Uzasadnienie
Uchwałą z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 383 § 1 pkt 5, § 2, art. 384 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 684) - dalej "k.w.", w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506) - dalej "u.s.g.", Rada Miejska w K. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego – M. S. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy K.. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że radny M. S. prowadzi działalność gospodarczą (rolniczą) z wykorzystaniem dwóch działek rolnych o nr ewidencyjnych [...]i [...] położonych w obrębie [...] miasta K., które to działki stanowią własność Gminy K.. Fakt wykorzystania wymienionych działek rolnych przez radnego potwierdzają: wniosek M. S. złożony do właściwego miejscowo Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie płatności na rok 2019 oraz złożony w dniu 11 lipca 2019 r. w Urzędzie Miejskim w K. wniosek o oszacowanie szkód w gospodarstwie rolnym powstałych w wyniku wystąpienia niekorzystnego zjawiska atmosferycznego.
W ocenie Rady Miejskiej w K. powyższa okoliczność stanowiła naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g., który wprowadza generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej działalności gospodarczej. W konsekwencji zaś powyższego, zdaniem organu, koniecznym było stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 k.w.
M. S. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na naruszenie:
- - art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 k.w. poprzez jego błędną interpretację;
- - art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że skarżący złamał ustawowy zakaz niełączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, podczas gdy skarżący jako radny nie prowadził faktycznej działalności gospodarczej, jak również nie zawierał cywilnoprawnej umowy dzierżawy przedmiotowych działek, którą zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa winien wypowiedzieć w terminie 3 miesięcy od dnia ślubowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek, gdyż jest właścicielem 30 ha gospodarstwa rolnego. Działki o nr [...] i nr [...] pozostają w jego samoistnym posiadaniu. Wcześniej już od lat 70 XX wieku działki te pozostawały w posiadaniu jego wstępnych. Tym samym w ocenie skarżącego, wobec faktu sprawowania faktycznego władztwa nad spornymi działkami rolnymi przez okres blisko 49 lat, miał on i ma prawo do korzystania z rzeczy w taki sposób, jakby miał do niej prawo własności, tym bardziej, że Gmina K. nigdy nie kwestionowała tego stanu rzeczy.
Dalej skarżący wyjaśnił, że w dniu objęcia mandatu radnego, nie posiadając jeszcze sądowego potwierdzenia nabycia prawa własności tych działek w drodze zasiedzenia, oddał je w użytkowanie J. K. ze względu na możliwy konflikt interesów. W ocenie skarżącego, wobec bardzo wysokiego stopnia prawdopodobieństwa zatwierdzenia przez sąd nabycia własności przedmiotowych działek, brak jest możliwości twierdzenia o wykorzystywaniu przez niego mienia komunalnego gminy. Natomiast wykazanie tych działek w tzw. "wniosku suszowym" było następstwem omyłki wynikającej z faktu posiadania przez skarżącego gruntów w kilku miejscowościach, oznaczonych niejednokrotnie takimi samymi numerami ewidencyjnymi.
Skarżący podkreślił przy tym, że w związku ze złożeniem korekty do wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 i do "wniosku suszowego", jako radny nie uzyskał żadnych korzyści z tytułu prowadzenia działalności na gruntach gminnych, których jest posiadaczem samoistnym.
Dalej skarżący wskazał, iż nawet gdyby hipotetycznie założyć, że przedmiotowe działki rolne stanowią mienie gminne, to prowadzenie na nich działalności gospodarczej - gospodarstwa rolnego miało charakter powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na niewykazanie przez Radę Miejską w K. w sposób bezsporny, że jako radny prowadził działalność gospodarczą (rolniczą) z wykorzystaniem gruntu rolnego w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego w oparciu o nikły materiał dowodowy.
W ocenie skarżącego wniosek dotyczący prowadzenia przez niego jako radnego działalności gospodarczej (rolniczej) organ wyprowadził ze złożenia tzw. wniosku "suszowego" zawierającego sporne działki gminne, nie biorąc pod uwagę faktu jego wycofania oraz tego, kto faktycznie prowadzi działalność na tym gruncie.
