Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 7 września 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 432/22

Uzasadnienie

Uchwałą nr 430/22 Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 24 maja 2022 r. w sprawie nieuwzględnienia protestu od etapu oceny formalno-merytorycznej projektu oznaczonego wnioskiem o dofinansowanie nr RPLD.10.01.00/6/21/0005 złożonego przez A Sp. z o.o. w ramach konkursu nr RPLD.10.01.00-IZ.00-10-006/21 dla Działania X.1 "Powrót na rynek pracy osób sprawujących opiekę nad dziećmi w wieku do lat 3", Osi Priorytetowej X "Adaptacyjność pracowników i przedsiębiorstw w regionie" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020, na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 547 i poz. 583), art. 55 pkt 1, art. 57 w zw. z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 oraz z 2019 r. poz. 2020) w § 1. Nie uwzględniono protestu złożonego przez A Sp. z o.o. z siedzibą w W. od oceny formalno-merytorycznej projektu o nazwie "Nowy żłobek w Ł. - dajemy szansę rodzicom na powrót do pracy", oznaczonego wnioskiem o dofinansowanie nr RPLD.10.01.00/6/21/0005 złożonego w ramach konkursu nr RPLD.10.01.00-IZ.00-10-006/21 dla Działania X.1 "Powrót na rynek pracy osób sprawujących opiekę nad dziećmi w wieku do lat 3", Osi Priorytetowej X "Adaptacyjność pracowników i przedsiębiorstw w regionie" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020, § 2. Uzasadnienie rozstrzygnięcia stanowi załącznik do uchwały, a w § 3. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu uchwały Zarząd Województwa Łódzkiego wyjaśnił, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym.

Konkurs nr RPLD.10.01.00-IZ.00-10-006/21 na dofinansowanie projektów został ogłoszony w dniu 1 września 2021 r. Nabór wniosków o dofinansowanie trwał od 30 września do 11 października 2021 r. Regulamin konkursu został przyjęty Uchwałą Nr 842/21 Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 30 sierpnia 2021 r. Zmiana Regulaminu konkursu (zwiększenie alokacji) została przyjęta Uchwałą Zarządu Województwa nr 1166/21 z dnia 21 grudnia 2021 roku.

W ramach przedmiotowego konkursu na dofinansowanie projektów dla Działania X.1 "Powrót na rynek pracy osób sprawujących opiekę nad dziećmi w wieku do lat 3", Osi Priorytetowej X "Adaptacyjność pracowników i przedsiębiorstw w regionie", Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020, wnioskodawca A Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożył w dniu 11 października 2021 r. wniosek o dofinansowanie projektu nr RPLD.10.01.00/6/21/0005 o nazwie "Nowy żłobek w Ł. - dajemy szansę rodzicom na powrót do pracy", (dalej: wniosek o dofinansowanie).

Projekt został oceniony pozytywnie uzyskując ogólną liczbę 83 punktów, jednakże z uwagi na wyczerpanie puli środków przewidzianych na konkurs nie został rekomendowany do otrzymania dofinasowania.

O wyniku oceny formalno-merytorycznej wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia 15 marca 2022 r. o sygnaturze EFSV.432.10.5.2021.OR8.

W dniu 11 kwietnia 2022 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego wpłynął pisemny protest złożony przez wnioskodawcę w wymaganym terminie w związku z oceną formalno-merytoryczną wniosku o dofinansowanie realizacji projektu nr RPLD.10.01.00/6/21/0005, pn. "Nowy żłobek w Ł. - dajemy szansę rodzicom na powrót do pracy".

W proteście wnioskodawca odwołał się od oceny ogólnych kryteriów merytorycznych zapisanych w części C Karty Oceny Formalno-Merytorycznej:

1. - C1. Adekwatność doboru, sposobu pomiaru i opisu wskaźników realizacji projektu (w tym wskaźników dotyczących właściwego celu szczegółowego RPO WŁ 2014-2020) oraz zgodność celu głównego projektu z założeniami RPO WŁ 2014-2020;
2. - C2. Adekwatność doboru grupy docelowej do właściwego celu szczegółowego RPO WŁ 2014-2020 oraz jakość diagnozy specyfiki tej grupy;
3. - C4. Spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz trafność doboru i opisu tych zadań;
4. - C8. Prawidłowość sporządzenia budżetu projektu oraz kryterium premiującego określonego w części D:
5. - Kryterium nr 3: Realizacja usług w zakresie opieki nad dziećmi do lat 3 przez podmioty ekonomii społecznej lub podmioty ekonomii społecznej i administrację publiczną.

Oceniając zasadność zarzutów zgłoszonych w proteście, Instytucja Zarządzająca (dalej: IZ) na podstawie zebranych informacji i dokumentacji oraz po dokonaniu wnikliwej analizy stwierdziła, że weryfikacja przedmiotowego wniosku podczas oceny formalno-merytorycznej co do zasady została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Celem zachowania przejrzystości i czytelności IZ, w treści całości rozpatrzenia, stosuje oznaczenia przypisane obu oceniającym w pisemnym proteście, dlatego też Instytucja Zarządzająca przyjęła, że:

1. • I oceniający to ten, który za spełnienie ogólnego kryterium merytorycznego C1 przyznał 8 punktów;
2. • II oceniający to ten, który za spełnienie ogólnego kryterium merytorycznego C1 przyznał 6 punktów.

Ocena ogólnego kryterium merytorycznego nr C1. Adekwatność doboru, sposobu pomiaru i opisu wskaźników realizacji projektu (w tym wskaźników dotyczących właściwego celu szczegółowego RPO WŁ 2014-2020 oraz zgodności celu głównego projektu z założeniami RPO WŁ 2014-2020.

Stanowisko II oceniającego:

W sposobie pomiaru wskaźnika rezultatu nr 3 brakuje informacji, iż ostateczny pomiar nastąpi po 2 latach od zakończenia realizacji projektu, wynikającej z umowy o dofinansowanie.

Stanowisko wnioskodawcy:

W pkt. 3.1.2 wskazaliśmy, że "Ostateczny pomiar wskaźnika nastąpi po 2 latach od zakończenia realizacji projektu". Naszym zdaniem ten zapis jest wystarczający, oczywistym jest, że termin zakończenia realizacji projektu wynika z umowy o dofinansowanie. Uwaga oceniającego nie wnosi nic nowego.

Stanowisko IZ:

Zdaniem Instytucji Zarządzającej, uwaga II oceniającego jest niezasadna. We wniosku o dofinansowanie wnioskodawca zawarł informacje dotyczące sposobu pomiaru wskaźnika rezultatu nr 3. W ocenie IŻ, nie ma znaczenia brak wskazania, że data zakończenia realizacji projektu wynika z umowy o dofinansowanie. Jest to zbyt dalece idący formalizm, ponieważ oczywiste jest, że data zakończenia projektu wynika z podpisywanej umowy o dofinansowanie.

