Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z [...] r. o zawieszeniu postępowania w przedmiocie przyznania A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok (PROW 2007-2013).
Wskazane rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny:
15 czerwca 2016 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. - dalej "ARiMR" wniosek o przyznanie m.in. płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok. W dniach od 7 do 15 grudnia 2016 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy odbyła się kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego na skutek złożonych zastrzeżeń do raportu z kontroli nr 9005-00000033461/16, została sporządzona korekta raportu z powyższej kontroli.
Postanowieniem z [...] r. [...] Wydział Zamiejscowy Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej zażądał od organu ARiMR wydania dokumentacji w postaci teczki beneficjenta za lata 2009-2017 dotyczącej przyznania płatności z wniosków A. Sp. z o.o. w związku ze śledztwem prowadzonym pod sygn. akt [...].
11 kwietnia 2018 r. Komenda Wojewódzka Policji w Ł. poinformowała Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR o śledztwie prowadzonym przez Wydział do walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w Ł. sygn. akt [...] w sprawie uzyskiwania od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nienależnych dotacji w postaci dopłat poprzez przedłożenie poświadczających nieprawdę lub nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wsparcia finansowego. Zgodnie z przekazaną informacją Markowi Wojterze reprezentującemu A. Sp. z o.o. przedstawiono zarzuty.
Postanowieniem z [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) - dalej "k.p.a.", zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte na wniosek strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016.
A. Sp. z o.o. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie.
Postanowieniem z [...] r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z [...]r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ prowadzący postępowanie ma obowiązek je zawiesić w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że przyczyną zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie jest okoliczność otrzymania postanowienia [...] Wydziału Zamiejscowego Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej o żądaniu wydania dokumentacji w postaci teczki beneficjenta za lata od 2009-2017 dotyczącej przyznania płatności z wniosków A. Sp. z o.o., w związku ze śledztwem prowadzonym pod sygn. [...]. W związku z prowadzonym śledztwem o czyn z art. 258 § 1 i § 1 kk i art. 297 § 1 kk, nadzorowanym przez Łódzki Wydział Zamiejscowy Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej (sygn. [...] - dawna sygn. [...]), w sprawie wniosku o przyznanie płatności na 2016 rok zachodzi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania, zwłaszcza, że Prokuratura Krajowa [...] Wydział Zamiejscowy w postanowieniu z [...] r. zażądała wydania teczki aktowej A. Sp. z.o.o za lata od 2009 do 2017 roku włącznie. Jednocześnie organ wskazał, że na dzień wydania postanowienia nie posiada informacji o zakończonym śledztwie w powyższym zakresie.
Odnosząc się do zarzutów bezprzedmiotowości zaskarżonego postanowienia poprzez twierdzenie strony, iż śledztwo, w sprawie na którą powołuje się organ zostało zamknięte, do sądu skierowano akt oskarżenia, a sprawa zawisła przed Sądem Okręgowym w Ł., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, iż powyższe pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, bowiem zamknięcie śledztwa nie oznacza zakończenia procesu postępowania karnego, wobec czego zawieszenie postępowania jest zasadne, do czasu jego prawomocnego zakończenia. Uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w spornej sprawie przez sąd niewątpliwie ma wpływ na rozstrzygnięcie organu, a w konsekwencji warunkuje wydanie prawidłowej decyzji merytorycznej w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A. Sp. z o.o., zarzucając:
- - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie skutkujące wydaniem wadliwego postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2016, w drodze uznania, że przedmiot sprawy karnej może być traktowany jako zagadnienie wstępne w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;
- - naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, co miało skutek w postaci zlekceważenia zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli;
obrazę art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów poprzez uznanie, że prowadzone postępowanie karne może być uznane zagadnieniem wstępnym w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;
naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. poprzez brak opisania w uzasadnieniu postanowienia podstaw faktycznych i prawnych jego wydania, w szczególności poprzez pominięcie uzasadnienia podstawy wydania postanowienia z uwagi na zawarcie w jego treści niepełnej, fragmentarycznej oceny prawnej bez wskazania sposobu rozumienia stosownych przepisów na tle stanu faktycznego ustalonego w sprawie;
naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a., poprzez rażące naruszenie zasad pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz szybkości postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi A. Sp. z o.o. podniosła, że organ nie wykazał, by w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Po pierwsze, zdaniem skarżącej, organ w sposób niewystarczający uprawdopodobnił, że przeciwko stronie skarżącej wszczęto postępowanie karne. Jak wynika z powołanych w uzasadnieniu i znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego dokumentów organy ścigania zwróciły się do organu o przedstawienie akt o przyznaniu pomocy m.in. A. w związku z prowadzonym postępowaniem. Nie jest jednak wiadomo, jaka jest rola skarżącej w tym postępowaniu. Zdaniem spółki w postępowaniu karnym nie zostanie przesądzona żadna kwestia, której rozstrzygnięcie będzie umożliwiało rozpatrzenie sprawy niniejszej. Organ zaś pomimo toczącego się postępowania karnego jest w stanie dokonać samodzielnej oceny wszystkich przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie dopłat.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W jej ramach sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.
Dokonując sądowoadministracyjnej kontroli w tak zakreślonej kognicji sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] r., jak i poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z [...] r. odpowiadają obowiązującemu prawu.
Podstawę prawną zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, która ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną i której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie tej sprawy. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do kompetencji innego organu lub sądu i stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu administracyjnym. Związek zagadnienie wstępnego ze sprawą administracyjną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (por. wyroki NSA: z 23 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1136/13, z 9 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 348/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").
Pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem a rozstrzygnięciem sprawy musi zachodzić stosunek zależności tego rodzaju, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy.
