Uzasadnienie
III SA/Łd 452/06
Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 104 i 160 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), orzekł o nieprzyznaniu H. W. odszkodowania w kwocie 150.000,00 (sto pięćdziesiąt tysięcy) złotych z tytułu szkody poniesionej na skutek decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...]w sprawie odmowy wydania prawa jazdy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono następujący stan faktyczny;
Pismem z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w Ż. przesłał do Starostwa Powiatowego w S. prawo jazdy H. W., zatrzymane z uwagi na stopień zniszczenia i nieczytelność. W dniu [...] H. W. złożył wniosek o wymianę zatrzymanego prawa jazdy. W toku postępowania ustalono, iż w aktach wnioskodawcy znajduje się wyrok z dnia 3 listopada 1997r. Sądu Rejonowego w Skierniewicach II Wydział Karny, orzekający wobec H. W. zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres 1 roku i 3 miesięcy, przy czym na poczet kary zaliczono okres zatrzymania prawa jazdy od dnia [...], do dnia [...].
Wobec tego, iż kara orzeczona w/w wyrokiem nie została w całości wykonana, Starosta [...] odmówił wydania prawa jazdy. Na skutek wniesionego odwołania, w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...], podtrzymując stanowisko organu I instancji. H. W. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podnosząc, iż jest niedopuszczalnym powoływanie się na wyrok z dnia 3 listopada 1997r. ze względu na przedawnienie wykonania kary – art. 45 § 3 w zw. z art. 46 § 1 Kodeksu wykroczeń. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2005r. w sprawie o sygn akt III SA/Łd 774/04 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], zwracając uwagę, by organ I instancji rozpatrując sprawę ponownie, przeanalizował zagadnienie przedawnienia wykonania środka karnego – zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, orzeczonego wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia 3 listopada 1997r. oraz zatarcie skazania.
W dniu [...] H. W. odebrał prawo jazdy. W związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi decyzji Starosty [...] z dnia [...], H. W. wystąpił do Sądu Okręgowego w Ł. XIII Wydział Cywilny z/s w S. o odszkodowanie w kwocie 150.000,00 zł. Sąd odrzucił wniosek z powodu niedopuszczalności drogi sadowej i wskazał, iż dochodzenie roszczeń w trybie art. 160 k.p.a. obejmuje dwustopniowy tryb postępowania: stadium pierwsze – administracyjne (art. 160 § 4 k.p.a.) i stadium drugie – sądowe (art. 160 § 5 k.p.a.). Niewyczerpanie pierwszego stadium powoduje czasową – przejściową niedopuszczalność drogi sądowej.
W dniu [...] H. W. złożył w Starostwie Powiatowym w S. wniosek o odszkodowanie w kwocie 150.000,00 zł od Starosty Powiatu w S. za odmowę wydania prawa jazdy w ustawowym terminie. Podniósł, iż Starostwo ponosi pełną odpowiedzialność za zatrzymanie prawa jazdy w okresie od [...] do dnia [...]. Podał, iż w tym okresie, w stanie wyższej konieczności, zmuszony był kierować ciągnikiem rolniczym przy wykonywaniu prac polowych i w dniu [...] doszło do wypadku drogowego, co skutkowało postawieniem zarzutu nieposiadania wymaganych zezwoleń i wyrokiem skazującym. Dodał, iż w okresie zatrzymania prawa jazdy zmuszony był korzystać z pomocy innych osób. W ocenie H. W., Starostwo niesłusznie odmówiło wydania prawa jazdy w ustawowym terminie, przez co umyślnie weszło w konflikt z przepisami prawa, wobec czego z własnej woli powinno zapłacić odszkodowanie, obejmujące utracony za 16 miesięcy zarobek.
Decyzją z dnia [...] Starosta [...] odmówił wypłaty odszkodowania, nie znajdując podstaw prawnych do jego wypłaty. W decyzji zawarto pouczenie, iż przysługuje od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania.
W odwołaniu z dnia [...] H. W. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o uchylenie i zmianę w całości decyzji organu I instancji. Podał, iż zgodnie z art. 287 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w wypadku, gdy sąd w orzeczeniu uchyli zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrując ponownie sprawę umorzy postępowanie, stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. W jego przypadku, decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2005r. Wskazał, iż organy władzy publicznej prowadząc postępowanie naruszyły art. 7 i 8 k.p.a. Podniósł, iż Starostwo Powiatowe w S. stosowało niewłaściwe przepisy, uniemożliwiając wydanie prawa jazdy.