W ramach kryterium merytorycznego C1 II oceniający przyznał wnioskodawcy 6 punktów na 10 punktów możliwych do uzyskania. W uzasadnieniu przyznania mniejszej liczby punktów oceniający sformułował 5 uwag. Wnioskodawca odniósł się jedynie do powyższego stanowiska oceniającego.

Instytucja Zarządzająca uchyliła powyższą uwagę II oceniającego. Jednakże biorąc pod uwagę, że zaskarżona uwaga dotyczyła jedynie niewielkiej nieścisłości w treści pomiaru wskaźnika, małe znaczenie uwagi dla ogólnej punktacji ocenianego kryterium oraz liczbę uwag II oceniającego, do których wnioskodawca się nie odniósł, IZ nie przyznała punktu w KOFM II oceniającego w ramach kryterium C1.

Ocena ogólnego kryterium merytorycznego nr C2. Adekwatność doboru grupy docelowej do właściwego celu szczegółowego RPO WŁ 2014-2020 oraz jakość diagnozy specyfiki tej grupy.

Stanowisko I Oceniającego:

W opisie grupy docelowej wnioskodawca wskazał na objęcie wsparciem rodziców dzieci z niepełnosprawnością, jednak analiza przeprowadzona wśród potencjalnych uczestników nie wskazała, że ankietowani opiekują się dziećmi z niepełnosprawnością. Poza tym, przywołane przez wnioskodawcę dane odnoszą się do Polski, nie tylko do obszaru realizacji projektu.

Stanowisko Wnioskodawcy:

Zarzut oceniającego jest niezasadny i niezrozumiały. W pkt. 3.2 wniosku nie wskazaliśmy, że obejmiemy wsparciem osoby z niepełnosprawnościami, a tylko że "w chwili pisania projektu nie jesteśmy w stanie wskazać, ile osób z niepełnosprawnościami zostanie objętych projektem, jednak zgodnie z kryteriami rekrutacji będą one miały pierwszeństwo uczestnictwa. W przypadku przyjęcia dziecka z niepełnosprawnościami opieka zostanie dostosowana pod jego potrzeby". Założyliśmy zatem premiowanie osób z niepełnosprawnościami lub opiekujących się dziećmi z niepełnosprawnościami, jeśli się zgłoszą do projektu, ale na tym etapie nie jesteśmy w stanie stwierdzić, czy to nastąpi.

Stanowisko IZ:

Instytucja Zarządzająca nie zgodziła się z uwagą I oceniającego. Wnioskodawca wskazał, że nie jest w stanie określić, czy w ramach projektu wsparciem zostaną objęte osoby z niepełnosprawnościami bądź opiekujące się dziećmi z niepełnosprawnościami, lecz uwzględnił taką możliwość w ramach rekrutacji, przyznając takim osobom dodatkowe punkty w przypadku zgłoszenia się do projektu. Zdaniem IZ takie wyjaśnienie jest wystarczające i zapewnia udział tych osób w projekcie. Odnosząc się do uwagi dotyczącej braku ankietowanych, którzy opiekują się dziećmi z niepełnosprawnościami, Instytucja Zarządzająca chciałaby zauważyć, że ankieta zazwyczaj obejmuje jedynie niewielki odsetek potencjalnych uczestników projektu i dobór ankietowanych jest zależny od metody wybranej przez wnioskodawcę.

Nie można zatem wykluczyć, że poza osobami biorącymi udział w ankiecie chęć uczestnictwa w projekcie wykazałyby osoby z niepełnosprawnościami bądź rodzice opiekujące się dziećmi z niepełnosprawnościami.

IZ zaznaczyła, że wnioskodawca nie odniósł się do części uwagi dotyczącej powoływania się na badania odnoszące się do Polski, a nie obszaru realizacji projektu. W związku z tym Instytucja Zarządzająca uznała, że wnioskodawca zgadza się ze wskazaną częścią uwagi I oceniającego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Instytucja Zarządzająca częściowo uchyliła zaskarżoną uwagę, ale ze względu na brak odniesienia się do całości stanowiska oraz niską wagę uchylonej uwagi w stosunku do 6 innych sformułowanych zarzutów I oceniającego, IZ nie przyznała punktu w zakresie ocenionego kryterium w KOFM I oceniającego.

Stanowisko I oceniającego:

Brak uzasadnienia dla objęcia wsparciem zdecydowanie większej liczby osób niepracujących. Informacje przedstawione przez wnioskodawcę nie potwierdzają jednoznacznie, że w Ł. to bezrobotni/bierni zawodowo rodzice dzieci w wieku do lat 3 bardziej potrzebują wsparcia, oferowanego w projekcie. Jedynym potwierdzeniem takiego założenia jest skala zainteresowania potencjalnych uczestników. Nie wiadomo jednak, dlaczego rozmowy prowadzono w większości wśród osób niepracujących, tym bardziej, że wnioskodawca wskazuje, że ponad 80% ankietowanych za główny powód uniemożliwiający powrót do pracy podało brak miejsc opieki nad dziećmi.

Stanowisko II oceniającego:

Brak uzasadnienia dla objęcia wsparciem większej liczby osób niepracujących, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że wnioskodawca wskazuje na brak danych lokalnych dla miasta Ł. Ankietę przeprowadzono w większości wśród osób niepracujących, jednakże nie wiadomo z czego wynikało takie założenie.

Stanowisko wnioskodawcy:

W pkt. 3.2 wniosku wskazaliśmy, że: "Zakł wsp większej liczby osób bezrob czy biern zaw, by ułatwić im powrót do pr.". Zdaniem wnioskodawcy, uzasadnienie tego faktu jest oczywiste i wynika przede wszystkim z definicji osób biernych zawodowo, wśród których wymienia się m.in. osoby przebywające na urlopie wychowawczym. Jedynie osoby przebywające na urlopie macierzyńskim/rodzicielskim ujęte są wśród osób pracujących, a w tym czasie rodzice przebywają z dziećmi w domu. Dopiero po ukończeniu przez dziecko 1 roku życia rodzice zaczynają myśleć o powrocie do pracy. Zdaniem wnioskodawcy, jest to oczywisty fakt nie wymagający wyjaśnienia.

Ponadto ograniczona liczba znaków we wniosku nie pozwala na tego typu analizy, więc to również należy wziąć pod uwagę. 13 tys. znaków w Sekcji III (gdzie trzeba opisać cel, wskaźniki, diagnozę i grupę docelową, łącznie z rekrutacją) to naprawdę bardzo mało, aby móc zawrzeć wszystkie informacje wskazane w Instrukcji.

