Wyrok WSA w Łodzi z 16 lipca 2020 r., III SA/Łd 415/20

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu zażalenia T.B. na postanowienie Wójta Gminy Z. z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym C., oznaczonej ewidencyjnie nr działek: 400/1 i 444/1, stanowiącej własność Gminy Z. z nieruchomością sąsiednią oznaczoną nr działki 399/1, stanowiącą własność T.B. w łącznej kwocie 6 150 zł, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Postanowieniem z dnia 26 marca 2019 r. Wójt Gminy Z. wszczął z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomością położoną w obrębie geodezyjnym C., oznaczoną ewidencyjnie nr działek: 400/1 i 444/1 (drogi gminne), stanowiącą własność Gminy Z. z nieruchomością sąsiednią, oznaczoną ewidencyjnie nr działki 399/1, stanowiącą własność T.B. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że działka nr 399/1 zlokalizowana jest przy skrzyżowaniu dróg gminnych Nr [...] (działka nr 400/1) i Nr [...] (działka nr 444/1), wobec powyższego ustalenie przebiegu granic jest niezwykle istotne, bowiem ma bezpośrednie przełożenie na bezpieczeństwo użytkowników ruchu drogowego. Do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic ww. nieruchomości organ upoważnił geodetę W.O.

W rozprawie na gruncie w dniu 26 czerwca 2019 r. uczestniczył T.B. oraz przedstawiciel Gminy Z. – A.W. Jak wynika z protokołu granicznego z czynności ustalenia przebiegu granic oraz z załączonej do dokumentacji opinii technicznej, analizę przebiegu granic przeprowadzono w oparciu o dokumenty udostępnione geodecie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. operat do założenia ewidencji gruntów wsi C. z lat 1961-63 o nr ewid. 669.04-8/97; skoroszyt uwłaszczeń dotyczący działek o nr: 388/1, 387/1, 387/2, 387/3 (nr działek przed odnową ewidencji) z 1975 r.; operat odnowy ewidencji gruntów wsi C. z lat 1988-89 - nr ewid. 669.04-9/97; 4); operat modernizacji ewidencji gruntów wsi C. z 2003 r. o nr ewid. 042.04-1622/2003. Dane dotyczące przebiegu rozgraniczanych odcinków granic z operatu do założenia ewidencji gruntów okazały się zgodne z danymi z operatu modernizacji ewidencji gruntów wsi C. Podstawowymi dokumentami archiwalnym określającymi przebieg przedmiotowych odcinków granic, jak wynika z opinii technicznej, był operat do założenia ewidencji gruntów wsi C. z lat 1961-63 o nr 669.04-8/97 oraz szkic uwłaszczeń z 1975 r. Geodeta stwierdził zgodność położenia odtworzonych z danych operatu do założenia ewidencji gruntów punktów granicznych R1, R2, R3 odpowiednio z punktami granicznymi 2970,1852,1020 z operatu modernizacji ewidencji gruntów z 2003 r. w granicach dokładności osnowy pomiarowej, co zostało przedstawione na szkicu do obliczeń współrzędnych punktów granicznych w "Dokumentacji technicznej" operatu rozgraniczeniowego.

Geodeta dokonał pomiarów ogrodzenia działki nr 399/1 i stwierdził rozbieżność usytuowania ogrodzenia względem granic wykazanych ww. dokumentach. W wyniku przeprowadzonej analizy zaproponowano stronom przebieg granic określony na podstawie danych z operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu C., oznaczonych na szkicu granicznym w następujący sposób: 2970-1852, 1852-1020. Podczas rozprawy granicznej ww. przebieg granicy został zaakceptowany przez przedstawiciela Gminy Z. T.B. uznał jedynie położenie punktu granicznego 2970 stwierdzając, że granica biegnie z punktu granicznego 2970 wzdłuż ogrodzenia działki nr 399/1, odcinkami oznaczonymi na szkicu granicznym w następujący sposób: 2970-5, 5-10, 10-11, 11-12, 12-13, 13-14. Do ugody pomiędzy stronami sporu granicznego nie doszło. Z wniosków końcowych opinii geodety wynika, że proponowane odcinki granic: 2970-1852, 1852-1020, ujawnione w aktualnej ewidencji gruntów i budynków wsi C. są zgodne z operatem do założenia ewidencji gruntów z lat 60-tych w granicach dokładności osnowy pomiarowej, dlatego przyjęcie ich za obowiązujące autor opinii uznał za właściwe.