W ocenie skarżącego, uchybienia prawa rażąco i ewidentnie dokonali urzędnicy Starostwa Powiatowego w S., wykonując powierzone im funkcje urzędowe. Podał, iż odszkodowanie jest zasadne z uwagi na to, że przez 16 miesięcy nie mógł wykonywać zawodu kierowcy i pozbawiony został dochodu.
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), orzekło o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż z treści pism H. W. wynika, iż dochodzi on odszkodowania w kwocie 150.000,00zł, które łączy z uchyleniem przez WSA w Łodzi decyzji Starosty [...] z dnia [...] oraz decyzji[...], utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podało, iż w dacie wydania obu decyzji podstawa odszkodowawcza organów administracji publicznej uregulowana była w art. 160 k.p.a. (przepis ten został uchylony z dniem 1 września 2004r.) i art. 60 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (utracił moc z dniem 1 stycznia 2004r).
Na mocy art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o zmianie niektórych innych ustaw, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004r. stosuje się m.in. przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 420¹, art. 420² i art. 421 Kodeksu cywilnego oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Kolegium, wobec tego, że zdarzeniem, które spowodowało szkodę i z którym strona wiąże dochodzone odszkodowanie była decyzja Starosty [...] z dnia [...] o odmowie wydanie prawa jazdy, zastosowanie znajdą reguły odszkodowawczej odpowiedzialności organów administracji uregulowane w art. 160 k.p.a. W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja z dnia [...] znak [...] wydana została z naruszeniem art. 156 k.p.a. Dodatkowo organ stwierdził również, iż nie istnieje decyzja organu administracji publicznej stwierdzająca nieważność w/w decyzji, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 lutego 2005r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, lecz nie stwierdził ich nieważności.
Kolegium wskazało, iż brak jest zatem podstaw do odpowiedzialności odszkodowawczej Starosty [...] z tytułu wydania decyzji z dnia [...]. Organ podniósł również, iż z zestawienia przepisów art. 160 § 4 k.p.a. i art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. wynika, że Starosta [...] nie jest organem właściwym do ustalenia odszkodowania w tej sprawie i dlatego zaskarżoną decyzję należało uchylić i postępowanie umorzyć, tym bardziej, że brak jest orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie odmowy wydania prawa jazdy H. W. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, H. W. wniósł o uchylenie i zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Ponownie powołał się na treść art. 287 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i podniósł, iż Starosta [...], odmawiając wydania prawa jazdy, wszedł w konflikt z prawem.
W ocenie skarżącego, Starostwo Powiatowe w S., wykonując swoje funkcje urzędowe jako organ władzy publicznej rażąco i ewidentnie naruszyło przepisy dotyczące wydawania prawa jazdy. Podał, iż Starosta jest niewiarygodny, nieuczciwy i nierzetelny przy wykonywaniu swoich funkcji urzędowych w przedmiocie odszkodowania za bezprawne zatrzymanie skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi. Z uwagi na powyższe, wniosek o odszkodowanie, zdaniem skarżącego, jest słuszny i zasadny.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie natomiast do art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż ocenia legalność zaskarżonej decyzji biorąc z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Korzystając z tych uprawnień w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
W myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Stosownie natomiast do art. 156 k.p.a., stwierdzenie nieważności odnosi się do decyzji, która: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2/ wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3/ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4/ została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5/ była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6/ w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7/ zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
W niniejszej sprawie, Sąd uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692).
Na wstępie należy zaznaczyć, iż w ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, iż z uwagi na treść art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie powinien stanowić art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 września 2004r. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej przepisem do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 420¹, art. 420² i art. 421 Kodeksu cywilnego oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie tej ustawy.
W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż zdarzeniem, które w ocenie skarżącego spowodowało szkodę i z którym wiąże on dochodzone odszkodowanie była decyzja Starosty [...] z dnia [...] o odmowie wydania prawa jazdy, a więc wydana przed datą 1 września 2004r. Prawidłowo zatem organy przyjęły, iż sprawa podlega rozpatrzeniu w oparciu o art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 września 2004r.