W końcowej części skargi M. S. podniósł także kwestię wadliwości prowadzenia obrad rady, w trakcie których podjęto zaskarżoną uchwałę, w tym dotyczących sposobu głosowania oraz nieuwzględnienia nowych dowodów w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W dniu 24 września 2019 r. do akt sprawy wpłynęła kserokopia pisma skarżącego z 24 lipca 2019 r. wraz z załącznikiem, z którego wynika, że strona złożyła zmiany do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2019 polegające na wyłączeniu z płatności przedmiotowych działek o nr [...] i nr [...], co ma również wpływ na złożony przez nią wniosek o oszacowanie szkód w gospodarstwie rolnym powstałych w wyniku wystąpienia niekorzystnego zjawiska atmosferycznego (wniosek suszowy). Powyższe pismo wpłynęło do Urzędu Miejskiego w K. w dniu 29 lipca 2019 r.
Na rozprawie przed sądem I instancji skarżący złożył do akt sprawy kserokopię złożonego do Sądu Rejonowego w B. I Wydział Cywilny wniosku o stwierdzenie nabycia prawa własności przedmiotowych działek (nr [...] i nr [...]) przez zasiedzenie.
Wyrokiem z 25 września 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 753/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. S.. Sąd uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 24f ust. 1 u.s.g., bowiem M.S. sprawując mandat radnego Rady Miejskiej w K. prowadził na własny rachunek gospodarstwo rolne z wykorzystaniem między innymi należących do Gminy K. działek rolnych o nr ewidencyjnych [...] i [...]. Jednocześnie skarżący nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 24f ust. 1a u.s.g., to jest nie zaprzestał wykorzystywania mienia gminy w prowadzonej przez siebie działalności, w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W ocenie składu orzekającego powyższe okoliczności uzasadniały podjęcie przez Radę Miejską w K. uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 § 1 pkt 5 k.w.
W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej M. S. od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3681/19 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Miejska w K. nie wykazała w sposób bezsporny, że radny prowadzi działalność gospodarczą (rolniczą) z wykorzystaniem gruntu rolnego gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Przed podjęciem uchwały, powinna była zweryfikować na podstawie wszelkich dostępnych jej środków, czy spełnione zostały przesłanki z art. 24f ust. 1 u.s.g. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd wojewódzki powinien ustalić, czy w dniu objęcia mandatu radnego skarżący prowadził działalność rolniczą z wykorzystaniem mienia Gminy K. i odnieść się do okoliczności i faktu przekazania przez skarżącego do użytkowania działek rolnych o nr [...] i [...].
Ponadto sąd II instancji zwrócił uwagę, że sąd wojewódzki w ogóle nie ocenił sprawy w aspekcie zachowania terminu do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, o którym mowa w art. 383 § 2 k.w., ani wątpliwości dotyczących sposobu głosowania nad porządkiem obrad sesji Rady Miejskiej w K., podczas której procedowana była zaskarżona uchwała.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie sąd działa w ramach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3681/19 wydanym na skutek skargi kasacyjnej M. S. od wyroku WSA w Łodzi z 25 września 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 753/19, mocą którego uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego wykładnią prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy wydano orzeczenie, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, a tego rodzaju sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Tym samym, dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia tutejszy sąd zobowiązany jest uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w wyżej wskazanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miejskiej w K. w sprawie wygaszenia mandatu radnego. Uchwała podjęta została na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 oraz art. 384 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 12019 r., poz. 684) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 24f ust. 1 u.s.g. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały sąd doszedł do wniosku, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym nie zaistniały przesłanki wynikające z norm prawa materialnego nakazujące stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego skarżącemu, określone w art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 k.w.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 k.w., wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego z tej przyczyny stwierdza rada w drodze uchwały w terminie miesiąca od dnia wstąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu – art. 383 § 2 k.w. Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania - art. 383 § 5 k.w. Stosownie natomiast do § 6 art. 383 k.w. w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu.
