody do uznania, że doszło do skutecznego zastosowania środka egzekucyjnego nie stanowi to, że w tym czasie na rachunku zobowiązanego brak było środków pieniężnych.

Odwołując się do treści art. 80 § 2 u.p.e.a., sąd podkreślił, że zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia i obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia. Niezasadny jest zatem zarzut, że dla skutecznego zastosowania środka egzekucyjnego wymagane jest rzeczywiste zajęcie określonej kwoty pieniędzy. Dla skutecznego zastosowania środka egzekucyjnego nie ma bowiem znaczenia stan środków na rachunku bankowym.

Reasumując Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdził, że w wyniku zastosowanej metodyki miarkowania kosztów egzekucyjnych przedstawionej w uzasadnieniu niniejszego postanowienia koszty zostały wyliczone w łącznej kwocie 15 573,04 zł na które składa się: 2 530,53 zł - opłata manipulacyjna za doręczenie spółce odpisu tytułu wykonawczego, 13 036,41 zł - opłata za zajęcie wierzytelności z rachunków bankowych i 6,10 zł - wydatek egzekucyjny za doręczenie korespondencji. Opłata za czynności egzekucyjne i opłata manipulacyjna naliczone przez organ egzekucyjny nie przekraczają przedstawionych przez organ odwoławczy stawek maksymalnych.

Odnosząc się z kolei do podniesionego przez wierzyciela zarzutu dotyczącego błędnego oznaczenia w zaskarżonym postanowieniu strony postępowania (zamiast Zarządu Województwa [...], wskazanie Marszałka Województwa [...]), stwierdzić należy, że powyższe uchybienie zostało konwalidowane przez organ odwoławczy (jako strona został wskazany Zarząd Województwa [...]) i nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. - art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., poprzez ich błędne zastosowanie i ustalenie przez organ kosztów egzekucyjnych od zajęć rachunków bankowych pomimo, że nie doszło w istocie do zajęcia wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych, albowiem na rachunkach bankowych nie było żadnych środków, co oznacza, iż organ nie zajmując żadnej wierzytelności przysługującej skarżącej wobec banków nie powinien ustalić z tego tytułu kosztów egzekucyjnych;
2. - art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest ustalenie wysokości opłaty przez organ egzekucyjny z zastosowaniem stawek procentowych bez zachowania standardów określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego;
3. - art. 64 § 6 u.p.e.a w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest ustalenie wysokości opłaty przez organ egzekucyjny z zastosowaniem stawek procentowych bez zachowania standardów określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego;
4. - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo istnienia przesłanek do jego uchylenia;
5. - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie postanowienia z zastosowaniem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją RP.

W oparciu o postawione zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Zarząd Województwa [...] w pierwszej kolejności podkreślił, że w niniejszej sprawie nie doszło do zajęcia wierzytelności, gdyż na rachunkach bankowych zobowiązanej spółki nie znajdowały się żadne środki pieniężne. Przepis art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. nie przewiduje opłaty za samą czynność zajęcia rachunku bankowego, a zatem dopóki nie dojdzie do faktycznego zajęcia wierzytelności na rachunku i chociażby częściowego wyegzekwowania należności, dopóty nie ma podstaw prawnych do naliczenia opłaty w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Stanowisko to zostało potwierdzone w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Natomiast we wspomnianym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na nadmierną represyjność omawianych opłat, a także ich nieadekwatność do zakładanych celów. Stwierdził, że "brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na konieczność zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłat i poniesionych kosztów organu egzekucyjnego, nakładu pracy poniesionego w związku z egzekwowaniem należności do kosztów egzekucyjnych, jakimi faktycznie zostaje obciążona strona, tak by nie doszło do pozyskania nieuzasadnionego dochodu.

Odnosząc się natomiast do kwestii metodologii wyliczania kosztów egzekucyjnych stosowanej przez organy, strona odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazała, że "okoliczność, że koszty egzekucyjne nie przekraczają maksymalnych stawek wyliczonych przez organ egzekucyjny w odniesieniu do maksymalnych stawek za zajęcie nieruchomości, a nawet są wielokrotnie niższe od nich nie przekonuje, że ta racjonalna zależność pomiędzy kosztami, a wynagrodzeniem organu egzekucyjnego została zachowana. Trybunał Konstytucyjny w powoływanym wielokrotnie orzeczeniu akcentował, że właśnie w razie egzekwowania kwot o znacznej wartości zastosowanie owych stawek procentowych (o nieokreślonym maksymalnym pułapie) rodzi niepożądane konsekwencje wymagające wyeliminowania.