Sporządzony przez geodetę operat techniczny z przedmiotowego rozgraniczenia został włączony do powiatowego zasobu geodezyjno - kartograficznego Starostwa Powiatowego w Z. w dniu 12 lipca 2019 r., za numerem [...]. W dodatkowych wyjaśnieniach z dnia 30 września 2019 r. geodeta stwierdził, że przebieg odcinków granic wskazanych na szkicach polowych operatu do założenia ewidencji gruntów wsi C. z lat 1961 – 63 o nr ewid. 669.04-8/97 wraz ze szkicem uwłaszczeń z 1975 r. pozwolił na jednoznaczne określenie przebiegu spornych granic. Ponadto z danych kątowo - liniowych zawartych ww. operacie i po odszukaniu trzech znaków granicznych osnowy ewidencyjnej odtworzono przebieg linii pomiarowych, na które pomierzono punkty graniczne przedmiotowych nieruchomości, określając ich położenie w aktualnym układzie współrzędnych "2000". Stwierdzono zgodność położenia odtworzonych punktów granicznych z danych operatu do założenia ewidencji gruntów z punktami granicznymi z operatu modernizacji ewidencji gruntów z 2003 r. (operat nr [...]) w granicach dokładności osnowy pomiarowej.

Ponadto zgodność przebiegu granic rozgraniczanych nieruchomości z operatu ewidencji gruntów z granicami z operatu modernizacji ewidencji wsi C. potwierdza zgodność stanu prawnego ujawnionego w księgach wieczystych ze stanem w ewidencji gruntów i budynków wsi C. Na podstawie powyższego uprawniony geodeta stwierdził, że dokumenty zawarte w operacie do założenia ewidencji gruntów pozwalają na jednoznaczne określenie przebiegu granic pomiędzy ww. działkami.

Decyzją z dnia z dnia [...] r. Wójt Gminy Z. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym C., oznaczonej ewidencyjnie nr działek: 400/1 i 444/1, stanowiącej własność Gminy Z., z nieruchomością sąsiednią, oznaczoną ewidencyjnie nr działki 399/1, stanowiącą własność T.B., zgodnie z protokołem granicznym z dnia 26 czerwca 2019 r., załączonym do operatu rozgraniczeniowego, przyjętego do powiatowego zasobu geodezyjno - kartograficznego Starostwa Powiatowego w Z. w dniu 12 lipca 2019 r., za numerem [...].

Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2020 r. Wójt Gminy Z. ustalił koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym C., oznaczonej ewidencyjnie nr działek: 400/1 i 444/1, stanowiącej własność Gminy Z., z nieruchomością sąsiednią oznaczoną nr działki 399/1 stanowiącą własność T.B. w wysokości 6 150 zł, zobowiązując właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, tj. Gminę Z. oraz T.B. do ich uiszczenia po połowie, tj. w kwocie 3 075 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją z dnia 27 stycznia 2020 r. Wójt Gminy Z. działając z urzędu orzekł o rozgraniczeniu ww. nieruchomości. Zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a., jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Przy określaniu kosztów postępowania i sposobu ich rozdziału zastosowanie ma art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z przyjętą w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt l OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007, nr 2, poz.

26) wykładnią, potwierdzoną późniejszym orzecznictwem, "Organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadującej nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". Udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron biorących w nim udział, a nie tylko wnioskodawcy postępowania. Interes stron przejawia się przy tym ustaleniem stabilnej granicy miedzy sąsiadującymi nieruchomościami. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu administracji publicznej, obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, na zasadach określonych w art. 152 k.c. Ponadto zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt l OSK 1744/17, organy nie mają uznaniowości w stosowaniu art. 152 k.c., skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody, czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Koszty postępowania rozgraniczeniowego obejmujące wynagrodzenie upoważnionego geodety w kwocie 6 150 zł brutto zostały uiszczone w dniu 16 lipca 2019 r. przez organ prowadzący postępowanie.