Stanowisko IZ:

Wnioskodawcy ubiegając się o dofinansowanie ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w treści wniosków o dofinansowanie muszą udowodnić, że znają grupę docelową, bowiem od właściwej analizy sytuacji problemowej grupy docelowej i rozpoznania potrzeb, oczekiwań i barier zależy, z jednej strony zaangażowanie do projektu osób, które w największym stopniu potrzebują wsparcia, z drugiej zaś powodzenie realizacji projektu. Aby przedstawiony opis sytuacji grupy docelowej był wiarygodny, wnioskodawca powinien sięgnąć do jak najszerszego i najaktualniejszego katalogu źródeł oraz wskazać je. Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku:

"W zakładce Grupy docelowe nazwij i opisz osoby lub podmioty, które obejmiesz wsparciem w ramach projektu. W oparciu o dane ogólnodostępne (w zależności od specyfiki wsparcia w konkursie/naborze, np. GUS, NFZ, mapa potrzeb zdrowotnych opracowana przez Ministerstwo Zdrowia, statystyki dotyczące rynku pracy dostępne na stronach urzędów pracy) oraz ewentualnie dane własne wskaż istotne cechy uczestników. Udowodnij, że znasz grupę docelową i będziesz mógł ją efektywnie wesprzeć. Opis grupy docelowej musi być spójny z planowanym wsparciem charakterystycznym dla danego konkursu/naboru i dotyczyć terenu, na którym realizowany będzie projekt (np. całego województwa, poszczególnych powiatów). Posługuj się aktualnymi danymi statystycznymi wraz z podaniem źródeł ich pochodzenia. Jako aktualne dane statystyczne należy rozumieć dane pochodzące z okresu ostatnich trzech lat w stosunku do roku, w którym składany jest wniosek o dofinansowanie, tj. np. jeżeli wniosek składany jest w 2021 r., dane statystyczne mogą pochodzić z okresu 2018-2021 z zastrzeżeniem, że w pierwszej kolejności należy posiłkować się najbardziej aktualnymi danymi, tj. z roku złożenia wniosku o dofinansowanie lub z roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o dofinansowanie.

W przypadku gdy w odniesieniu do danej sytuacji problemowej dostępne są tylko dane z lat wcześniejszych wnioskodawca może z nich skorzystać, wskazując we wniosku o dofinansowanie, że bardziej aktualne dane nie są dostępne. Jeśli dane w jakimś obszarze nie były publicznie dostępne, a Ty je posiadasz, bo wystąpiłeś do instytucji, która nimi dysponuje - wskaż jaka to instytucja. W sytuacji realizacji badań własnych zwięźle przedstaw podstawowe informacje na ich temat, takie jak: zastosowana metoda badawcza, okres w jakim je zrealizowano, wielkość i charakterystyka grupy badanej, teren z którego pochodzili respondenci, zakres badania, czy badanie zrealizował wnioskodawca czy je zlecił. (...) Uzasadnij wybór konkretnej grupy docelowej spośród potencjalnych grup wskazanych w SZOOP, uwzględniając jej specyfikę oraz cel główny projektu określony w podpunkcie 3.1.1 wniosku. Uzasadnij liczebność grupy docelowej oraz wybór obszaru realizacji projektu".

Z przywołanej treści instrukcji wypełniania wniosku wynika, że wnioskodawca powinien był uzasadnić, dlaczego chciałby objąć wsparciem konkretną grupę docelową. W tym przypadku dotyczy to także struktury tejże grupy. W swoim wniosku o dofinansowanie projektodawca opisał, że wsparciem zostaną objęte 64 osoby, w tym 19 osób pracujących i sprawujących opiekę nad dziećmi do lat 3 oraz 45 osób biernych zawodowo i bezrobotnych, dla których opieka nad dziećmi do lat 3 stanowi barierę w wejściu na rynek pracy. Wnioskodawca nie uzasadnił, z czego wynika taka struktura grupy docelowej oraz czemu większą jej część stanowią osoby niepracujące.

Ponadto takie założenie nie wynika z danych statystycznych przedstawionych przez wnioskodawcę. Przedstawiają one jedynie skalę bezrobocia wśród osób opiekujących się dziećmi. Nie odnoszą się one jednak do osób biernych zawodowo, przez co trudno określić, na jakiej podstawie wnioskodawca oparł swoje założenia dotyczące większego wsparcia dla osób niepracujących. Tym samym wnioskodawca nie uzasadnił w wystarczającym stopniu tak wysokiego udziału osób niepracujących w strukturze grupy docelowej.

Wątpliwości budzi także przeprowadzenie ankiety w znacznej mierze wśród osób niepracujących (70 na 100 osób ankietowanych). Wnioskodawca nie określił, na jakiej podstawie nastąpił dobór osób ankietowanych i dlaczego wystąpiły takie dysproporcje między osobami pracującymi a niepracującymi. Ponadto, jak wskazał wnioskodawca, ponad 80% ankietowanych potwierdziło, że czynnikiem uniemożliwiającym im powrót do pracy jest brak możliwości znalezienia miejsca dla dziecka w żłobku bądź klubie malucha. Oznacza to, że także część osób pracujących wskazała na taką barierę, pomimo że już posiadają pracę.

W treści protestu wnioskodawca napisał, co rozumie pod pojęciem osoby biernej zawodowo. W zawartej definicji wskazał, że są to m.in. osoby przebywające na urlopie wychowawczym. Jednakże IZ zaznaczyła, że jest to jedynie część osób, które można określić jako bierne zawodowo. Na podstawie tak rozumianego pojęcia nie można określić, jaką część osób biernych zawodowo stanowią osoby przebywające na urlopie wychowawczym. Ponadto, takie informacje powinny znaleźć się w treści wniosku o dofinansowanie, aby nie pozostawiać wątpliwości co do oceny grupy docelowej w projekcie.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy dotyczącego limitu znaków w Sekcji III wniosku o dofinansowanie, IZ podkreśliła, że ograniczenie liczby znaków w generatorze wniosków dotyczy wszystkich wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach przedmiotowego konkursu i nie może stanowić zarzutu odnoszącego się do oceny konkretnego wniosku. Każdy wnioskodawca, który przygotowywał wniosek o dofinansowanie projektu korzysta z tego samego formularza, a zatem musi opisać swój projekt w ramach obowiązującego limitu znaków. Od niniejszej reguły nie ma wyjątku i żaden wnioskodawca, z uwagi na równość wszystkich podmiotów w aplikowaniu o dofinansowanie, nie może zostać w tej kwestii uprzywilejowany. Mając na uwadze powyższe, IZ podzieliła stanowiska obu oceniających, a tym samym nie zgodziła się z zarzutem wnioskodawcy.

Stanowisko I oceniającego:

W opisie potrzeb i oczekiwań wskazano, że jedną z barier uczestnictwa w projekcie są niewystarczające środki na zapewnienie dziecku opieki. Jednocześnie wnioskodawca zaplanował pobieranie od rodziców opłat w kwocie 330 zł/m-c. Trudno ocenić, czy dla grupy docelowej taka opłata nie będzie stanowić bariery uczestnictwa, w szczególności dla osób niepracujących, których w grupie docelowej jest przecież znaczna większość. Wnioskodawca nie odniósł się do takiej sytuacji.