W ocenie strony skarżącej w przedmiotowym postępowaniu organ egzekucyjny realizował czynności egzekucyjne o dość niskim poziomie skomplikowania, a następnie szybko umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanej spółki. Organ odwoławczy podczas ponownego rozpatrzenia sprawy, dokonując miarkowania kosztów egzekucyjnych nie ocenił natomiast adekwatności kosztów pod względem stopnia ich skomplikowania, czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny w porównaniu z nakładem pracy włożonym podczas egzekwowania dochodzonej należności. Przyjął, że nie ma potrzeby ustalania kosztów na podstawie poniesionych kosztów i nakładów ustalając wartości z ustawy, gdyż nie przekracza to wartości maksymalnej ustalonej arbitralnie i bezpodstawnie przez organ egzekucyjny.

Ponadto strona skarżąca ponownie podkreśliła, że postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] zostało skierowane wobec podmiotu niebędącego stroną w sprawie. W przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym wierzycielem jest Zarząd Województwa [...], a nie jak wskazano ww. postanowieniu Marszałek Województwa [...]. Wada ta może stanowić okoliczność uzasadniającą stwierdzenie nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. albo co najmniej uchybienie procesowe, będące podstawą do uchylenia postanowienia wydanego w I instancji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w wysokości 15 573,04 zł powstałymi w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec [...] z o.o. z siedzibą w [...] na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 13 listopada 2018 r., nr [...] wystawionego przez Zarząd Województwa [...]

Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, że kwestie związane z powstaniem i wysokością kosztów egzekucyjnych oraz podmiotów obowiązanych do ich poniesienia uregulowane zostały w Dziale I Rozdziale 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.); dalej u.p.e.a. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 64 u.p.e.a. i art. 64c § 1, 4 i 7 u.p.e.a. Na wskazaną powyżej wysokość kosztów egzekucyjnych składa się: opłata manipulacyjna w wysokości 2 530,53 zł – za doręczenie zobowiązanej spółce odpisu tytułu wykonawczego, opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych w łącznej kwocie 13 036,41 zł oraz wydatek egzekucyjny w wysokości 6,10 zł za doręczenie zobowiązanej spółce korespondencji.

Jak wynika z akt sprawy organ ustalił koszty postępowania przyjmując, że od kwoty egzekwowanej na podstawie tytułu wykonawczego opłata za zajęcie dwóch rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych wynosi 13 036,41 zł. Jako punkt odniesienia organ egzekucyjny zastosował górną granicę kosztów z tytułu zajęcia nieruchomości, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., tj. kwotę 34 200 zł. Przepis ten określa maksymalną kwotę opłaty za czynność egzekucyjną w postaci zajęcia nieruchomości i jako jedyny stanowiący o wysokości opłat określonych w art. 64 u.p.e.a. przewiduje limit kwotowy. W przypadku dokonania zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34 200 zł.

Organ egzekucyjny stanął na stanowisku, że prowadzenie egzekucji z innej wierzytelności jest mniej skomplikowane niż prowadzenie egzekucji z nieruchomości. Skoro w przypadku skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34 200 zł, to przy czynności zajęcia innej wierzytelności należy uwzględnić inny nakład pracy. Tym samym, w związku z brakiem ustawowych regulacji, opłata za zajęcie wierzytelności musi być niższa, niż przy zajęciu nieruchomości w stopniu odpowiadającym przyjętej przez ustawodawcę maksymalnej stawce w kwocie 34 200 zł dla 8%. Wypełnieniem wymogu miarkowania kosztów będzie przyjęcie proporcji od maksymalnej stawki z uwzględnieniem stawki procentowej dla zajęcia innej wierzytelności.

Wobec powyższego skoro ustawodawca uznał, że 8% opłata za zajęcie nieruchomości może wynosić maksymalnie 34 200 zł, to są podstawy do przyjęcia zachowując proporcje, że 5% opłata za zajęcie innej wierzytelności może wynosić maksymalnie 21 375,00 zł.

