Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. po rozpoznaniu odwołania R.R. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych (PROW 2014-2020), działając w oparciu o treść art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Pismem z dnia 30 sierpnia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. zawiadomił R.R. reprezentowanego przez K.K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych. Zawiadomienie zostało doręczone pełnomocnikowi strony w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 20 września 2019 r.
Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. ustalił R.R. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolnictwo ekologiczne w wysokości 53 900,67 zł. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 26 listopada 2019 r.
W dniu 12 lutego 2020 r. (data nadania przesyłki w polskiej placówce pocztowej) R.R. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Zaskarżając decyzję w całości podał, że dniu 5 lutego 2020 r. otrzymał od I.R. informację, że zostało jej doręczone upomnienie, z treści którego wynika, że na podstawie decyzji z dnia [...], nr [...] została ustalona kwota nienależnie pobranych płatności, zobowiązanie wraz z odsetkami za zwłokę wynosi 53 935,89 zł. Skarżący podkreślił, że nigdy jednak nie otrzymał decyzji z dnia [...], nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.
Wezwaniem z dnia 17 marca 2020 r. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR zobowiązał skarżącego do złożenia wyjaśnień w zakresie aktualności pełnomocnictwa udzielonego K.K. do występowania w jego imieniu i załatwiania na jego rzecz wszelkich spraw w ARiMR.
W dniu 26 marca 2020 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął wniosek o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...], nr [...] oraz odwołanie od powyższej decyzji złożone przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika skarżącego – adw. W.O.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...]
Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2018 r., poz. 2188 oraz z 2019 r. poz. 1051, 1495 i 2005), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W myśl art. 40 § 1 i 2 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.
Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:
- operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
- pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.
W myśl art. 44 § 2 k.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.).
Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 k.p.a.).
W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...], nr [...] o Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. ustalił R.R. kwotę nienależnie pobranych płatności ekologicznych (PROW 2014-2020) w wysokości 53 900,67 zł. W toku postępowania przed organem I instancji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności umocowanym do występowania w imieniu strony i załatwiania na rzecz strony wszelkich spraw w ARiMR, za wyjątkiem dokonywania zmiany danych rachunku bankowego oraz odbioru przyznanych producentowi przez ARiMR płatności był K.K. (zamieszkały pod adresem ul. A. 4/14, [...] O.) z tożsamym adresem korespondencyjnym. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., decyzja z dnia [...] została wysłana za pośrednictwem Poczty Polskiej do reprezentującego stronę pełnomocnika – K.K. Przesyłka była dwukrotnie awizowana. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że pierwsza próba doręczenia decyzji miała miejsce w dniu 12 listopada 2019 r. Na skutek nieobecności adresata, bądź dorosłego domownika w miejscu zamieszkania w momencie podjęcia próby doręczenia i braku osób wyczerpujących pojęcie sąsiada albo dozorcy, pozostawiono zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej z możliwością odebrania jej w terminie 14 dni. Następnie w dniu 20 listopada 2019 r., pozostawiono kolejne zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej. Adresat nie odebrał przesyłki z placówki pocztowej w wyznaczonym terminie, w dniu 27 listopada 2019 r. przesyłka została zwrócona nadawcy.
Zgodnie z cyt. powyżej art. 44 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane - pomimo niepodjęcia pisma przez adresata - z upływem czternastego dnia od dnia złożenia pisma w Urzędzie Pocztowym. Ustawodawca przyjął tzw. fikcję prawną doręczenia, co oznacza, że doręczenie przyjmuje się za skuteczne z upływem ostatniego (czternastego) dnia złożenia pisma w placówce pocztowej.