Na powyższe postanowienie T.B. złożył zażalenie. Podał, że nie zgadza się na obciążenie kosztami postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Wskazał, że rozgraniczenie jego działki o nr 399/1 z działkami o nr 400/3 i 444/1 było przeprowadzone w latach 1961-1963. Modernizacja drogi gminnej, tj. działki oznaczonej nr 400/3 polegała na poszerzeniu i przesunięciu drogi kosztem zajęcia i wywłaszczenia jego działki. Droga o szerokości 9 m została poszerzona do szerokości 10 m. Za zajęcie tej części działki spadkodawca W.B., jak i kolejni spadkobiercy: J.B., S.B. i T.B. od roku 1963 nie otrzymali żadnego odszkodowania.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), organem prowadzącym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta). Koszty postępowania rozgraniczeniowego należą więc do kosztów postępowania administracyjnego. Zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ administracji określa art. 262 § 1 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Koszty postępowania obciążające stronę postępowania obejmują wynagrodzenie geodety, koszty sporządzenia map i innych niezbędnych dla rozgraniczenia nieruchomości dokumentów oraz znaków granicznych, a także wydatki związane z przeprowadzeniem dowodów w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Po określeniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego obciążających strony organ administracji zobowiązany jest w trybie art. 264 k.p.a. wydać postanowienie, w którym ustala wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia.

Orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, co do zasady, organ administracji ma obowiązek obciążyć tymi kosztami strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, z której inicjatywy wszczęto postępowanie. Sposób rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego opiera się na zasadach uregulowanych w art. 152 k.c. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt l OPS 5/06 wskazując, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie art. 152 k.c. stanowiący, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie.

W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził również, że w przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt l OSK 1356/06 stwierdzając, że stosownie do treści art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a, organ administracji powinien kierować się celem postępowania rozgraniczeniowego, a zatem mieć na uwadze korzyści jakie dzięki rozgraniczeniu nieruchomości uzyskują wszystkie uczestniczące w nim strony.

Udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny bowiem jest kategorią obiektywną, a twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym, w tym przypadku postępowaniu rozgraniczeniowym.

Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że art. 152 k.c. stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w przypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w 152 k.c.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu l instancji jest prawidłowe. Z załączonej do akt dokumentacji geodezyjnej wynika, że granica rozgraniczanych nieruchomości została ustalona na podstawie zebranych dowodów. Istnienie dokumentów geodezyjnych pozwalających na jednoznaczne ustalenie przebiegu granicy, skutkowało jej zatwierdzeniem decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. Oznacza to, że przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe zostało przeprowadzone w interesie wszystkich jego uczestników, zarówno wnioskodawcy, jak i T.B. Skoro został osiągnięty cel postępowania rozgraniczeniowego w postaci trwałego, jednoznacznego i ostatecznego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami, to wszyscy uczestnicy powinni odpowiednio partycypować w pokryciu kosztów tego postępowania. Zgodnie z załączonym do akt sprawy rachunkiem przedstawionym przez upoważnionego w sprawie geodetę W.O. koszty rozgraniczenia stanowiła kwota 6 150,00 zł. Stąd też zasadne jest dokonanie podziału wskazanych kosztów i w konsekwencji orzeczenie o zobowiązaniu do ich uiszczenia właścicieli rozgraniczanych nieruchomości po połowie, tj. Gmina Z. w kwocie 3 075 zł oraz T.B. w tej samej kwocie 3 075 zł.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w zażaleniu organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestie podnoszone przez skarżącego nie mają bezpośredniego związku z postępowaniem w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości lecz dotyczą merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie nr działek: 400/1 i 444/1, z nieruchomością sąsiednią, oznaczoną ewidencyjnie nr działki 399/1.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podtrzymał argumentację przedstawioną w zażaleniu dodatkowo akcentując, że sprawa dotycząca rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości jest przedmiotem postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w Z. (sygn. akt [...]), co oznacza, że postanowienie o ustaleniu kosztów w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości jest przedwczesne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 6 maja 2020 r. stanowiącym uzupełnienie skargi skarżący podał, że stanowiąca jego własność działka o nr 399/1 została zakupiona przez spadkodawcę w roku 1899 i przez okres 120 lat działka drogowa granicząca z jego działką była kilkakrotnie poszerzana kosztem jego działki. Ostatnie przesunięcie i poszerzenie działki drogowej z 9 m do 10 m miało miejsce w roku 1961 i jest tak do dnia dzisiejszego. W załączeniu skarżący przedstawił kopie pozwolenia na budowę z dnia 18 czerwca 1959 r. wraz z planem sytuacyjnym, mapy wsi C. z 1962 r., mapy ewidencji gruntów wsi C. z 1989 r., operatu sporządzonego w dniu 7 lutego 1972 r. oraz kopie decyzji o łącznym zobowiązaniu pieniężnym z tytułu podatku rolnego i leśnego za rok 2014 i 2020.