Zakaz, o którym mowa w art. 383 § 1 pkt 5 k.w., ustanowiony został w art. 24f ust. 1 u.s.g., w myśl którego radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził tego rodzaju działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art. 383 k.w. (art. 24f ust. 1a u.s.g.).
Z powyższych przepisów w sposób jednoznaczny wynika zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, czy też jego zarządzaniem w jakiejkolwiek formie. Natomiast w stosunku do osób, które uzyskały mandat radnego, a przed rozpoczęciem jego wykonywania prowadziły działalność gospodarczą, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., tj. z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ustawodawca w art. 24f ust. 1a u.s.g. wprowadził obowiązek zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie powyższego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 k.w.
Celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym radnego, jest zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 1999 r. sygn. akt K 30/98, OTK ZU 1999, Nr 5, poz. 103 oraz uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 13 kwietnia 1994 r. sygn. akt W 2/94, OTK 1994, nr I, poz. 21, uchwała z 13 kwietnia 1994 r., sygn. W 2/94, OTK 1994/1/21). Ideą przyświecającą rozwiązaniom antykorupcyjnym zawartą w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym w wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 530/15, LEX nr 1780636; wyrok NSA z 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 132/07, LEX nr 341083).
Zakaz z art. 24f u.s.g. ma na celu z jednej strony ochronę mienia publicznego przed jego wykorzystaniem przez osoby, które sprawując mandat mają m.in. dbać o to mienie, a z drugiej strony, praw innych członków tworzących wspólnotę gminną, którzy nie mają tak ułatwionego dostępu do korzystania z tego mienia (por. uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007/3/62). Celem wprowadzenia regulacji określonej w art. 24f ust. 1 u.s.g. było zapobieganie powstawaniu sytuacji sprzyjających korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Regulacja ta ma charakter antykorupcyjny i to w takim znaczeniu, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć - choćby mylnie - takie wrażenie (por. wyrok NSA z 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 935/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").
W rozstrzyganej sprawie sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Gmina K. nie wykazała ponad wszelką wątpliwość, że radny M. S. przed podjęciem uchwały prowadził działalność gospodarczą, w tym wypadku działalność rolniczą z wykorzystaniem gruntu gminnego.
W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że działki nr [...] i [...] położone w obrębie [...] miasta K. stanowią mienie gminne, bowiem ostatecznymi decyzjami z 16 sierpnia 2005 r. i z 30 listopada 2005 r. Wojewoda [...] stwierdził ich nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę K.. Przysługujący Gminie tytuł prawny do przedmiotowych działek wynika również z treści ksiąg wieczystych nr [...] (działka nr [...]) i nr [...] (działka nr [...]), prowadzonych dla tych nieruchomości przez Sąd Rejonowy w B. IV Wydział Ksiąg Wieczystych. Na fakt ten wskazują też wypisy z ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowych działek rolnych.
Jednocześnie wymienione działki znajdują się w posiadaniu skarżącego, a wcześniej jego wstępnych, od kilkudziesięciu lat. Skarżący włada gruntami bezumownie, od 2001 r. uzyskał ustną zgodę Gminy K. na bezpłatne użytkowanie przedmiotowych działek, do czasu upomnienia się o nie przez Gminę, co potwierdza protokół spisany w Urzędzie Miejskim w K. w dniu 17 sierpnia 2017 r. Ponadto z dokumentów złożonych do akt sprawy wynika, że M. S. wnioskiem z 2 sierpnia 2019 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w B. I Wydział Cywilny o stwierdzenie nabycia prawa własności poprzez zasiedzenie nieruchomości położonej w K. przy ul. A 13 B działki o nr ewidencyjnym [...] obręb {...] o powierzchni 0,3572 ha, dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w B. księga wieczysta nr [...], oraz nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] obręb {...], położonej przy ul. C 14 B o powierzchni 0,2237 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] (k. 40-41 akt sądowych).