W przypadku opłaty manipulacyjnej organ egzekucyjny przyjął analogiczny sposób ustalenia jej wysokości, tj. przyjmując jako podstawę maksymalną stawkę dla czynności zajęcia nieruchomości kwotę 34 200 zł stanowiącą 8% egzekwowanej należności ustalono, że maksymalna opłata manipulacyjna stanowiąca 1% egzekwowanej należności, nie może być wyższa niż 4 275 zł. Ustalona zatem przez organ egzekucyjny opłata manipulacyjna w wysokości 2 530,53 zł nie przekracza kwoty granicznej.

Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie pozostaje zasadność obciążenia-Zarządu Województwa [...] jako wierzyciela, kosztami postępowania egzekucyjnego za zajęcie wierzytelności z rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych w przypadku braku środków pieniężnych na rachunku bankowym i zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej oraz ustalenie ich wysokości w kontekście stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 niekonstytucyjności zastosowanych w sprawie przepisów.

Zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a. wierzyciel pokrywa koszty postępowania egzekucyjnego, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Przedmiotowa regulacja nie wymienia przyczyn niemożliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, nie rozróżnia w tym przedmiocie powodów faktycznych i prawnych. W tej sytuacji wierzyciel nie tylko nie odzyskuje od zobowiązanego dochodzonej należności, ale jest obciążany kosztami bezskutecznej egzekucji. Dlatego też oprócz wskazania podstawy prawnej obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, organ egzekucyjny winien wziąć pod uwagę, czy rozstrzygnięcie o kosztach będzie zgodne z zasadami ogólnymi postępowania egzekucyjnego zawartymi w ustawie, w szczególności zasadą celowości postępowania, tj. czy nie obciąża się wierzyciela opłatami za czynności, co do których już przed ich podjęciem wiadomo, że nie doprowadzą do pokrycia kosztów egzekucyjnych.

Zatem zasady ogólne postępowania egzekucyjnego muszą być brane pod uwagę przy wydaniu orzeczenia w zakresie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. Jak wskazał NSA w wyroku z 25 lutego 2014 r. sygn. akt II FSK 687/12 celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego. W przypadku egzekwowania należności pieniężnych postępowanie egzekucyjne powinno doprowadzić co do zasady do odzyskania należności od zobowiązanego, zatem majątek wierzyciela powinien ulec powiększeniu, a nie uszczupleniu. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny jest obowiązany do podejmowania środków egzekucyjnych zmierzających bezpośrednio do wykonania obowiązku.

W niniejszej sprawie organ egzekucyjny prowadził egzekucję z rachunków bankowych. Zgodnie z art. 80 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez przesłanie do banku, a jeżeli bank posiada oddziały - do właściwego oddziału, zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z rachunku bankowego do wysokości egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie dochodzonej wierzytelności oraz kosztami egzekucyjnymi. Organ egzekucyjny jednocześnie wzywa bank, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego do wysokości zajętej wierzytelności, lecz bezzwłocznie przekazał zajętą kwotę organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności albo zawiadomił organ egzekucyjny, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, o przeszkodzie w dokonaniu wpłaty.

Bez wątpienia prowadzenie egzekucji wiąże się z ponoszeniem kosztów egzekucyjnych w postaci opłat egzekucyjnych i wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny.

Zgodnie z art. 64 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty we wskazanych w przepisie wysokościach. Ustawa w powołanym przepisie dokonuje wyliczenia czynności egzekucyjnych, których dokonanie wiąże się z naliczeniem opłaty we wskazanej wysokości. W art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., na który to przepis powołał się organ egzekucyjny w postanowieniu o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, określono wysokość opłaty za zajęcie nieruchomości.