W myśl tego przepisu stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Do odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu, a odszkodowanie przysługuje od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1, chyba, że winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie ponosi inna strona postępowania dotyczącego tej decyzji; w tym ostatnim przypadku roszczenie o odszkodowanie służy w stosunku do strony winnej powstania tych okoliczności. Zgodnie z § 4 tego artykułu o odszkodowaniu przysługującym od organu wymienionego w § 1 orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1. Dochodzenie odszkodowania od strony winnej powstania okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 następuje w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Natomiast § 5 stanowi, iż strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej wymieniony w § 4, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, może wnieść powództwo do sądu powszechnego (wyrokiem z dnia 5 września 2005r. w sprawie o sygn. akt P 18/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 160 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim przewiduje trzydziestodniowy termin do wniesienia powództwa do sądu powszechnego, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.).
Tryb dochodzenia odszkodowania został uregulowany w art. 160 § 4 i 5 k.p.a. w ten sposób, że w postępowaniu jednoinstancyjnym orzeka organ administracji, który wydał decyzję stwierdzającą nieważność albo niezgodność z prawem decyzji wadliwej. Decyzja ta nie podlega zaskarżeniu w toku instancji administracyjnych, a strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej może wnieść powództwo do sądu powszechnego (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B.Adamiak/J.Borkowski. C.H.Beck Warszawa 1996 s. 741). Od decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania przysługującego od organu administracji państwowej, jak również od decyzji przyznającej odszkodowanie – zdaniem strony – zbyt niskie, nie służy skarga do sądu administracyjnego, lecz powództwo do sądu powszechnego (postanowienie NSA z 17 kwietnia 1985 r., II SA 1952/84, ONSA z 1985 nr 1 poz. 20).
Wytoczenie powództwa sądowego o odszkodowanie nie stanowi wszczęcia swoistego postępowania odwoławczego przed sądem, ponieważ sąd powszechny nie sprawuje tu kontroli decyzji administracyjnej. Decyzja wydawana na podstawie art. 160 k.p.a. jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji i możliwość weryfikacji takiej decyzji uzależnione jest od spełnienia przesłanek, odnoszących się do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego (art. 145 § 1, art. 156 § 1).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż kontroli Sądu poddana została decyzja organu II instancji, orzekająca o uchyleniu w całości decyzji Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu odszkodowania w kwocie 150.000,00zł z tytułu szkody poniesionej na skutek wydania decyzji nr [...] oraz o umorzeniu postępowania w sprawie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie przyznania odszkodowania na zasadzie art. 160 k.p.a. przysługuje skarga do sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 06.05.1988r. w sprawie o sygn. akt IV SA 251/88, opubl. w ONSA 1989/1/8, uchwała SN z dnia 21.08.2003r. w sprawie o sygn. akt III CZP 51/03, opubl. w OSNC 2004/10/156, postanowienie SN z dnia 30.01.2004r. w sprawie o sygn. akt I CK 174/03 Lex nr 172792).
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...], wydana została z rażącym naruszeniem art. 160 § 4 i 5 k.p.a., ponieważ organ orzekał w tym przypadku jako instancja odwoławcza, w sytuacji, gdy z przepisów wynika wprost, iż decyzja odmawiająca przyznania odszkodowania od organu administracji państwowej nie podlega zaskarżaniu w administracyjnym toku instancji. Kolegium nie było zatem uprawnione do rozpatrywania odwołania wniesionego przez H. W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] o nieprzyznaniu skarżącemu odszkodowania w kwocie 150.000,00 (sto pięćdziesiąt tysięcy) złotych z tytułu szkody poniesionej na skutek decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie odmowy wydania prawa jazdy.
Z uwagi na powyższe, należy uznać, iż zaskarżona decyzja wyczerpuje przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem zaistniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Należy jednocześnie zauważyć, iż skarżący wniósł odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...], stosując się do błędnego pouczenia co do sposobu wniesienia środka zaskarżenia, zawartego w tej decyzji. Jak wynika bowiem z powyższych rozważań, zgodnie z art. 160 § 5 k.p.a., od decyzji Starosty [...] o nieprzyznaniu odszkodowania w kwocie 150.000,00 złotych z tytułu szkody poniesionej na skutek wydania decyzji o odmowie wydania prawa jazdy, H. W. mógł wnieść wyłącznie powództwo do sądu powszechnego. Oznacza to, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było w rozpatrywanym przypadku wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.), pouczając jednocześnie skarżącego o możliwości wniesienia stosownego powództwa.