W dniu 23 czerwca 2020 r. do akt sprawy wpłynęło kolejne pismo procesowe skarżącego z dnia 18 czerwca 2020 r., w którym przedstawił szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który w sprawie nie ma zastosowania). Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Skargę złożoną w niniejszej sprawie sąd rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Podnieść należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 725, dalej jako: "P.g.k.") rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójt (burmistrz, prezydent miasta) oraz w wypadkach określonych w ustawie sąd (art. 29 ust. 3 P.g.k) z urzędu lub na wniosek strony (art. 30 ust. 1 P.g.k.). Jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o rozgraniczeniu nieruchomości, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 P.g.k.).

W takim przypadku administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe ogranicza się do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu (uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, dostępna w CBOSA).

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przedstawiany jest racjonalny i słuszny pogląd, zgodnie z którym postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach tj. administracyjnym oraz sądowym i pomimo tego, że instytucję rozgraniczenia nieruchomości uregulowano w dwóch aktach prawnych (Prawie geodezyjnym i kartograficznym oraz Kodeksie cywilnym) to stanowi ono jedną całość. Jak wskazał NSA w przywoływanej wyżej uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r. nielogiczne byłoby założenie, że rozgraniczenie nieruchomości jest dokonywane w postępowaniu administracyjnym według innych kryteriów i prawideł niż rozgraniczenie nieruchomości, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym.

Powyższe ma istotne znaczenie dla ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego na jego administracyjnym etapie i sposobu obciążenia nimi stron w konkretnej sprawie. Oznacza bowiem, że dokonując rozliczenia tych kosztów należy uwzględniać nie tylko treść przepisów dotyczących kosztów w postępowaniu administracyjnym (art. 261-267 k.p.a.), ale także przepisy kodeksu cywilnego dotyczące zasad rozgraniczania nieruchomości (art. 152-153 K.c.).

Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że udział w kosztach postępowania administracyjnego zależy od posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, to jest opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie zaś do treści art. 153 K.c. koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą sformułowaną w art. 152 K.c., że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

Skoro postępowanie rozgraniczeniowe, co wynika z treści art. 152-153 K.c., toczy się w istocie rzeczy w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu, to wszyscy właściciele sąsiednich nieruchomości zobowiązani są do udziału w kosztach tego postępowania, bez względu na to kto żądał jego wszczęcia. W przytoczonej już przez organ uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r. NSA stwierdził, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic.

Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie - zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela zaprezentowane stanowisko, stwierdzając, iż jest ono zgodne z utrwaloną linią orzecznictwa (por. wyroki NSA: z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3421/15, LEX nr 2423079; z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1833/14, LEX nr 2057981;wyrok WSA w Ł. z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1128/17, LEX nr 2444183).