Zdaniem sądu organ egzekucyjny bezpodstawnie obciążył wierzyciela opłatą wyliczoną na podstawie art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Organ egzekucyjny dokonał zajęcia dwóch rachunków bankowych zobowiązanego, w przypadku pierwszego rachunku bankowego nastąpił zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej, natomiast na drugim rachunku brak było środków pieniężnych. W istocie spór między organem a stroną dotyczy tego, czy organ miał podstawę prawną do ustalenia wskazanych powyżej opłat, na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. oraz art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

W rozpatrywanej sprawie nie można uznać, że w toku egzekucji doszło do zajęcia wierzytelności, ponieważ od momentu wszczęcia egzekucji do jej zakończenia poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego na zajętym rachunku bankowym nie było żadnych środków pieniężnych, a w przypadku drugiego rachunku nastąpił zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej. Należy zauważyć, że w postępowaniu egzekucyjnym zajęciu podlega wierzytelność pieniężna posiadacza rachunku wobec banku, nie zaś sam rachunek bankowy jako narzędzie oszczędnościowo - rozliczeniowe. Dopiero w momencie wpływu należności na rachunek bankowy, kwota ta staje się wierzytelnością przysługującą właścicielowi rachunku od banku.

Zdaniem sądu skoro przepisy u.p.e.a. nie przewidują opłaty za zajęcie rachunku bankowego, a jedynie za zajęcie wierzytelności pieniężnych, to dopóki nie dojdzie do zajęcia wierzytelności dopóty nie ma podstaw do naliczenia opłaty w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Powyższe stanowisko zostało już ugruntowane w aktualnym orzecznictwie sadowoadministracyjnym (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 589/17; z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 778/16; z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 3408/18; z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 2905/18; z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2307/18; z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15; z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16).

Wykładnia art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że opłata egzekucyjna z tytułu zajęcia wierzytelności pieniężnej może być naliczona przez organ egzekucyjny jedynie wówczas, gdy na zajętym przez organ rachunku bankowym są środki pieniężne. Zdaniem sądu należy więc podzielić stanowisko strony skarżącej, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do pobrania opłaty egzekucyjnej.

Dodatkowo wskazać należy, że w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nadto, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W swoich rozważaniach Trybunał wywiódł, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

Jednocześnie Trybunał stwierdził, że dla właściwej realizacji wyroku Trybunału konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych.

Wobec wyraźnego brzmienia art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zostały wyposażone w atrybut mocy powszechnie obowiązującej. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skutki wywierane przez wyroki Trybunału Konstytucyjnego, wydawane w kwestii konstytucyjności aktów prawnych, są zróżnicowane, w zależności od treści rozstrzygnięcia. W zakresie, w jakim wyroki te stwierdzają niezgodność aktu z Konstytucją, bezpośrednim skutkiem jest utrata przez akt mocy obowiązującej.

Orzeczenie o niekonstytucyjności ma charakter konstytutywny i jako zdarzenie prawne powoduje następstwa w postaci zmiany stanu prawnego. W sytuacji wyroku o złożonych skutkach, gdy orzeczenie dotyczy niekonstytucyjności w "pewnym zakresie", doprowadza do uchylenia pewnego fragmentu normy, uznanego za niekonstytucyjny, w pozostałym zakresie utrzymując stan prawny. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z wyrokiem zakresowym o charakterze negatywnym, albowiem kwestie konstytucyjności zostały rozstrzygnięte w odniesieniu do treści normatywnej pominiętej w orzeczeniu. Wyrok Trybunału dotyczy bowiem tzw. pominięcia prawodawczego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowane jest stanowisko, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego oznacza, że wyrok Trybunału powinien być uwzględniony przy ocenie prawnych podstaw aktu administracyjnego (wydanej decyzji/postanowienia). W tej kwestii wypowiadał się już wielokrotnie NSA, przykładowo w wyrokach z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15, z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17 oraz z dnia 26 kwietnia 2018 r., II FSK 2621/17, z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3701/18. Podzielając prezentowaną w tych wyrokach argumentację należy wskazać, że wyrok TK z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, nie powoduje - w przeciwieństwie do wyroku uznającego kwestionowany przepis za niezgodny z Konstytucją - utraty mocy przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.

Przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, nie traci mocy, jednakże od chwili orzeczenia musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją w zakresie określonym w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie musi być nadal stosowany przez adresatów tego przepisu (także przez organy administracji publicznej i sądy), jednakże aby nie narazić się na zarzut naruszenia Konstytucji, przepis ten musi być stosowany i interpretowany zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału. Odnosząc te ogólne uwagi do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat.

Skutkiem analizowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłat w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Jednakże stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni, organy stosujące prawo, w nawiązaniu do realiów danej sprawy, którą rozstrzygają, muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku. Zadaniem organów jest więc określenie, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w szczególności w art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji (art. 8 ust. 2). Niezbędne jest więc powiązanie opłat z realiami konkretnego postępowania egzekucyjnego.

W zaskarżonym postanowieniu prawidłowo ustalono górny limit opłaty manipulacyjnej. Trafnie w tej mierze odwołano się do treści art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. zgodnie z którym opłaty pobrane za zajęcie nieruchomości wynoszą 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34 200 zł. W ocenie sądu organy zasadnie wskazały, że skoro przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34 200 zł, to co do opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 6 u.p.e.a.) należy uwzględnić mniejszy nakład pracy organu egzekucyjnego. Dlatego w sposób uprawniony przyjęły, że w związku z brakiem ustawowej interwencji ustawodawcy po wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r. opłata, o której mowa art. 64 § 6 u.p.e.a. powinna być proporcjonalnie obniżona, przy przyjęciu za punkt odniesienia górny limit opłaty, który został wskazany w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

W konsekwencji, sąd zaaprobował stanowisko organów, iż skoro opłata za zajęcie nieruchomości wynosi 8% egzekwowanej należności i maksymalna jej kwota nie może przekroczyć 34 200 zł, to maksymalny wymiar opłaty manipulacyjnej może wynosić 4 275 zł (1%, czyli 1/8 z 34 200 zł). Taki sposób określenia górnej granicy opłaty manipulacyjnej został zaakceptowany przez NSA w wyrokach z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 2094/18, z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 407/19 i z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2549/17.

Należy jednak zaznaczyć, że opłata manipulacyjna stanowi swego rodzaju zwrot wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny za wszelkie podejmowane czynności egzekucyjne. W niniejszej sprawie wysokość tej opłaty (2 530,53 zł) stanowi ponad połowę górnego limitu tej opłaty (tj. 4 275 zł). Zdaniem sądu opłata ta jest nieproporcjonalna i nieadekwatna do nakładu pracy poczynionego przez organ egzekucyjny w niniejszej sprawie. Czynności wykonane przez organ egzekucyjny to sporządzenie przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego dwóch zawiadomień o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego oraz sporządzenie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Organ wysłał także cztery przesyłki polecone za pośrednictwem poczty (tj. doręczenie zobowiązanej spółce odpisu tytułu wykonawczego i zawiadomień o zajęciu wierzytelności oraz doręczył wierzycielowi i zobowiązanej spółce postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego) oraz jedną przesyłkę skierowaną do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] zawierającą wniosek o udostępnienie danych dotyczących zobowiązanej spółki.

Biorąc pod uwagę wszystkie wymienione czynności egzekucyjne sąd uznał, że wyliczona opłata manipulacyjna nie uwzględnia pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania czynności, jakie podejmował organ. Zdaniem sądu istnieje racjonalna zależność między wysokością opłaty a czynnościami organu egzekucyjnego, za które została naliczona. Opłata manipulacyjna jest stosunkowo wysoka i pozostaje w oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności podjętych przez organ w niniejszej sprawie.

Reasumując należy wskazać, że organy egzekucyjne naruszyły art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., a de facto również art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., który ma zastosowanie, gdy przedmiotem zajęcia egzekucyjnego jest nieruchomość, a nie wierzytelność pieniężna. Jak zostało wcześniej wskazane prawo do pobrania opłaty egzekucyjnej na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. przysługuje jedynie w sytuacji, gdy zostaną zajęte środki pieniężne, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W związku z nieskutecznym zajęciem wierzytelności pieniężnej sąd uznał natomiast, że organ egzekucyjny miał prawo do naliczenia opłaty manipulacyjnej, w wysokości ustalonej w oparciu o wytyczne zawarte w powołanym powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jednak opłata ta powinna być jednak obliczona w taki sposób, aby wierzyciel nie odebrał jej jako swoistej kary. Wysokość opłat nie powinna zniechęcać wierzyciela do dochodzenia swojej wierzytelności i stanowić finansowej bariery do jej dochodzenia, powinna być adekwatna do poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjnych i poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności.

Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. ab/