Sąd ustalił, zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z 11 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3681/19, że sprawa w przedmiocie zasiedzenia działek o nr [...] i [...], z wniosku M. S. z udziałem Gminy K., tocząca się przed Sądem Rejonowym w B., sygn. akt I Ns [...], nie zakończyła się. Aktualnie zatem stan prawny przedmiotowych działek nie zmienił się, ich właścicielem nadal jest Gmina K., co sprawia, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z mieniem gminnym.
Następnie podkreślić należy, że do pozbawienia mandatu radnego nie wystarczy, że mienie komunalne znajduje się we władaniu radnego. Rada gminy musi wykazać, że mienie to służyło działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego. Podkreślić należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają własnej definicji pojęcia działalności gospodarczej, do jakiego odwołuje się art. 24f ust. 1 u.s.g., dlatego pojęciu "działalności gospodarczej", należy przypisywać znaczenie, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1292), a wcześniej w art. 2 nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2168). Zgodnie z art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Dla uznania określonej przedmiotowo działalności za działalność gospodarczą konieczne jest zatem łączne zaistnienie trzech jej cech funkcjonalnych: zarobkowości, zorganizowania i ciągłości.
O kwalifikacji danej działalności przesądza kryterium obiektywne, tj. ustalenie, czy dany podmiot faktycznie prowadzi działalność, która obiektywnie przynosi dochód i wykonuje ją sposób zorganizowany i ciągły. Podkreślić jednak wyraźnie należy, że w powołanym art. 24f u.s.g. chodzi o ujawniony fakt rzeczywistego (realnego) prowadzenia działalności gospodarczej, dający się stwierdzić na podstawie obiektywnie występujących okoliczności faktycznych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 16/08 dostępny w CBOSA). Brak faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej nie rodzi bowiem niebezpieczeństwa kolizji pomiędzy interesem radnego a interesem publicznym. Zwrócić należy uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, uznał, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, stanowi prowadzenie działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej określonej w art. 2 ustawy (nieobowiązującej już) z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2168), której odpowiednikiem jest aktualnie art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców. Działalność gospodarczą przepis ten charakteryzuje jako zarobkową oraz wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Cechy te ma prowadzenie gospodarstwa rolnego. Prowadzenie gospodarstwa rolnego jest więc prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.d.. Zaznaczyć należy, że wskazana uchwała na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a., ma charakter wiążący w niniejszej sprawie.
W ocenie sądu brak jest w materiale dowodowym niniejszej sprawy dowodów potwierdzających fakt wykorzystywania mienia gminnego w prowadzonej przez M. S. działalności gospodarczej po dniu objęcia przez niego mandatu radnego. Do zastosowania sankcji wygaszenia mandatu radnego na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczający sam fakt, że mienie komunalne znajduje się we władaniu radnego, bowiem - jak już wyżej wskazano - musi ono służyć działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego. Nie jest zabronione przez prawo bezumowne posiadanie przez radnego gruntów należących do gminy, lecz ich wykorzystywanie na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. Organ, uznając że skarżący prowadzi działalność gospodarczą na działkach nr [...] i [...] powołał się na dokumenty w postaci wniosku o dopłaty bezpośrednie oraz wniosku o oszacowanie szkód w gospodarstwie rolnym powstałych w wyniku wystąpienia niekorzystnego zjawiska atmosferycznego (wniosku suszowego) złożone przez skarżącego w 2019 roku, w których wskazane zostały działki o nr [...], [...], pomijając całkowicie, że skarżący w dniu 24 lipca 2019 r. złożył korektę wniosku o dopłaty bezpośrednie, w której wykreślił stanowiące własność gminy działki nr [...] i [...], co miało również wpływ na zakres złożonego przez niego wniosku suszowego.