Organ odwoławczy podkreślił, że istotą każdej formy przedstawicielstwa, także pełnomocnictwa jest to, że przedstawiciel/pełnomocnik działa w imieniu i na rzecz osoby reprezentowanej. Czynności prawne pełnomocnika skutkują zatem bezpośrednio w sferze interesów mocodawcy. Wybór osoby, która ma występować w roli pełnomocnika należy do mocodawcy i opiera się na zaufaniu mocodawcy do wybranej osoby. To mocodawca decyduje jednak finalnie, kogo takim zaufaniem obdarzy. Powinien mieć w związku z tym świadomość, że skutki także te negatywne, wynikające z zaniechań wykonywania obowiązków przyjętych przez pełnomocnika, będą obciążać bezpośrednio samego mocodawcę tak, jak to ma miejsce w rozpoznawanym przypadku. Posługując się pełnomocnikiem przy załatwianiu swoich spraw mocodawca nie może w każdym razie skutecznie twierdzić, iż sprokurowana przez pełnomocnika okoliczność (nieodebranie przesyłki zawierającej decyzję) jest niezależna od rolnika. W tym kontekście należy zdaniem organu dokonać rozróżnienia cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych konsekwencji zaniechań pełnomocnika. Mocodawca może bowiem z tego tytułu podnosić ewentualne roszczenia cywilnoprawne (np. odszkodowawcze), co nie ma jednak żadnego znaczenia dla sytuacji strony w świetle wchodzących w rachubę rozwiązań administracyjnoprawnych.
Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że ani skarżący ani jego pełnomocnik - K.K. nie zawiadomili organu o cofnięciu pełnomocnictwa. W tej sytuacji doręczenie decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi było prawnie skuteczne i od tej daty rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania. Strona zwalniając pełnomocnika z obowiązku prowadzenia jej spraw powinna się zainteresować, czy korespondencja jest nadal doręczana, zwłaszcza nie mając pewności, czy pełnomocnik poinformował organ o fakcie wypowiedzenia pełnomocnictwa, a dodatkowo w sytuacji, gdy sama również nie zawiadomiła o tym organu.
W analizowanym przypadku, z uwagi na przyjętą fikcję prawną doręczenia termin do wniesienia odwołania od decyzji wynosił czternaście dni licząc od dnia, w którym upłynął czternastodniowy termin do odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym, tj. od dnia 26 listopada 2019 r. Czternastodniowy termin na złożenie odwołania od decyzji upłynął zatem w dniu 10 grudnia 2019 r. Tymczasem skarżący nadał odwołanie za pośrednictwem placówki pocztowej w dniu 12 lutego 2020 r., a więc po upływie terminu do wniesienia odwołania co powoduje jego bezskuteczność, a decyzja organu I instancji stała się ostateczna.
Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 14 kwietnia 2020 r.
W dniu 30 kwietnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...]. Zaskarżając powyższe postanowienie w całości zarzucił naruszenie:
- art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a poprzez niesłuszne stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] ze względu na przyjęcie, że decyzja doręczona została pełnomocnikowi strony w dniu 26 listopada 2019 r. wskutek przyjęcia fikcji doręczenia, podczas gdy strona nie ustanowiła pełnomocnika w postępowaniu i decyzja kończąca postępowanie, jak również wszelka korespondencja w tej sprawie, nie była stronie doręczana;
- art. 61 § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący został prawidłowo poinformowany o wszczęciu postępowania administracyjnego, którego jest stroną, podczas gdy przesyłka z postanowieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego nr [...] wysłana została na adres osoby rzekomo ustanowionej pełnomocnikiem w tej sprawie, co w efekcie doprowadziło do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania;
- art. 40 § 2 w zw. z art. 44 k.p.a. poprzez niesłuszne przyjęcie przez organ II instancji, że w działaniach organu I instancji, polegających na niedoręczaniu pism w toku postępowania stronie, którą był R.R., lecz rzekomemu pełnomocnikowi, który jednak nigdy nie został umocowany do reprezentowania interesów strony w tej sprawie nie doszło do naruszeń przepisów k.p.a. oraz uznanie pism kierowanych do skarżącego za doręczone w trybie art. 44 k.p.a., co w efekcie doprowadziło do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania;
- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i błąd w ustaleniach faktycznych poprzez błędne przyjęcie, że K.K. jest ustanowionym w sprawie pełnomocnikiem skarżącego, co skutkowało nieprawidłowym doręczeniem postanowienia o wszczęciu postępowania, jak i dalszej korespondencji, co w efekcie doprowadziło do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania;
- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w trakcie prowadzenia niniejszego postępowania administracyjnego nie doszło do ograniczenia prawa strony do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, podczas gdy skarżący bez swojej winy został wykluczony;
- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzejącej go decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreślił, że nie zgadza się z argumentacją organu, że w trakcie prowadzenia przez organ I instancji postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności umocowanym do występowania w imieniu strony i załatwiania na rzecz strony wszelkich spraw w ARiMR, za wyjątkiem dokonywania zmiany danych rachunku bankowego oraz odbioru przyznanych przez ARiMR płatności był K.K. Pełnomocnictwo, na które powołuje się organ złożone zostało przez skarżącego do organu w dniu 14 września 2016 r. W dniu udzielania pełnomocnictwa K.K. strona nie miała prawa wiedzieć, jakie postępowania będą się w stosunku do niej toczyły przed tym organem w przyszłości, a zakresem udzielonego pełnomocnictwa nie objęła spraw przyszłych, lecz jedynie postępowania ówcześnie się toczące.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego pełnomocnictwo udzielone w postępowaniu administracyjnym, dla swojej skuteczności powinno być złożone do konkretnego postępowania. Nie jest bowiem skuteczne pełnomocnictwo złożone wcześniej, przed wszczęciem postępowania, a dodatkowo - bez żadnego związku z postępowaniem, w którym strona powołuje się na istniejące pełnomocnictwo. Organ administracji prowadzący konkretne postępowanie administracyjne powinien otrzymać pełnomocnictwo do akt tej konkretnej sprawy, gdyż nie można od niego wymagać, aby badał z urzędu istnienie i zakres pełnomocnictwa udzielonego w innych postępowaniach przez stronę, nawet jeśli jest to nadal ten sam organ i ta sama strona. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
W tych okolicznościach, zdaniem pełnomocnika bezspornym jest, że działania Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. naruszały wymogi dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego określone w art. 61 § 4 k.p.a, czego jednak niesłusznie nie dopatrzył się organ II instancji. Konsekwencją natomiast zaniedbań już na etapie wszczęcia postępowania, było naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Skarżący nie ustanowił postępowania pełnomocnika, który byłby upoważniony do reprezentowania jego interesów w niniejszym postępowaniu, a więc doręczanie przez organ I instancji wszelkiej korespondencji na adres K.K. stanowi poważne naruszenie art. 40 § 2 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe nieprawidłowości postępowania, jak i okoliczność, że decyzja kończąca postępowanie nigdy nie została poprawnie doręczona, należy zdaniem pełnomocnika przyjąć, że de facto decyzja ta nie weszła nigdy do obrotu prawnego. Tym samym, termin do wniesienia środka odwoławczego, określony w art. 129 k.p.a. nigdy nie zaczął biec, a odwołanie skarżącego nadane w placówce pocztowej w dniu 19 marca 2020 r. nie można uznać za złożone z uchybieniem terminu.
Pełnomocnik podkreślił, że skarżący nie został zawiadomiony o wszczęciu w stosunku do niego postępowania administracyjnego w dniu 29 sierpnia 2019 r., a w toku jego trwania nie był informowany o jego przebiegu i nie otrzymywał żadnej korespondencji. W efekcie powyższych zaniedbań, decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] kończąca postępowanie w tej sprawie została doręczona osobie, która nie była ustanowiona pełnomocnikiem w sprawie, a nie bezpośrednio skarżącemu. Skarżący nie miał zatem możliwości zapoznać się z materiałem zgromadzonym podczas prowadzenia postępowania, w związku z powyższym został fizycznie pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu, co doprowadziło do braku realnej możliwości obrony swoich praw.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ dodatkowo wskazał, że zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji producentów rolnych, które są dla organu wiążące K.K. był pełnomocnikiem skarżącego. Pełnomocnictwo nie zostało cofnięte, odwołane ani zmienione, a strona nie poinformowała też organu o odwołaniu pełnomocnictwa, względnie o jego zmianie składając w tym zakresie stosowne oświadczenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych (PROW 2014-2020).
Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do jednej instancji. W przypadku pisemnej formy załatwienia sprawy, tj. sporządzenia decyzji w formie pisemnej, stosownie do treści art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Uwzględniając treść art. 129 § 2 k.p.a. podkreślić należy istotne znaczenie, jakie dla terminu do wniesienia odwołania ma element "doręczenia decyzji". Termin dokonania przez organ skutecznego, w świetle przepisów postępowania administracyjnego, doręczenia decyzji stronie wyznacza bowiem początek biegu czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania. Brak doręczenia decyzji lub doręczenie jej z obrazą przepisów regulujących "doręczenia" w postępowaniu administracyjnym skutkuje tym, że termin ten nie rozpoczyna biegu. Zauważyć ponadto należy, że doręczenie decyzji ma zasadnicze znaczenie dla samego bytu prawnego decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 110 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej, Oznacza to, że prawny byt decyzji na zewnątrz rozpoczyna się z chwilą doręczenia decyzji stronie (pełnomocnikowi). Tym samym zaś, brak skutecznego doręczenia powoduje, że decyzja nie wchodzi do obiegu prawnego, a co za tym idzie niedopuszczalne jest wniesienie od niej odwołania.
Skoro termin do wniesienia odwołania od decyzji biegnie od dnia jej doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi, to kluczowe znaczenie ma kwestia prawidłowości doręczenia decyzji. Doręczenie jest niewątpliwie czynnością procesową organu administracji publicznej, wywołującą skutki prawne przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. Zakamycze, Kraków 2000 r., str. 321).
Przepisy k.p.a. wprowadzają zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, a także służy zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "k.p.a. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, s. 278). Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami k.p.a. doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw.
Z kolei w myśl art. 134 k.p.a., który stanowił podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W świetle przytoczonej regulacji, organ odwoławczy obowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie, a w przypadku stwierdzenia jego uchybienia obowiązany jest wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia odwołania w sprawie. Jak podkreśla się w orzecznictwie, uchybienie terminowi stanowi kategorię obiektywną, a treść art. 134 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do złożenia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz organ ten ma obowiązek wydać takie postanowienie w każdym przypadku, gdy stwierdzi przekroczenie terminu do wniesienia odwołania, bez względu na powody tego uchybienia. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości. Aby można było mówić o złożeniu odwołania z zachowaniem terminu lub uchybieniu terminowi do jego wniesienia, konieczne jest przede wszystkim potwierdzenie, że doszło do prawidłowego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji - w przeciwnym razie w ogóle nie powstaje uprawnienie do wniesienia odwołania.
W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest ustalenie, czy ujawniony w ewidencji producentów pełnomocnik skarżącego – K.K. został skutecznie ustanowiony w sprawie objętej treścią decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych (PROW 2014-2020), tj. czy doszło do prawidłowego (skutecznego) doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi skarżącego w dniu 26 listopada 2019 r. i czy w konsekwencji skarżący wnosząc odwołanie od powyższej decyzji w dniu 12 lutego 2020 r. rzeczywiście uchybił terminowi do jego wniesienia.
Rozważania w zakresie tej oceny rozpocząć należy od sprecyzowania reguł proceduralnych obowiązujących w sprawach przyznawania (oraz zwrotu) płatności ekologicznych w ramach PROW na lata 2014-2020. Wynikają one z treści art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwanej nadal "ustawą PROW 2014-2020", który przewiduje - co do zasady - stosowanie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W przepisach art. 27 ust. 1 i 2 ustawy PROW 2014-2020 określone zostały jednoznacznie obowiązki organu w toku postępowania, jak też wyraźnie wyłączono stosowanie art. 81 K.p.a. Stanowi to istotną modyfikację zasad postępowania wynikających z art. art. 7, 9 i 10 K.p.a., tj. prawdy materialnej, informowania stron oraz czynnego udziału strony w postępowaniu, a także rozkładu ciężaru dowodu. Tym samym, organ jest zobligowany realizować pozostałe obowiązki określone w procedurze administracyjnej.
Również w świetle art. 3a ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 807 ze zm.), do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast z treści art. 7 ust. 1 pkt 5 tej ustawy wynika, że w ewidencji tej znajduje się informacja wskazująca na imię i nazwisko oraz adres zamieszkania pełnomocnika producenta, jeżeli został ustanowiony.
Wskazane przepisy nie zawierają regulacji prawnych odnoszących się do zasad związanych z udziałem pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że w tym zakresie zastosowanie znajdują regulacje prawne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W związku z powyższym zgodnie z art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania.
Należy podkreślić, że regulacja zawarta w art. 32 k.p.a. określa jedynie w sposób ogólny uprawnienie do prowadzenia w zastępstwie strony pewnych spraw, reprezentowanie, czyli występowanie, czy też działanie w imieniu mocodawcy przez pełnomocnika. Natomiast przepis ten nie reguluje, z jakim momentem następuje skuteczne ustanowienie pełnomocnika w danym postępowaniu. Tym momentem jest złożenie do akt sprawy oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa albo też dzień zgłoszenia pełnomocnictwa ustnie do protokołu. Wynika to wprost z treści art. 33 § 3 k.p.a. Zatem dopiero z chwilą doręczenia organowi pełnomocnictwa, pełnomocnik powinien być zawiadomiony o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich na równi ze stroną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, który sąd w pełni podziela, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części, bądź tylko niektórych czynności procesowych. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest jednak okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu udzielonego pełnomocnictwa. Należy jednak odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą, a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w danym postępowaniu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w danym postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu stosownie do treści art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach danej sprawy. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), to pełnomocnik jest zobligowany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw - zgodnie z powołanym wyżej art. 33 § 3 k.p.a (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 599/08, Lex nr 516110). Przez akta, o których mowa w tym przepisie nie można jednak rozumieć ewidencji prowadzonej na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. - lecz akta konkretnego postępowania administracyjnego. Ustanowienie pełnomocnika jest bowiem prawem strony, zatem w każdym postępowaniu winna ona wskazać, czy chce działać przez pełnomocnika. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że przepis art. 7 ust.1 pkt 5 ustawy z 18 grudnia 2003r. (określający, że ewidencja producentów zawiera imię, nazwisko, miejsce zamieszkania i adres pełnomocnika) nie wyłącza zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wpis pełnomocnika do ewidencji producentów nie uchyla zasady określonej w art.33 § 3 K.p.a., iż do każdej sprawy pełnomocnik jest zobowiązany dołączyć oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Pogląd taki wyraził NSA w wyroku z 30 stycznia 2018r. w spr. II GSK 939/16, WSA w Bydgoszczy w wyroku z 25 czerwca 2019r. w spr. II SA/Bd 1316/18 i WSA w Warszawie w wyroku z 15 marca 2011r. w spr. VIII SA/Wa 759/10.
Podkreślić także należy, że w orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym wpis do rejestru producentów dokonywany w oparciu o ustawę o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, nie ma charakteru wpisu konstytutywnego, bowiem to nie sam wpis decyduje o tym, czy określony podmiot uzyskuje status pełnomocnika producenta, tak jak i nie sam wpis decyduje o tym, czy rolnik uzyskuje status producenta rolnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 939/16 dostępny na str. www.http//orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie zarówno przesyłkę zawierającą zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych, jak i samą decyzję z dnia [...], nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności doręczono ujawnionemu w ewidencji producentów pełnomocnikowi skarżącego – K.K., opierając się na udzielonym w dniu 14 września 2016 r. pełnomocnictwie. Pełnomocnictwo swym zakresem obejmowało umocowanie do występowania w imieniu skarżącego i załatwiania na jego rzecz wszelkich spraw w ARiMR, za wyjątkiem dokonywania zmiany danych rachunku bankowego oraz odbioru przyznanych przez ARiMR płatności.
Zdaniem sądu powyższe pełnomocnictwo z uwagi na jego zakres, jak i fakt, że udzielone zostało w dniu 14 września 2016 r.(i nie wiadomo do jakiej sprawy) nie mogło odnieść skutku w postępowaniu o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych wszczętym w roku 2019. Sprawa o ustalenie nienależnie pobranych płatności jest bowiem nową sprawą i organ winien zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia w niej pełnomocnika. Taki wymóg wynika z art. 33 § 3 k.p.a. Wyrazem woli strony jest złożenie do akt danej sprawy dokumentu pełnomocnictwa (oryginału lub jego stosownego odpisu). Organ nie może zaś domniemywać o istnieniu pełnomocnictwa w danej sprawie. Nie może w szczególności przyjmować, że pełnomocnik, który reprezentował interesy strony w innym postępowaniu (nawet kilka lat temu), jest jej pełnomocnikiem także w niniejszym postępowaniu. Udzielenie pełnomocnictwa poza procesem ma charakter materialnoprawny, a potwierdzenie tegoż pełnomocnictwa w przedmiotowym postępowaniu jest obowiązkiem strony. Z treści pełnomocnictwa powinien nadto jasno wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu i przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swego mocodawcy. W treści pełnomocnictwa należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy też tylko niektóre z nich, a nadto określić, czy dotyczy całego postępowania, czy też tylko określonego etapu. Nie można dowolnie interpretować treści dokumentu pełnomocnictwa (w tym jego zakresu).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy, na wezwanie sądu, złożył do akt pełnomocnictwo z dnia 14 września 2016r., lecz mimo wezwania do jakiej sprawy zostało złożone, nie wyjaśnił do jakiej sprawy zostało ono złożone. W górnej części pełnomocnictwa znajduje się jedynie zapis: "do spr. 0086-63400-0086-00000438/16". Pełnomocnictwo to jak i fakt wpisu K.K. jako pełnomocnika skarżącego do ewidencji producentów nie mogą wyłączać zasady określonej w art. 33 § 3 K.p.a. W sytuacji gdy sprawa o ustalenie nienależnie pobranych płatności jest nową sprawą administracyjną wszczętą w 2019r. to winno do niej zostać złożone nowe pełnomocnictwo dla K.K. tak jak stanowi to art. 33 § 3 K.p.a. W przypadku gdyby organ I instancji miał wątpliwości czy K.K. jest nadal pełnomocnikiem skarżącego w nowej sprawie (tzn. w sprawie o ustalenie nienależnie pobranych płatności) to winien wezwać R.R. do wypowiedzenia się w tej kwestii w zakreślonym terminie. Organ I instancji jednak tego nie uczynił lecz wysłał K.K. zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 30 sierpnia 2019 r. jak i decyzję z dnia [...]. Oba doręczenia były wadliwe, gdyż wpis K.K. do ewidencji producentów jako pełnomocnika skarżącego nie uzasadniał doręczenia mu jakichkolwiek pism jako pełnomocnikowi skarżącego w nowej sprawie o ustalenie nienależnie pobranych płatności. Skoro do akt nowej sprawy nie zostało złożone pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego dla K.K., stosownie do art. 33 § 3 K.p.a., ani też R.R. nie został wezwany do wyjaśnienia czy K.K. jest jego pełnomocnikiem w nowej sprawie to brak było podstaw do doręczenia K.K. decyzji z [...]. Oznacza to, że decyzja ta nie została prawidłowo doręczona, a tym samym nie mogło dojść do uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Wadliwości doręczenia decyzji organu I instancji nie może konwalidować fakt wezwania skarżącego przez organ odwoławczy do wyjaśnienia w terminie 7 dni czy pełnomocnictwo z 2016r. dla K.K. zachowuje aktualność. W ocenie organu brak wyjaśnień w tym zakresie będzie oznaczał, że strona nadal działa za pośrednictwem pełnomocnika K.K. Wezwanie to doręczono adresatowi w dniu 23 marca 2020r., lecz R.R. nie udzielił na nie odpowiedzi. Należy zaznaczyć, że skarżący został wezwany do złożenia wyjaśnień po