Stanowisko Wnioskodawcy:

W pkt. 3.2 wniosku wskazaliśmy, że jedną z barier są "Niewyst środki fin na posłanie dziecka do źł/kl-uczestn będą ponosić symboliczne opł dużo niższe niż obowiąz na tym ter (możl zwoln osób najbiedn, czy z niepełn-koszty poniesie wniosk)". Tak jak wskazaliśmy 330 zł/mies. Za pobyt dziecka w żłobku to kwota niższa niż obecnie obowiązujące na tym terenie opłaty w instytucjach publicznych, gdzie bardzo trudno znaleźć miejsce. Ceny w instytucjach prywatnych oscylują w okolicach 1000 zł, dlatego jak wskazaliśmy nie będzie to stanowiło utrudnienia w udziale w projekcie. Jednocześnie będzie motywowało rodziców do znalezienia/ powrotu do pracy. Z zapisu tego wynika także, że istnieje możliwość zwolnienia osób najbiedniejszych czy z niepełnosprawnościami z opłat, wtedy to wnioskodawca poniesie te koszty. Zatem, zdaniem wnioskodawcy, nie nastąpi sytuacja, o której pisze oceniający.

Stanowisko IZ:

Instytucja Zarządzająca zgodziła się, że koszt pobytu dziecka w żłobku w wysokości 330 zł na miesiąc jest kwotą niższą od opłat pobieranych w żłobkach publicznych i prywatnych, jednakże nawet taka kwota może stanowić barierę uczestnictwa w projekcie dla osób biernych zawodowo oraz bezrobotnych. W przypadku takich osób nawet niższe opłaty za opiekę nad dzieckiem mogą zniechęcać do udziału w projekcie. Trzeba wziąć pod uwagę, że potencjalni uczestnicy mogą nie posiadać odpowiednich środków nawet na zapłatę pierwszych opłat za opiekę. Ponadto mogą mieć trudności w znalezieniu pracy i utrzymaniu jej przed dłuższy czas. Wnioskodawca wskazuje w treści protestu, że niższe opłaty mogą stanowić motywację do podjęcia zatrudnienia. IZ częściowo zgadza się z takim stwierdzeniem, lecz trzeba mieć na względzie, że poszukiwanie pracy to złożony proces, zwłaszcza dla osób bezrobotnych i nie ma gwarancji, że podejmą one zatrudnienie w szybkim czasie po zapewnieniu opieki nad dzieckiem w żłobku.

Wnioskodawca wskazał we wniosku o dofinansowanie, że istnieje możliwość zwolnienia z powyższych kosztów osób najbiedniejszych i z niepełnosprawnościami. W takim przypadku pokryłby on całość kwoty opłaty za opiekę nad dzieckiem. IZ zaznaczyła, że taka informacja nie jest zbyt precyzyjna. Brakuje dookreślenia, pod jakimi warunkami uczestnik projektu zostanie zwolniony z opłat oraz na jak długi okres zostanie mu takie wsparcie udzielone. Jest to o tyle istotne, że zakładając bardzo duży udział osób bezrobotnych i biernych zawodowo istnieje duże ryzyko, że zwolnionych z opłat może być wielu uczestników. Bez wcześniejszego określenia warunków i mechanizmów zwolnienia może dojść do sytuacji, w której to wnioskodawca będzie musiał pokryć koszty dla znacznej liczby uczestników, a to na tych opłatach w zdecydowanej części oparty jest wkład własny projektu.

Biorąc pod uwagę powyższe, Instytucja Zarządzająca nie zgodziła się z zarzutami wnioskodawcy i podtrzymała uwagę I oceniającego.

Ocena ogólnego kryterium merytorycznego nr C4. Spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz trafność doboru i opisu tych zadań.

Stanowisko II Oceniającego:

W opisie zadania brakuje informacji o ilości posiłków, jaka będzie zapewniona dzieciom.

Stanowisko Wnioskodawcy:

W pkt. 3.1.1 wniosku wskazaliśmy, że "Cel zostanie osiągn dzięki adapt i wypos budynku na potrz utwórz nowego żłobka w Ł. oraz bieżącej działalności żłobka przez 14m-cy-zatr opiek i zapewn całodn wyżywienia co umożliwi im rodzicom powrót na rynek pracy". Zatem tego typu informacja znalazła się we wniosku, który powinien być oceniany całościowo.

Stanowisko IZ:

Instytucja Zarządzająca nie zgodziła się z uwagą II oceniającego. W opisie zadania wnioskodawca zawarł informacje dotyczące posiłków dla dzieci: "Wyżyw- catering dopas do wieku dziecka i jego potrzeb żyw, w tym specj." oraz wskazał w ramowym rozkładzie pobytu, że dzieciom będzie zapewnione śniadanie, obiad i podwieczorek. Ponadto w opisie celu głównego projektu wnioskodawca wskazał, że zapewni całodniowe wyżywienie dla dzieci: "Cel zostanie osiągn dzięki adapt i wypos budynku na potrz utwórz nowego żłobka w Ł. oraz bieżącej działalności żłobka przez 14 m-cy-zatr opiek i zapewn całodn wyżywienia co umożliwi im rodzicom powrót na rynek pracy." Powyższe jednoznacznie wskazuje na to, jaką liczbę posiłków przewidział wnioskodawca w projekcie. Mając to na uwadze, IZ przyznała w KOFM II oceniającego 1 punkt w ramach kryterium merytorycznego C4.

Stanowisko II oceniającego:

W opisie zadania podano wymiary tylko dwóch sal, a zgodnie z deklaracją wnioskodawcy zostaną utworzone 3 sale dla dzieci.

Stanowisko wnioskodawcy:

W opisie zadania wskazaliśmy, że "Ponad 400m2 (wysok pow 2,5m) pozwoli nam na utwórz 3 sal dla dzieci (90m2w przyp gr 24 os i 60m2 w przyp gr 16 osób)", a następnie "Utwórz 3 grupy dla odpow 24, 24 i 16 dzieci.". Zatem z tych zapisów wynika, że wielkość drugiej sali wyniesie 90m2.

Stanowisko IZ:

Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że w opisie zadania wnioskodawca nie podał wymiarów trzeciej sali, a z przytoczonego fragmentu treści wniosku o dofinansowania nie można wnioskować o wielkości trzeciej sali. Ponadto twierdzenia wnioskodawcy z protestu nie znajdują potwierdzenia w dalszej treści wniosku o dofinansowanie, a dokładnie w uzasadnieniu dla cross-financing'u, w którym wnioskodawca wskazał, że sale zabaw będą mieć wymiary: ok. 60 m2, ok. 90 m2 oraz ok. 64 m2. IZ zauważyła, że wszelkie informacje zawarte we wniosku o dofinansowanie powinny być ze sobą spójne i nie powinny budzić wątpliwości, co do ich interpretacji. Mając na uwadze powyższe, Instytucja Zarządzająca podtrzymała stanowisko II Oceniającego.

Stanowisko II Oceniającego:

W opisie zadania brakuje informacji na temat wyposażenia poszczególnych pomieszczeń w placówce.

