Uzasadnienie
W dniu 19 marca 2007 roku J. K. wystąpił, na podstawie art. 28 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 roku – Prawo o stowarzyszeniach, do Starosty [...] z wnioskiem o ochronę praw członkowskich w Towarzystwie Przyjaciół Muzeum w R. Wskazał, iż uchwałą Zarządu Towarzystwa Przyjaciół Muzeum w R. z dnia [...], zatwierdzoną następnie uchwałą Walnego Zgromadzenia Towarzystwa Przyjaciół Muzeum w R. z dnia [...], został pozbawiony praw członka Towarzystwia Przyjaciół Muzeum w R. Podniósł, iż jego zdaniem uchwały o pozbawieniu go praw członkowskich są niezgodne z art. 30, art. 31, art. 32, art. 54 i art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 221 i art. 225 k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 ustawy – Prawo o stowarzyszeniach.
W piśmie z dnia 18 kwietnia 2007 roku, stanowiącym odpowiedź na wniosek J. K., Starosta [...] wskazał, iż wyjaśnienia udzielone przez Zarząd Towarzystwa Przyjaciół Muzeum w R., dotyczące okoliczności pozbawienia wnioskodawcy praw członkowskich, dają podstawę do uznania, że działalność stowarzyszenia była zgodna z prawem, a procedura, jaka wymagana jest do pozbawienia członkostwa w Towarzystwie Przyjaciół Muzeum w R. została zachowana. Starosta dodał, iż wnioskodawca, jako członek stowarzyszenia miał świadomość, że powtarzające się naganne w ocenie pozostałych członków zachowania i działania doprowadzą do wykluczenia z organizacji. Bezspornym bowiem jest, że z chwilą przystąpienia do stowarzyszenia wnioskodawca uzyskał pewne uprawnienia i jednocześnie wyraził zgodę na respektowanie rygorów organizacyjnych zawartych w statucie stowarzyszenia.
W dniu 7 maja 2007 roku J. K. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zażalenie na powyższą odpowiedź Starosty [...]. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że odpowiedź udzielona przez Starostę [...] podziela argumenty Towarzystwa Przyjaciół Muzeum w R., które oparte są na kłamstwach, pomówieniach, oszczerstwach i nie uwzględniają obowiązującego w Polsce prawa chroniącego wolność, godność, a w szczególności tego, że "nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym, z jakiejkolwiek przyczyny". Podniósł, iż każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Z uwagi natomiast na fakt, że sprawa ma wymiar społeczny, wniósł o wnikliwe rozpatrzenie zażalenia zgodnie z obowiązującym prawem, a w szczególności art. 225 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, odwołując się do treści art. 123 § 1 i 2 oraz art. 141 § 1 k.p.a., że niniejsza sprawa nie została załatwiona w formie postanowienia. Zażalenie zostało natomiast wniesione na pismo Starosty [...] z dnia [...] zawierające odpowiedź na wniosek J. K. o ochronę praw członkowskich w stowarzyszeniu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, obowiązujące przepisy prawa nie przewidują formy postanowienia dla oceny przez organ nadzoru zgodności z prawem działań stowarzyszenia w zakresie pozbawienia członkowstwa w stowarzyszeniu i nie przewidują środków zaskarżenia od zajętego przez ten organ stanowiska. Stosownie natomiast do treści przepisów ustawy – Prawo o stowarzyszeniach, organ nadzoru posiada uprawnienie, aby żądać dostarczenia przez zarząd stowarzyszenia, w wyznaczonym terminie, odpisów uchwał walnego zebrania członków oraz domagać się od władz stowarzyszenia niezbędnych wyjaśnień (art. 25). W razie stwierdzenia, że działalność stowarzyszenia jest niezgodna z prawem lub narusza postanowienia statutu w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 i 2 organ nadzorujący, w zależności od rodzaju i stopnia stwierdzonych nieprawidłowości może wystąpić o ich usunięcie w określonym terminie, udzielić ostrzeżenia władzom stowarzyszenia bądź wystąpić do sądu powszechnego o zastosowanie środka określonego w art. 29 ustawy. Zatem, zażalenie wniesione na pismo Starosty [...] dotyczące zasadności pozbawienia praw członkowskich w stowarzyszeniu nie dotyczy sprawy, która winna być załatwiona w formie postanowienia, co powoduje, że zażalenie nie może skutecznie uruchomić postępowania zażaleniowego.
Na powyższe postanowienie J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę, w której podnosząc zarzut naruszenia art. 2 i art. 87 Konstytucji oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., zażądał uznania postanowienia za niezgodnego z prawem. Skarżący podniósł kwestie związane z działalnością Towarzystwa Przyjaciół Muzeum w R. w zakresie prac związanych z przygotowaniem kalendarza, przystąpienia do prac związanych z wydaniem przewodnika po Ziemi [...], druku Biuletynu "Nasz Świat" oraz rozstrzygnięciem wyników konkursów o II Wojnie Światowej. Wskazał, że pozbawienie go członkostwa w Towarzystwie Przyjaciół Muzeum w R. nastąpiło z naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniosło o jej oddalenie.
W piśmie z dnia 2 stycznia 2008 roku skarżący – J. K. zawarł wniosek o włączenie do akt sprawy załączonych do pisma dokumentów, podnosząc, iż wszystkie te dokumenty są dowodem na fakt, że jego wyrzucenie z Towarzystwa Przyjaciół Muzeum w R. nie ma nic wspólnego z nikim z imienia i nazwiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy).
Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W myśl natomiast art. 145 § 1 powołanej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że nie narusza ono prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo Starosty [...] z dnia [...], będące odpowiedzią na wniosek skarżącego o objęcie ochroną praw członkowskich w Towarzystwie Przyjaciół Muzeum w R., których został pozbawiony.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 134 k.p.a, w myśl którego, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, nakazuje stosować odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, iż przy rozpatrywaniu niedopuszczalnego zażalenia zastosowanie ma cytowany wyżej art. 134 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie może być wniesione tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie.
Z wymienionych przepisów wynika więc, iż zażalenie jako zwyczajny, samodzielny i formalny środek prawny, służy jedynie od rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji pierwszej instancji w formie postanowienia. Niedopuszczalne jest natomiast zażalenie od czynności organu administracji, która nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 k.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy wydaje postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia.
Niedopuszczalność środka odwoławczego, jakim jest zażalenie może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Zażalenie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem, na które kodeks przewiduje możliwość wniesienia zażalenia.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zażalenia w sprawie nie było postanowienie, lecz pismo Starosty [...] z dnia [...], stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego zawarty w piśmie z dnia 19 marca 2007 roku o objęcie ochroną praw członkowskich w Towarzystwie Przyjaciół Muzeum w R., w związku z pozbawieniem praw członkowskich uchwałą Zarządu Towarzystwa Przyjaciół Muzeum w R. z dnia [...], potwierdzoną następnie uchwałą Walnego Zgromadzenia Towarzystwa Przyjaciół Muzeum w R. z dnia [...].
Z przytoczonych powyżej przepisów wynika jednak, że zażalenie nie przysługuje od pism, jeżeli nie mają one charakteru postanowienia. Brak zatem w przepisach k.p.a. delegacji do złożenia wskazanego powyżej zażalenia uzasadniało zastosowanie przez organ administracji art. 134 w związku z art. 144 k.p.a.
Warto zaznaczyć, iż organ administracji publicznej wydaje postanowienia w sytuacjach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego i jedynie w toku postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie nie zostało wydane żadne orzeczenie, od którego przysługiwałby środek odwoławczy. Starosta [...] udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem, które ani formalnie ani materialnie nie przybrało formy postanowienia. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) starosta właściwy ze względu na siedzibę terenowej jednostki organizacyjnej stowarzyszenia jest organem sprawującym nadzór nad działalnością stowarzyszenia i w uzasadnionych przypadkach może wystąpić o usunięcie nieprawidłowości w określonym terminie, udzielić ostrzeżenia władzom stowarzyszenia lub wystąpić do sądu rejestrowego o zastosowanie środka określonego w art. 29 ustawy. Przepisy ustawy Prawo o stowarzyszeniach nie przewidują zatem w zakresie nadzoru sprawowanego przez starostę trybu postępowania administracyjnego.
Podnoszone natomiast w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie odnoszą się bowiem do treści zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia, lecz dotyczą pisma Starosty [...] w przedmiocie zasadności pozbawienia skarżącego praw członkowskich w stowarzyszeniu, a więc sprawy, która nie może być załatwiona w formie postanowienia, a zażalenie nie mogło skutecznie uruchomić postępowania zażaleniowego.
W przedstawionej sytuacji faktycznej i prawnej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. nie narusza prawa. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium w sposób wyczerpujący wskazało przesłanki faktyczne i prawne wydanego aktu, których skarga w sposób skuteczny nie podważyła. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.
e.k.