upływie przeszło czterech miesięcy od wysłania decyzji z [...] K.K. oraz po złożeniu odwołania przez samego skarżącego w którym podnosił on, że nie doręczono mu decyzji z [...], a dowiedział się o niej przypadkowo od I.R. W ocenie sądu wezwanie organu odwoławczego z dnia 17 marca 2020r. złożone po tak długim okresie czasu od wysłania decyzji organu I instancji i po fakcie złożenia odwołania przez samego skarżącego nie może konwalidować wadliwości doręczenia tej decyzji. Nie może być bowiem tak, że organ odwoławczy, zdając sobie sprawę z wadliwości doręczenia decyzji organu I instancji, jeszcze przed rozpoznaniem sprawy w II instancji próbuje naprawić błąd organu pierwszoinstancyjnego w zakresie doręczenia decyzji. Nadto wątpliwości budzi rygor przewidziany w wezwaniu z 17 marca 2020r., a mianowicie przyjęcie, że niezłożenie wyjaśnień przez stroną w terminie 7 dni będzie oznaczało, iż K.K. jest nadal jej pełnomocnikiem. To czy strona ustanowi sobie pełnomocnika musi wynikać z jego wyraźnego i niebudzącego wątpliwości oświadczenia, a nie opierać się na domniemaniu opartym na fakcie niezłożenia wyjaśnienia w terminie. W przekonaniu sądu rygor przewidziany w wezwaniu z 17 marca 2020r. został bezpodstawnie określony.
Reasumując tę część rozważań sąd uznał, że wezwanie organu odwoławczego z 17 marca 2020r. nie może konwalidować wadliwości doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Na podkreślenie zasługuje również fakt, że jak wynika z akt sprawy (uzasadnienia decyzji z dnia [...]) dotychczasową korespondencję organ doręczał stronie i to strona (a nie pełnomocnik K.K.) składała wszelkie wnioski i odwołania.
Podsumowując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Organ I instancji wadliwie doręczył decyzję z [...] K.K. opierając się na jego wpisie jako pełnomocnika w ewidencji producentów, bez złożenia przez skarżącego stosownego w tym zakresie oświadczenia woli co do udziału pełnomocnika, w tym konkretnym prowadzonym z urzędu postępowaniu. Faktycznie do sprawy o ustalenie nienależnie pobranych płatności nie zostało złożone pełnomocnictwo dla K.K. ani też skarżący nie został wcześniej wezwany do wyjaśnienia czy K.K. jest jego pełnomocnikiem. Decyzja z [...] nie została w rzeczywistości prawidłowo doręczona a tym samym nie mogło dojść do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Argumentacja organu, że dane zawarte w ewidencji producentów rolnych są dla organu wiążące, a udzielone K.K. pełnomocnictwo nie zostało przez skarżącego cofnięte, odwołane ani zmienione nie zasługuje na uwzględnienie. Zasad określonych w k.p.a. nie może bowiem wyłączyć okoliczność, że w powołanym wyżej art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, wskazuje się, że ewidencja producentów zawiera dane personalne i adresowe pełnomocnika producenta. Podkreślić więc raz jeszcze należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie NSA poglądem, wpis do rejestru producentów dokonywany w oparciu o ustawę o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, nie ma charakteru wpisu konstytutywnego, bowiem to nie sam wpis decyduje o tym czy określony podmiot uzyskuje status pełnomocnika producenta, tak jak i nie sam wpis decyduje o tym czy rolnik uzyskuje status producenta rolnego. Oznacza, to że brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska organu o prawidłowym doręczeniu decyzji pełnomocnikowi skarżącego w oparciu o dane zawarte w ewidencji producentów.
W konsekwencji należy stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania a mianowicie art.7,8,9,40 § 2,77 § 1 i 134 K.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 c.) p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżone postanowienie.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz dokonaną w nim ocenę prawną.
D.Cz.