Użyty w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zwrot "zawiesza" oznacza, że kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Ma on obowiązek zawiesić postępowanie w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie.
Skład orzekający podziela stanowisko organów, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki konieczne dla zawieszenia postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. bowiem rozstrzygnięcie tej sprawy uzależnione jest od rozstrzygnięcia w postępowaniu karnym kwestii prawdziwości lub fałszywości dokumentów przedłożonych przez skarżącą w celu uzyskania dotacji.
Przypomnieć należy, że postępowanie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest postępowaniem wszczynanym i toczącym się w oparciu o wniosek zainteresowanego. Zgodnie z § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r poz. 361) przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych następuje na wniosek, który składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wniosek stanowi oświadczenie strony o woli wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania płatności i wraz z dołączonymi do niego załącznikami polega ocenie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR przy wydawaniu decyzji w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych.
W niniejszej sprawie postępowanie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej zostało wszczęte na wniosek złożony przez M. W. działającego jako członek zarządu A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł.. Ponadto z akt wynika, że pod sygn. [...] oraz [...] prowadzone było przez Prokuraturę Okręgową w Ł., a następnie przez Prokuraturę Krajową śledztwo m.in. przeciwko wspólnikom spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. w tym M. W. w sprawie uzyskiwania w latach 2009-2017 od ARiMR nienależnych dotacji poprzez przedłożenie poświadczających nieprawdę lub nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wsparcia finansowego, tj. o czyn z art. 297 § 1 k.k. Wobec tych osób skierowany został do sądu akt oskarżenia. Obecnie postępowanie karne w tej sprawie jest prowadzone przez Sąd Okręgowy w Łodzi pod sygn. akt [...].
W ocenie składu orzekającego kwestia posłużenia się nierzetelnymi, podrobionymi czy przerobionymi dokumentami w celu wyłudzenia dotacji rzutuje na wynika sprawy administracyjnej w ramach kontrolowanego postępowania. Pozostaje w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem tej sprawy skoro podstawą oceny w postępowaniu karnym jest rzetelność m. in. wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok złożonego przez [...]. Bez rozstrzygnięcia sądu karnego niemożliwym jest dalsze prowadzenie postępowania w sprawie przyznania płatności, gdyż nie wiadomo, czy dokumenty złożone przez stronę w tym postępowaniu, w tym wniosek o przyznanie płatności są prawdziwe. Podkreślić należy, że dokumenty złożone przez wnioskodawcę w toku procedury przyznania płatności winny być autentyczne formalnie i zgodne z prawdą. Producent rolny przystępuje do programu pomocowego dobrowolnie i z tej przyczyny to na nim ciąży obowiązek prawidłowego podania wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów umożliwiających przyznanie mu płatności zgodnie z prawem krajowym i unijnym.
Organy administracji, działając w ramach prawa, nie mogą opierać się na nieprawdziwych dokumentach, gdyż takie działanie godziłoby w istotę państwa prawa. W postępowaniu karnym zostanie przesądzona kwestia autentyczności wniosku o przyznanie płatności i innych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wsparcia finansowego w niniejszej sprawie. W razie stwierdzenia przez sąd karny, że wskazane dokumenty poświadczają nieprawdę, to okoliczność ta przesądzałaby o braku podstaw do wypłaty wnioskowanej w niniejszej sprawie płatności. Możliwe do zaistnienia w postępowaniu karnym rozstrzygnięcia stanowią zatem zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok. Stwierdzona fałszywość wniosku o przyznanie płatności byłoby okolicznością istotną dla sprawy, bowiem dokument powyższy stanowić ma podstawę do przyznania skarżącej płatności na 2016 rok.
Słusznie zatem w niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd karny warunkuje wydanie prawidłowej decyzji merytorycznej w sprawie przyznania A. płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok. Podkreślić także należy, że w przypadku wydania wyroku karnego skazującego organy nie mają swobody w zakresie ustalenia okoliczności objętych wyrokiem lecz są nim związane. Przyjęcie odmiennego stanowiska i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o dokumenty, których rzetelność została zakwestionowana w postępowaniu prokuratorskim, a obecnie podlega ocenie przez sąd karny, narażałoby organ ARiMR na wydanie decyzji, która następnie musiałaby być podważona w postępowaniu nadzwyczajnym.
W świetle powyższego w ocenie sądu organy ARiMR miały podstawy do przyjęcia, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w kwestii rzetelności i autentyczności dokumentów przedstawionych przez skarżącą w celu uzyskania płatności stanowi zagadnienie wstępne w kontrolowanym postępowaniu.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia sąd nie stwierdził zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa procesowego. Zdaniem sądu w niniejszej sprawie postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad procedury administracyjnej. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organ wyczerpująco zebrał, a następnie rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłowe normy prawa celem podjęcia rozstrzygnięcia. Stanowisko organu przedstawione zostało w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., zawierającym wskazanie faktów i dowodów, na których organ się oparł, oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów mających w sprawie zastosowanie. Wbrew twierdzeniom skarżącej uzasadnienie rozstrzygnięcia jest zrozumiałe, w sposób klarowny wskazuje na sposób rozumienia zastosowanych przepisów w odniesieniu do stanu faktycznego występującego w rozpoznawanej sprawie.
Zawieszenie postępowania nie oznacza także naruszenia zasady szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a., bowiem oczekiwanie na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, które wykazuje bezpośredni związek z rozstrzygnięciem sprawy, uzasadnia wstrzymanie biegu terminu załatwienia sprawy i pozwala uniknąć w przyszłości wszczynania nadzwyczajnych trybów postępowania celem wzruszenia decyzji obarczonej wadami prawnymi.
Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę.
e.o.