Stanowisko wnioskodawcy:

Zdaniem wnioskodawcy, zarzut oceniającego jest niezasadny, gdyż po pierwsze taka konieczność nie wynika z żadnych dokumentów, a po drugie gdyby to zrobili, to nie starczyłoby znaków na opis samego zadania.

Stanowisko IZ:

Zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie zadanie nr 1 nosi tytuł: "Adaptacja i wyposażenie pomieszczeń oraz bieżąca działalność nowego żłobka w Ł. dla 64 dzieci". Nazwa zadania jednoznacznie wskazuje, że pomieszczenia żłobka zostaną wyposażone w odpowiedni sprzęt. Jednakże w szczegółowym opisie zadania nie zostały zawarte informacje na temat wyposażenia poszczególnych pomieszczeń w żłobku. Skutkuje to brakiem spójności pomiędzy tymi dwoma elementami. Zdaniem Instytucji Zarządzającej, wnioskodawca powinien był zawrzeć takie informacje, choćby w skrócie bez przedstawiania szczegółów. Zapewniłoby to logiczne powiązanie tytułu zadania z jego opisu.

Odnosząc się do zarzutu, że żadne dokumenty konkursowe nie wskazują na konieczność opisu wyposażenia pomieszczeń w żłobku, IZ zauważyła, że regulamin konkursu i instrukcja wypełniania wniosku nie precyzują wszelkich zagadnień związanych z informacjami zawieranymi we wniosku przez projektodawców. Ponadto, to od wnioskodawcy zależy, jakie informacje zostaną zamieszczone we wniosku, które powinny być zostać należycie uargumentowane oraz być ze sobą spójne i nie pozostawiać wątpliwości co do oceny.

Przechodząc do wyjaśnień wnioskodawcy, że w opisie zadania nie wystarczyłoby znaków do umieszczenia informacji dotyczących wyposażenia, IZ podkreśliła, że ograniczenie liczby znaków w generatorze wniosków dotyczy wszystkich wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach przedmiotowego konkursu i nie może stanowić zarzutu odnoszącego się do oceny konkretnego wniosku. Każdy wnioskodawca, który przygotowywał wniosek o dofinansowanie projektu korzysta z tego samego formularza, a zatem musi opisać swój projekt w ramach obowiązującego limitu znaków. Od niniejszej zasady nie ma wyjątku (jest to reguła) i żaden wnioskodawca, z uwagi na równość wszystkich podmiotów w ubieganiu się o dofinansowanie nie może zostać w tej kwestii uprzywilejowany. Mając na uwadze powyższe, Instytucja Zarządzająca zgodziła się z uwagą II oceniającego.

Ocena ogólnego kryterium merytorycznego nr C8. Prawidłowość sporządzenia budżetu projektu

Stanowisko I oceniającego:

Wkład własny nie jest zgodny z regulaminem konkursu - wymagane jest 15% wartości projektu, natomiast wnioskodawca zakłada w budżecie 14,99999.

Stanowisko wnioskodawcy:

Wartość kosztów bezpośrednich i pośrednich w złożonym wniosku wynosiła 1 994 689,53 zł. Wskazana przez wnioskodawcę wartość wkładu własnego wynosiła 299 203,43 zł, co stanowi dokładnie 15% wartości projektu (co wskazywał także system). Niestety system błędnie zaokrąglał wartości i jako koszty kwalifikowalne wskazywał 1 994 689,54 zł. Na fakt ten zwróciliśmy uwagę w trwających negocjacjach i potwierdzono nam, że jest to błąd systemu. Dlatego tez naszym zdaniem nie powinniśmy mieć pomniejszanej punktacji ze względu na błąd systemowy.

Stanowisko IZ:

Instytucja Zarządzająca zgadza się z zarzutem wnioskodawcy. Generator wniosków błędnie zaokrąglił kwotę kosztów kwalifikowalnych poprzez podwyższenie ich wartości o 1 grosz. W części VI wniosku o dofinansowanie dotyczącej szczegółowego budżetu projektu kwota kosztów ogółem wyniosła 1 994 689,53 zł, natomiast w budżecie projektu system wskazał kwotę 1 994 689,54 zł. Mając to na względzie, Instytucja Zarządzająca uchyliła powyższą uwagę i przyznała w KOFM I oceniającego 1 punkt w ramach kryterium merytorycznego C8.

Stanowisko II oceniającego:

W ramach harmonogramu projektu pominięto etap rekrutacji uczestników projektu.

Stanowisko wnioskodawcy:

Zdaniem wnioskodawcy, harmonogram projektu nie powinien być oceniany w ramach oceny budżetu projektu, zatem punkty nie powinny być odjęte.

Stanowisko IZ:

Instytucja Zarządzająca zgodziła się z wnioskodawcą, że uwaga II oceniającego jest niezasadna, ponieważ ocena harmonogramu projektu nie powinna być oceniana w ramach kryterium merytorycznego C8. Jednakże biorąc pod uwagę niską wartość merytoryczną wskazanej uwagi oraz 4 inne uwagi II oceniającego w ramach oceny kryterium C8, do których wnioskodawca się nie odniósł, Instytucja Zarządzająca nie przyznała punktu w KOFM II oceniającego w ramach kryterium C8.

Ocena kryterium premiującego nr 3. Realizacja usług w zakresie opieki nad dziećmi do lat 3 przez podmioty ekonomii społecznej lub podmioty ekonomii społecznej i administrację publiczną.

Stanowisko I oceniającego:

Projekt nie spełnia kryteriów premiujących. W treści wniosku nie ma informacji potwierdzających spełnienie kryteriów nr 1, 2, 4 i 5. Nie spełniono również kryterium nr 3. Informacje wnioskodawcy, że A Sp. z o.o. jest spółką, której cele są ściśle społeczne i inwestuje ona wypracowane nadwyżki zależnie od wyznaczonych sobie celów w działalność własną lub wyznaczone przez zarząd cele społeczne, zamiast kierować się potrzebą osiągania maksymalnego zysku na rzecz właścicieli, nie potwierdzają spełnienia ww. kryterium. Zgodnie z regulaminem konkursu, "Podmiot ekonomii społecznej" należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020. Definicja zawarta w ww. dokumentach wskazuje, iż Podmiot ekonomii społecznej to:

1. a) spółdzielnia socjalna, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1205);
2. b) jednostka reintegracyjna, realizująca usługi reintegracji społecznej i zawodowej osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym:
3. i. CIS i KIS;

ii. ZAZ i WTZ, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172);

1. c) organizacja pozarządowa lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r. poz. 688);
2. d) spółdzielnia, której celem jest zatrudnienie, tj. spółdzielnia pracy lub spółdzielnia inwalidów i niewidomych, działające w oparciu o ustawę z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2018 r. poz. 1285, z późn. zm.);
3. e) koło gospodyń wiejskich, o którym mowa w ustawie z dnia 9 listopada 2018 r. o kołach gospodyń wiejskich (Dz. U. poz. 2212, z późn. zm.);
4. f) zakład pracy chronionej, o którym mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Podmiot, o którym mowa w lit. c, to m.in. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników. Wnioskodawca natomiast wskazał, że inwestuje wyłącznie wypracowane nadwyżki, a nie części dochodu. Dodatkowo, wnioskodawca wskazał, że nie kieruje nim potrzeba maksymalnego zysku na rzecz właścicieli, podczas gdy definicja wskazuje na całkowity brak podziału zysków pomiędzy właścicieli.