Skarżący konsekwentnie też twierdził, że nie wykorzystuje działek gminy na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających rolnicze użytkowanie spornych nieruchomości przez skarżącego po objęciu przez niego mandatu radnego. Sam skarżący podniósł zaś, że po objęciu mandatu w dniu 23 listopada 2018 r. oddał je w użytkowanie J.K. ze względu na możliwy konflikt interesów. Fakt ten potwierdza złożone do akt sprawy oświadczenie J. K. z 30 października 2019 r., w którym wskazał on, że z dniem 23 listopada 2018 r. na podstawie ustnej umowy użyczył od M. S. nieruchomości oznaczone nr [...] i [...] położone w K..
Tym samym Rada Miejska w K. nie wykazała, by po objęciu mandatu M. S. wykonywał na przedmiotowych działkach jakąkolwiek działalność gospodarczą, której w myśl art. 24 ust. 1a us.g. obowiązany były zaprzestać w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.
Pomimo braku obowiązku stosowania przepisów k.p.a., mając na uwadze przywoływany konstytucyjny obowiązek władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) oraz zasadę zaufania do Państwa wywodzoną z demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), w orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie wyjaśniające w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego powinno być przeprowadzone w sposób wszechstronny i dogłębny. Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego, dotyczy praw chronionych konstytucyjnie, jakim jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym i przejrzystym przesłankom powinna podlegać procedura tej ingerencji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK ZU 2007, nr 3A, poz. 26).
W procedurze wygaszania mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych, stosując normy określające przesłanki jego wygaśnięcia w określonym stanie faktycznym, trzeba zawsze mieć na uwadze, że wykładnia tych norm prowadząca w efekcie do utraty mandatu, a zwłaszcza swoisty rygoryzm procedury wygaszania mandatu, dotyczą nie tylko biernego prawa wyborczego radnego, ale również czynnego prawa wyborczego mieszkańców, gdyż akt wyborczy jest unicestwiany, w tym wypadku, uchwałą rady. Instytucja wygaśnięcia mandatu nie może zatem prowadzić do pochopnego i niezgodnego z prawem zniweczenia wartości podstawowej dla funkcjonowania społeczności lokalnej, jaką jest wybór członków organu stanowiącego w wyborach powszechnych, bezpośrednich i tajnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 listopada 1998 r., sygn. K. 39/97, OTK ZU nr 6/1998, poz. 99, wyrok NSA z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 3229/14, dostępny w CBOSA).
Skoro tak to zaskarżona uchwała narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, orzekając o pozbawieniu radnego mandatu w oparciu o art. 383 § 1 pkt 5 k.w., a tym samym przekreślając wyniki wyborów powszechnych na to stanowisko, bez wykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący faktycznie wykorzystał mienie gminy do prowadzenia działalności gospodarczej.
Za niezasadny sąd uznał natomiast zarzut skargi wskazujący, że podstawą do wykorzystania majątku gminnego, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., musi być umowa cywilnoprawna stanowiąca niezbędny tytuł prawny do nieruchomości. Podkreślić trzeba, że ustrojodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny (por. P. Sitniewski, Wygaśnięcie mandatu radnego, Warszawa 2007, str. 172 i powołane tam orzecznictwo). Przesłanka odwołująca się do prowadzenia tej działalności z "wykorzystaniem mienia komunalnego", jako ustawowo niezdefiniowana, winna być pojmowana szeroko, tak jak w języku potocznym, czyli zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i judykatury obejmuje przypadki nie tylko bezpośredniego, ale i pośredniego wykorzystania mienia, bez względu na jego podstawę prawną.
Bez znaczenia pozostaje, czy jest to wykorzystanie stałe, czy okresowe, bądź też incydentalne (jednorazowe), pod tytułem odpłatnym czy darnym, czy radny korzystający z mienia gminy osiąga z tego tytułu korzyści w postaci pożytków lub przychodów. Przesądzający jest bowiem sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, bez oceny wpływu owego wykorzystania mienia gminy na tę działalność. (por. wyroki: NSA z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 90/19, WSA we Wrocławiu z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 502/12; WSA w Białymstoku z 5 grudnia 2017 r., II SA/Bk 320/17, dostępne w CBOSA). W pojęciu działalności z "wykorzystaniem mienia komunalnego" mieści się zatem bezumowne wykorzystywanie na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej gruntów należących do gminy, co jednak, jak już wyżej wskazano, nie zostało wykazane przez organ orzekający w niniejszej sprawie.
Wskazać również należy, że w procedurze wygaszania mandatu radnego nie stosuje się przepisów k.p.a. Wygaśnięcie mandatu radnego jest bowiem instytucją prawa wyborczego i mają do niej zasadniczo zastosowanie przepisy k.w. i u.s.g. Przepisy kodeksu wyborczego stanowią szczególny reżim normatywny określający przesłanki materialnoprawne i tryb wygaszania pochodzących z wyborów mandatów. Nie jest to postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych należących do właściwości tych organów, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Zakres obowiązywania przepisów k.p.a. regulujących ogólne postępowanie administracyjne, do których należy zaliczyć art. 7 i art. 77, jest ograniczony do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2973/18, dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, sąd nie dopatrzył się naruszeń procedury poprzedzającej wydanie zaskarżonej uchwały.
Przypomnieć należy, że stosownie do art. 14 ust. 1 u.s.g. uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z protokołu obrad XII sesji Rady Miejskiej w K. z [...], na której podjęta została zaskarżona uchwała wynika, że ustawowy i faktyczny stan radnych Rady Miejskiej w K. wynosi 21 radnych, zaś na sesji obecnych było 18 radnych. Na posiedzeniu Rady Miejskiej w K. obecne było zatem kworum niezbędne do podejmowania uchwał, czyli połowa ustawowego składu rady. Za wnioskiem radnego A. L. o skreślenie punktu obrad w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego M. S. głosowało 3 radnych, przeciw wnioskowi -13 radnych, 1 radny wstrzymał się od głosu.
Z kolei za podjęciem uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego M. S. głosowało 13 radnych przy braku głosów przeciwnych i 1 głosie wstrzymującym, przy czym 3 radnych nie brało udziału w głosowaniu. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała została przyjęta w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Natomiast wyjaśnienia i dodatkowe pytania Przewodniczącej Rady Miejskiej przy podejmowaniu uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego służyły jedynie zapewnieniu prawidłowego przebiegu obrad w sytuacji gdy podejmowana uchwała budziła burzliwą dyskusję. Zauważyć również należy, że przed podjęciem uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, zgodnie z art. 383 § 3 k.w. umożliwiono skarżącemu złożenie wyjaśnień, z czego skorzystał.
Odnosząc się natomiast do kwestii zachowania terminu do podjęcia zaskarżonej uchwały wskazać trzeba, że zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony uznać należy pogląd, zgodnie z którym termin ten ma charakter instrukcyjny. Zgodnie z art. 383 § 2 k.w. uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego powinna być podjęta w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Upływ tego terminu nie pozbawia rady prawa do podjęcia rozstrzygnięcia. Ustawodawca nie określił bowiem sankcji z tytułu upływu terminu przewidzianego w art. 383 § 2 k.w. dla rady gminy, w postaci wygaśnięcia kompetencji tego organu do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.
Wobec tego po upływie tego terminu dla zachowania kompetencji do podjęcia powyższej uchwały nie jest konieczne uprzednie wezwanie wojewody do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni stosownie do art. 98a ust. 1 u.s.g. Powyższe stanowisko jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie (por. wyroki NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3444/18, z 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2420/15, z 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 425/18, dostępne w CBOSA, K. Czaplicki, K.w. Komentarz, WK 2018, t. 17 do art. 383).
Z przyczyn opisanych w niniejszym uzasadnieniu uznać należało, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 24f ust. 1 u.s.g., wobec czego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Zwrot kosztów należnych skarżącemu obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym i opłatę skarbową od pełnomocnictwa, bowiem strona zwolniona była w tym postępowaniu od obowiązku uiszczania kosztów sądowych na podstawie art. 6 k.w.
EC