W niniejszej sprawie, jak wynika z protokołu granicznego z czynności ustalenia przebiegu granic oraz z załączonej do dokumentacji opinii technicznej, analizę przebiegu granic przeprowadzono w oparciu o dokumenty udostępnione geodecie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. operat do założenia ewidencji gruntów wsi C. z lat 1961-63 o nr ewid. 669.04-8/97; skoroszyt uwłaszczeń dotyczący działek o nr: 388/1, 387/1, 387/2, 387/3 (nr działek przed odnową ewidencji) z 1975 r.; operat odnowy ewidencji gruntów wsi C. z lat 1988-89 - nr ewid. 669.04-9/97; 4); operat modernizacji ewidencji gruntów wsi C. z 2003 r. o nr ewid. 042.04-1622/2003. Dane dotyczące przebiegu rozgraniczanych odcinków granic z operatu do założenia ewidencji gruntów okazały się zgodne z danymi z operatu modernizacji ewidencji gruntów wsi C. Podstawowymi dokumentami archiwalnym określającymi przebieg przedmiotowych odcinków granic, jak wynika z opinii technicznej, był operat do założenia ewidencji gruntów wsi C. z lat 1961-63 o nr 669.04-8/97 oraz szkic uwłaszczeń z 1975 r. Geodeta stwierdził zgodność położenia odtworzonych z danych operatu do założenia ewidencji gruntów punktów granicznych R1, R2, R3 odpowiednio z punktami granicznymi 2970,1852,1020 z operatu modernizacji ewidencji gruntów z 2003 r. w granicach dokładności osnowy pomiarowej, co zostało przedstawione na szkicu do obliczeń współrzędnych punktów granicznych w "Dokumentacji technicznej" operatu rozgraniczeniowego.

Postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy Z. ustalił koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym C., oznaczonej ewidencyjnie nr działek: 400/1 i 444/1, stanowiącej własność Gminy Z., z nieruchomością sąsiednią oznaczoną nr działki 399/1 stanowiącą własność T.B. w wysokości 6 150 zł, zobowiązując właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, tj. Gminę Z. oraz T.B. do ich uiszczenia po połowie, tj. w kwocie 3 075 zł.

Przypomnieć należy, że zasadę rozdziału kosztów postępowania administracyjnego określa art. 262 § 1 k.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które:

1) wynikły z winy strony,
2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie.

Stosownie zaś do art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że koszty postępowania administracyjnego to wyłącznie koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Ustalając wysokość kosztów postępowania administracyjnego, organ zobowiązany jest więc wykazać i uzasadnić nie tylko ogólną wysokość kosztów danego postępowania, ale też wskazać, jakie składniki i na jakiej podstawie zostały zaliczone do kosztów postępowania oraz uzasadnić obciążenie strony kosztami.

W ocenie Sądu organ temu obowiązkowi sprostał. Dokonał prawidłowej wykładni art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie koszty zostały poniesione w interesie wszystkich właścicieli działek objętych rozgraniczeniem oraz prawidłowo, w świetle przytoczonego brzmienia art. 263 k.p.a. do kosztów postępowania rozgraniczeniowego zaliczył koszty wynagrodzenia geodety, bowiem są one koniecznymi kosztami postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.

Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji i postanowienia organu odwoławczego oraz akt postępowania wynika bowiem jakie koszty zostały poniesione przez organ w związku z prowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym, z czego ta kwota wynikała oraz jakie prace zostały wykonane. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja z wyboru geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic - czyli zapytania o cenę wykonanie rozgraniczenia, zaproszenia do złożenia oferty, zawiadomienie o wyborze oferty, umowa nr 112/A/2019 z 5 kwietnia 2019 r. z wybranym geodetą, protokół oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic z 10 lipca 2019 r. oraz wystawiona przez wybranego geodetę faktura VAT nr [...] na kwotę 6 150,00 zł. r. Strona miała dostęp do akt sprawy, a zatem i do treści przedmiotowej umowy. Wiedziała o wysokości ustalonego wynagrodzenia i nie kwestionowała ani osoby wybranego geodety ani wysokości wynagrodzenia.