Stanowisko II oceniającego:

Nie znaleziono we wniosku zapisów potwierdzających spełnienie kryteriów premiujących nr 1, 2, 4 i 5. Wnioskodawca nie spełnił również kryterium premiującego nr 3. Wnioskodawca nie jest podmiotem wymienionym w punkcie a, b, d, e, f. Punkt c odsyła do ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Zgodnie z zapisami art. 3 tej ustawy, działalność pożytku publicznego może być prowadzona przez spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1468, 1495 i 2251), które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników. Zapisy wniosku wskazują na to, iż wnioskodawca inwestuje tylko nadwyżki w działalność własną lub wyznaczone cele społeczne, a nie całość dochodu, dlatego kryterium uznaje się za niespełnione.

Stanowisko wnioskodawcy:

W pkt. 4.4 wskazaliśmy, że "Proj realiz jest przez podmiot ekonomii społecznej -wnioskodawca. A Sp. z o.o. jest spółką, której cele są ściśle społeczne i inwestuje ona wypracowane nadwyżki zależnie od wyznaczonych sobie celów w działalność własną lub wyznaczone przez zarząd cele społeczne, zamiast kierować się potrzebą osiągania maksymalnego zysku na rzecz właścicieli". W uchwale nr 3 z nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników spółki z dnia 1.02.2021 r. (w załączeniu) wskazaliśmy, że w umowie Spółki zostają dodane następujące zapisy:

1. - po § 2A dodaje się § 2B w następującym brzmieniu:

"1. Spółka prowadzi działalność społecznie użyteczną w sferze zadań publicznych określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego, na rzecz ogółu społeczności.

1. 2. Działalność Spółki może być prowadzona jako działalność nieodpłatna lub jako działalność odpłatna w rozumieniu przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego. Obie te formy działalności będą rachunkowo wyodrębnione w stopniu umożliwiającym określenie przychodów, kosztów i wyników przy uwzględnieniu przepisów dotyczących rachunkowości.
2. 3. Spółka może prowadzić w kraju i za granicą działalność gospodarczą wyłącznie w rozmiarach służących realizacji celów statutowych, czyli na prowadzoną przez siebie działalność społecznie użyteczną w sferze zadań publicznych.
3. 4. Spółka nie działa w celu osiągnięcia zysku; osiągany dochód przeznaczać będzie na realizację celów statutowych.",
4. - § 11 otrzymuje nowe następujące brzmienie:

"1. O przeznaczeniu zysku wynikającego z rocznego sprawozdania finansowego decyduje Zgromadzenie Wspólników. Zysk może zostać przeznaczony w szczególności na:

1. 1) kapitał zapasowy,
2. 2) dodatkowe kapitały rezerwowe utworzone przez Spółkę,
3. 2. Spółka nie będzie przeznaczać zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników.".

Pisząc we wniosku "nadwyżki" wnioskodawca miał na myśli całość dochodów, co dla niego jest jednoznaczne i co potwierdzają ww. zapisy. Zgodnie z powyższym, A Spółka z o.o. jest podmiotem ekonomii społecznej, zgodnie z definicją zawartą w Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020 aktualnych na dzień ogłoszenia konkursu, zatem powinny być jej przyznane dodatkowe 10 pkt. za spełnienie danego kryterium.

Stanowisko IZ:

Zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku o dofinansowanie wnioskodawca "jest spółką, której cele są ściśle społeczne i inwestuje ona wypracowane nadwyżki zależnie od wyznaczonych sobie celów w działalność własną lub wyznaczone przez zarząd cele społeczne, zamiast kierować się potrzebą osiągania maksymalnego zysku na rzecz właścicieli".

Zgodnie z postanowieniami Regulaminu konkursu kryterium premiujące nr 3 Realizacja usług w zakresie opieki nad dziećmi do lat 3 przez podmioty ekonomii społecznej lub podmioty ekonomii społecznej i administrację publiczną będzie weryfikowane na podstawie zapisów we wniosku o dofinansowanie projektu. Oznacza to, że oceniający muszą brać pod uwagę informacje zawarte wyłącznie we wniosku o dofinansowanie. W powyższym przypadku wnioskodawca wyraźnie wskazał, że inwestuje tylko nadwyżki w działalność własną lub wyznaczone cele społeczne, a nie całość dochodu. Nadwyżka oznacza coś, co przewyższa zaplanowaną lub konieczną ilość czegoś. Mając to na uwadze, organ nie zgodził się z argumentacją wnioskodawcy zawartą w proteście.

Nie można utożsamiać nadwyżki z całością dochodów, ponieważ nadwyżka jest czymś innym od dochodu. Dochód powstaje poprzez odjęcie od uzyskanych przychodów kosztów jego uzyskania. Informacje zawarte we wniosku o dofinansowanie powinny być jak najbardziej precyzyjne, w sposób niepozostawiający miejsca na domysły lub niedopowiedzenia. Ponadto organ stwierdził, że informacje przekazane przez wnioskodawcę wraz z protestem nie mogą zostać wzięte pod uwagę przy ocenie słuszności uwag oceniających, ze względu na ich wtórny charakter wobec informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie. Ocena kryterium premiującego nr 3 była dokonywana wyłącznie na podstawie treści wniosku o dofinansowanie. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, organ podtrzymał uwagi obu oceniających.

Reasumując, IZ podkreśliła, że konkurs jest szczególnym rodzajem przyrzeczenia publicznego, o którym mowa w art. 919, 920, 921 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), gdzie oznaczony został termin ubiegania się o nagrodę za najlepszą czynność lub najlepszy rezultat (dzieło), spełniające warunki określone w przyrzeczeniu nagrody w rozumieniu art. 919-921 kodeksu cywilnego. Udział w konkursie jest dobrowolny, a przystępując do niego uczestnik wyraża tym samym zgodę na poddanie się jego wymaganiom.

Podsumowując, po analizie wniosku o dofinansowanie, kart oceny formalno-merytorycznej dotyczącej oceny ww. wniosku, a także środka odwoławczego w postaci protestu złożonego przez wnioskodawcę, IZ uznała część zarzutów wnioskodawcy z protestu i przyznała łącznie 2 pkt., co skutkowało podwyższeniem punktacji dla wniosku do 84 pkt (zaktualizowana średnia punktacja obydwu oceniających - I oceniający 85 pkt, II oceniający 83 pkt). Niemniej, w sprawie zastosowanie ma art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, zgodnie z którym negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania.

Skargę na powyższą uchwałę wniosła A Spółka z o.o. z siedzibą w W., zarzucając:

1. I. Naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie oceny Projektu w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny, tj. na niezastosowaniu art. 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r., poz. 1057) (dalej: "u.d.p.p.i.w.") i uznaniu, że skarżąca nie spełnia warunków uznania ją za podmiot ekonomii społecznej (PES) w rozumieniu "Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020 aktualnych na dzień ogłoszenia konkursu" (dalej: "Wytyczne"), w sytuacji gdy skarżąca spełnia kryteria uznania jej za podmiot ekonomii społecznej. Powyższe naruszenie skutkowało błędną oceną Projektu polegającą na wadliwym uznaniu, że skarżąca nie spełniła kryterium premiującego nr 3 i nieprzyznaniem skarżącej punktów premiujących - co miało istotny wpływ na pozycję skarżącej na liście rankingowej konkursu;
2. II. Naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie oceny Projektu:
3. - w zakresie kryterium Cl: Adekwatność doboru sposobu pomiaru i opisu wskaźników realizacji projektu - w sposób nieprzejrzysty,
4. - w zakresie kryterium merytorycznego C2: Adekwatność doboru grupy docelowej do właściwego celu szczegółowego RPO WŁ 2014-2020 oraz jakość diagnozy specyfiki tej grupy (uwaga oceniającego I dot. objęcia wsparciem rodziców dzieci z niepełnosprawnościami - w sposób nieprzejrzysty,
5. - w zakresie kryterium merytorycznego C2: Adekwatność doboru grupy docelowej do właściwego celu szczegółowego RPO WŁ 2014-2020 oraz jakość diagnozy specyfiki tej grupy (uwaga oceniającego I dot. bariery finansowej uczestnictwa w projekcie) - w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny,
6. - w zakresie kryterium merytorycznego C4: Spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz trafność doboru i opisu tych zadań (uwaga oceniającego II dot. wymiarów sal) - w sposób nierzetelny, co miało wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem niezasadnym obniżeniem punktacji, a w konsekwencji obniżeniem miejsca projektu na liście rankingowej.

Ponadto, skarżąca spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów stanowiących ZAŁĄCZNIKI 6.1.-6.8. do skargi na okoliczność posiadania przez skarżącą statusu podmiotu ekonomii społecznej. Przeprowadzenie ww. dowodów jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście zarzutu I, a ich przeprowadzenie nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie.

Wobec powyższego spółka wniosła o uwzględnienie skargi w całości i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję (stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej i aktualizacji listy rankingowej) oraz zasądzenie od Zarządu Województwa Łódzkiego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do treści art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 818) (dalej u.z.r.p. lub ustawa wdrożeniowa) oraz Regulamin konkursu Nr RPLD.10.01-IZ.00-10-006/21 Regionalny Program Operacyjny Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 Oś Priorytetowa X "Adaptacyjność pracowników i przedsiębiorstw w Regionie". Działanie X.1 " Powrót na rynek pracy osób sprawujących opiekę na dziećmi w wieku do lat 3".

W myśl art. 1 ust. 1 u.z.r.p., ustawa określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi. Zgodnie z przyjętymi w ustawie zasadami realizacji programów operacyjnych, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym albo pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.r.p.). W trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów albo spełniły kryteria wyboru projektów i: uzyskały największą liczbę punktów albo uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1 (art. 39 ust. 1 i 2 u.z.r.p.).

Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Zgodnie z art. 53 ust 2 u.z.r.p. negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której:

1.projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny;

2.projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania.

Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2 u.z.r.p.) lub pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie (art. 55 u.z.r.p.). Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 1 pkt 1, wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 1 i 2 u.z.r.p.).

W rozpoznawanej sprawie wszystkie wskazane powyżej warunki formalne skargi zostały spełnione, tj. skarga wraz z dokumentacją została złożona z zachowaniem 14-dniowego terminu bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Informacja o nieuwzględnieniu protestu została doręczona w dniu 13 czerwca 2022 r., a skarga wpłynęła do Sądu 27 czerwca 2022 r.

Stosownie do treści art. 61 ust. 8 u.z.r.p., w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1. 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:
2. a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
3. 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Przechodząc do oceny zasadności skargi wyjaśnić należy, że właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu (art. 41 ust. 1 u.z.r.p.). Regulamin konkursu określa m.in. przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu, formę konkursu, termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków w zakresie warunków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek, wzór wniosku o dofinansowanie projektu, wzór umowy o dofinansowanie projektu lub decyzji o dofinansowaniu projektu, kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 u.z.p.r.),formę i sposób komunikacji między wnioskodawcą a właściwą instytucją, w tym wzywania wnioskodawcy do uzupełniania i poprawiania projektu w trakcie jego oceny w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy oraz instytucje właściwe do ich rozpatrzenia, formę i sposób udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu (obligatoryjne zagadnienia, które mają znaleźć się w regulaminie określone zostały w art. 41 ust. 2 u.z.r.p., przy czym nie jest to wyliczenie wyczerpujące).

Regulamin nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste, bądź niezorganizowane źródło prawa, powinien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Z kolei, sytuację uczestników postępowania odwoławczego zabezpieczają gwarancje wynikające z zasad systemu prawa oraz zasad prawa polityki rozwoju (polityki spójności), w szczególności: zasada równości, zasada jawności (otwartości), zasada przejrzystości i zasada bezstronności. Ustawa o zasadach realizacji programów zawiera przepisy regulujące zasady prowadzenia polityki rozwoju opartej na środkach finansowych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, służących realizacji unijnej polityki spójności w latach 2014-2020. Przepisy tej ustawy recypują zasady rozporządzenia ogólnego, w szczególności zasadę równego dostępu do pomocy statuuje art. 26 ust. 2, którego treść, nawiązującą do zasad pomocniczości, sprawiedliwości, równości i otwartości, zawierają dyrektywy skierowane do instytucji zarządzającej, odpowiadającej za procedurę wyboru i oceny projektów.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy złożony przez skarżącą wniosek został oceniony w sposób rzetelny i obiektywny i czy rozpoznając protest organ mógł i powinien przyznać więcej dodatkowych punktów za poszczególne kryteria merytoryczne tj. czy doszło do w tym zakresie do naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, co zarzuca skarga.

W art. 37 ust. 1 u.z.p.r., zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE).

Przy tym, co wymaga szczególnego podkreślenia, wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane (por. w tym względzie wyroki NSA z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10, z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17). Służy to gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny - a w konsekwencji wyboru - projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności - gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów - niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów.

Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 u.z.p.r., ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 u.z.r.p. stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy (por. J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Komentarz, tezy do art. 37, SIP LEX).

Regulamin konkursu ma charakter wiążący zarówno dla ustanawiającej go właściwej instytucji, jak i dla podmiotów aplikujących w podlegającym regulacjom tego regulaminu postępowaniu konkursowym i powinien on między innymi określać kryteria wyboru projektów oraz ich znaczenie. Umocowaniem takiego stanowiska jest art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stwierdzający, że właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu.

Taki charakter w rozpoznawanej sprawie miał wskazany wyżej regulamin konkursu, który określił m.in. zastosowane kryteria oceny, zasady oceny i stosowaną punktację i stanowi podstawę oceny rozstrzygnięcia konkursowego. Jego integralną częścią są załączniki, w tym stanowiący zał. nr 1 formularz wniosku o dofinansowanie projektu, stanowiąca nr 2 Instrukcja wypełniania wniosku o dofinasowanie, czy zał. Nr 3 wzór karty oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu współfinansowanego ze środków EFS w ramach RPO WŁ na lata 2014-2020 tryb konkursowy

W ocenie sądu skargę należało uwzględnić, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są zasadne.

Sąd uznał za prawidłowe stanowisko IZ w zakresie niewykazania przez skarżącą spółkę, iż w świetle zapisów wniosku nie było możliwe uznanie jej za podmiot ekonomii społecznej.

Kryterium premiujące Realizacja usług w zakresie opieki nad dziećmi do lat trzech przez podmioty ekonomii społecznej lub podmioty ekonomii społecznej i administracje publiczną – zgodnie z regulaminem konkursu – podlegało weryfikacji na podstawie zapisów wniosku o dofinansowanie.

Na stronie 14 wniosku skarżąca wskazała, iż cyt. " Projekt realizowany jest przez podmiot ekonomii społecznej – wnioskodawca A Sp. z o.o. jest spółką, której cele są ściśle społeczne i inwestuje ona wypracowane nadwyżki zależnie od wyznaczonych sobie celów w działalność własną lub wyznaczone przez zarząd cele społeczne, zamiast kierować się potrzebą osiągania maksymalnego zysku".

Regulamin konkursu definiując podmiot ekonomii społecznej odwołuje się do wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020. Przedmiotowe wytyczne w punkcie 21 c jako podmioty ekonomii społecznej wymieniają organizacje pozarządowe lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r., poz. 688). Zgodnie ze wskazanym przepisem działalność pożytku publicznego może być prowadzona przez spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby sportowe, które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału pomiędzy swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników.

IZ zasadnie przyjęła, iż z zapisów wniosku nie wynika przeznaczanie całości dochodu skarżącej na realizację celów statutowych, a także nie przeznaczanie zysku do podziału między udziałowców i pracowników.

Zdaniem sądu użyte przez wnioskodawcę sformułowanie "nadwyżki" ma charakter nieostry i nie pozwala na przyjęcie, iż odpowiada ono pojęciu "całość dochodu". Ponadto wnioskodawca deklarując niekierowanie się potrzebą osiągania maksymalnego zysku na rzecz właścicieli, nie wyklucza przeznaczania części zysku do podziału między udziałowców lub pracowników.

Wątpliwości dotyczące zapisów wniosku nie mogły być wyjaśniane poprzez wezwanie wnioskodawcy do ich doprecyzowania, bowiem zgodnie z regulaminem konkursu przedmiotowe kryterium weryfikowano na podstawie zapisów wniosku o dofinansowanie. Z tego powodu także dokumenty załączone do protestu nie mogły podlegać analizie organu i wpływać na ocenę wniosku na etapie rozpatrywania zarzutów zawartych w proteście. To na wnioskodawcy spoczywał obowiązek opracowania wniosku w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości osób oceniających złożony wniosek w wersji pierwotnej. W świetle zapisów regulaminu wniosek nie mógł być modyfikowany w oparciu o dodatkowe informacje i wyjaśnienia zawarte w proteście.

W ocenie sądu zasadne jest także stanowisko organu dotyczące niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów wypełnienia wniosku zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku, w zakresie uzasadnienia wyboru konkretnej grupy docelowej. Nie wyjaśniono dlaczego przeprowadzone zostały rozmowy głównie z przedstawicielami jednej grupy docelowej – bezrobotnymi/ biernymi zawodowo. Także trafny jest pogląd IZ, iż wobec wskazania we wniosku możliwości zwolnienia z opłat zasadne byłoby określenie warunków na jakich będą one przyznawane. Poznanie tych warunków przez oceniających mogło mieć wpływ na przyznanie większej ilości punktów przez oceniających wniosek o dofinansowanie.

Również nie można uznać za błędne stanowiska prezentowanego w zaskarżonej uchwale, dotyczącego braku jednoznacznych zapisów wniosku określających wielkość trzeciej sali dla dzieci. Na stronie 10 wniosku wskazano "90 m 2 w przypadku grupy 24 os i 60 m2 w przypadku grupy 16 osób". Nie podano zatem wielkości trzeciej z sal. Jedynie na stronie 21 wniosku zawarto informację "sala zabaw 3, ok. 60 m.2". Na podstawie tej informacji można jedynie domniemywać, że dotyczy ona nowej – trzeciej sali dla dzieci.

Mimo bezzasadności skargi w powyższym zakresie Sąd przyjął, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Określona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości zobowiązuje instytucję zarządzającą do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia uchwały.

W rozpatrywanej sprawie uzasadnienie takie było szczególnie istotne, gdyż IZ uwzględniła część zarzutów protestu. Odstąpiła jednak od przyznania wnioskowi kolejnych punktów, bądź przyznała w zakresie poszczególnych kryteriów po jednym punkcie. Nie wyjaśniła jednak przekonująco dlaczego w ten właśnie sposób postąpiła, wspominając lakonicznie, że uwzględniona uwaga strony dotyczyła jedynie niewielkiej nieścisłości i miała małe znaczenie dla ogólnej punktacji. Tymczasem przyznanie dodatkowo choć dwóch punktów diametralnie zmieniłoby na korzyść sytuację skarżącej spółki. Po częściowym uwzględnieniu uwag zawartych w proteście podwyższono punktację wniosku do 84 punktów. Jak wynika z listy rankingowej podmiot, który uzyskał tylko 1,5 punktu więcej (poz. 15 listy – 85,5 punktu) otrzymał rekomendację do dofinansowania.

Brak wnikliwego uzasadnienia w zakresie przyznanej dodatkowo liczby punktów uniemożliwia sądowi dokonanie oceny, czy tak niewielka ilość dodatkowo przyznanych punktów nie była zaniżona.

Ponadto zastrzeżenia sądu budzi stanowisko wyrażone na stronie 13 uzasadnienia uchwały, iż strona zobowiązana była zamieścić we wniosku informacje na temat wyposażenia poszczególnych pomieszczeń w żłobku. Instytucja Zarządzająca stwierdza, że co prawda regulamin i instrukcja nie wskazują na konieczność opisu wyposażenia, to taka informacja powinna zostać zamieszczona.

Zdaniem sądu nie można akceptować sytuacji, by ocena projektu w ramach danego kryterium odwoływała się do wymogów, których w regulaminie nie przewidziano.

Zarząd Województwa Łódzkiego ponownie rozpatrując sprawę uwzględni wskazania Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. k.ż.