We wszystkich składanych przez skarżącego, w toku prowadzonego postępowania, pismach skarżący nie zgadzał się z obciążeniem go kosztami rozgraniczenia z tego powodu, że podważał sam fakt przeprowadzenia rozgraniczenia i ustalonego przebiegu granicy, czego konsekwencją było jego żądanie przekazania sprawy do sądu powszechnego. Skarżący wskazywał na dotychczasową dokumentację i argumentował, że rozgraniczenie jego działki o nr 399/1 z działkami o nr 400/3 i 444/1 było przeprowadzone w latach 1961-1963. Modernizacja drogi gminnej, tj. działki oznaczonej nr 400/3 polegała na poszerzeniu i przesunięciu drogi kosztem zajęcia i wywłaszczenia jego działki. Droga o szerokości 9 m została poszerzona do szerokości 10 m i tak jest aktualnie. Podnosił, że za zajęcie tej części działki spadkodawca W.B., jak i kolejni spadkobiercy: J.B., S.B. i T.B. od roku 1963 nie otrzymali żadnego odszkodowania.

Wskazać należy, że w wykonaniu wzmiankowanej umowy i postanowienia wydanego na podstawie art. 31 ust. 1 P.g.k. upoważniony geodeta sporządził dokumentację rozgraniczenia nieruchomości zawierającą m.in. takie dokumenty jak: zgłoszenie prac geodezyjnych, wypisy z rejestru gruntów, badania hipoteczne, wezwania do stawienia się w celu ustalenia granic, protokół graniczny z dnia 26 czerwca 2019 r., szkic do obliczenia współrzędnych punktów granicznych, opinia geodety. Sporządzony przez geodetę operat techniczny z przedmiotowego rozgraniczenia został włączony do powiatowego zasobu geodezyjno - kartograficznego Starostwa Powiatowego w Z. w dniu 12 lipca 2019 r., za numerem [...]. Geodeta złożył fakturę, z której wynika, jakie są koszty dokonania ww. czynności.

Przyznanie geodecie wynagrodzenia za dokonane przy rozgraniczeniu czynności zostało poprzedzone przez organ weryfikacją przedstawionych przez geodetę wyników jego prac (protokół oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic z 10 lipca 2019 r.). Podkreślenia wymaga, że przepisy prawa nie określają wysokości stawek za usługi geodezyjne, lecz są one kształtowane zasadami wolnego rynku. Skarżący nie podnosił, że wynagrodzenie wynikające z zawartej umowy pomiędzy organem I instancji i wyznaczonym w prawidłowo, zgodnie z prawem, przeprowadzonej i udokumentowanej procedurze jego wyboru było zawyżone.

Powyższej oceny nie podważają skutecznie argumenty podniesione w skardze o przedwczesności wydania zaskarżonego postanowienia o kosztach postępowania z uwagi na fakt, iż sprawa o rozgraniczenie została przekazana do Sądu Rejonowego w Z. Jak wynika z art. 33 ust. 1 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy dokonanego w decyzji wójta gminy o rozgraniczeniu nieruchomości może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi.

W sytuacji zgłoszenia powyższego żądania sprawa o rozgraniczenie zostaje przekazana do sądu powszechnego, który rozpoznaje ją w postępowaniu nieprocesowym stosując kolejno kryteria rozgraniczenia określone w art. 153 kodeksu cywilnego. Jednakże przekazanie sprawy o rozgraniczenie do sądu powszechnego nie niweczy obowiązku organu administracji rozstrzygnięcia na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. w przedmiocie kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Jak wskazano już wyżej, chodzi bowiem o koszty faktycznie wyłożone przez organ w sytuacji, gdy ich poniesienie nie jest obowiązkiem organu oraz rozliczenie ich w relacji organ – strona. Tymczasem w postępowaniu przed sądem powszechnym powstaną koszty związane z postępowaniem sądowym, które jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego.

Z omówionych przyczyn Sąd uznał, że organ odwoławczy właściwie rozważył okoliczności sprawy w świetle przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ zasadnie stwierdził, że koszty postępowania rozgraniczeniowego w stanie faktycznym tej sprawy zostały poniesione w interesie wszystkich stron tego postępowania. W konsekwencji, w świetle przywołanego przepisu były zatem podstawy do obciążania tymi kosztami skarżącego.

Zdaniem Sądu wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego w niniejszej sprawie została ustalona przez organy w sposób prawidłowy i znajduje odzwierciedlenie w treści przepisu art. 263 § 1 k.p.a. Zalicza się do nich między innymi należności biegłych.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 16 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 415/20

Metryka

Sentencja

W skrócie

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje