Uzasadnienie
III SA/Łd 469/08
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] orzekającej o nie stwierdzeniu u S. P. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni przewodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.
S. P. skierowaniem wystawionym przez NZOZ ZDROWIE w R., została skierowana do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. celem stwierdzenia choroby zawodowej narządu głosu. Kopię powyższego skierowania Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. otrzymał w dniu 5 czerwca 2007 r.
Przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne wykazało, iż schorzenie podejrzane jako choroba zawodowa mogło być spowodowane warunkami pracy w dwóch zakładach, w których strona była zatrudniona. Pierwszym z nich jest Gminna Spółdzielnia A, w której strona była zatrudniona w okresie od dnia 28 lipca 1976 r. do dnia 30 kwietnia 1986 r., na stanowisku kierownika restauracji J. W ramach zajmowanego stanowiska zobowiązana była do prowadzenia praktycznej nauki zawodu w zawodzie kucharz i kucharz garmażer. Specyfika pracy w restauracji ze względu na hałas i pracę zatrudnionych w niej osób utrudniała przebieg szkolenia uczniów i zmuszała instruktora do zwiększonego wysiłku głosowego.
Od dnia 1 października 1993 r. S. P. została współwłaścicielką piekarni PPHU C. D.-P. Sp. j. w R., gdzie nadal pracuje. Z uwagi na posiadane kwalifikacje instruktora praktycznej nauki zawodu w zakres jej obowiązków służbowych wchodzi między innymi nadzorowanie pracy uczniów i pracowników. Powyższe wymaga ciągłego przebywania na terenie piekarni w otoczeniu głośno pracujących maszyn i urządzeń. Nieustanny szum i hałas wymaga od strony większego wysiłku głosowego, a niekiedy nawet krzyku.
Orzeczeniem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] Nr [...] stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Z treści orzeczenia wynika, iż wykonane badania laryngologiczne, foniatryczne i videostroboskopowe wykazały przewlekły nieżyt krtani prosty i niedomykalność fonacyjną głośni niewielkiego stopnia. Stwierdzono pełną wydolność głosową.
Od powyższego orzeczenia S. P. odwołała się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł., który orzeczeniem z dnia [...] Nr [...] stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Uzasadniając wskazano, iż wyniki badań specjalistycznych i konsultacji nie wykazały zmian organicznych w zakresie krtani uznanych za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego i dających podstawę do stwierdzenia choroby zawodowej narządu głosu w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych i niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwała dysfonią.
W wyniku ponownego badania przeprowadzonego przez Instytutu Medycyny Pracy w Ł., na wniosek S. P., która wskazała na rozbieżności występujące w dotychczas wydanych orzeczeniach lekarskich, wydano orzeczenie lekarskie z dnia 28 lutego 2008 r. uzupełniające orzeczenie z dnia 21 października 2007 r. Przeprowadzona po raz kolejny ocena wydolności głosowej krtani wykazała, iż obraż głosu nie uległ zmianie od czasu badania przeprowadzonego w październiku 2007 r. Zarówno badania Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł., jak i Instytutu Medycyny Pracy w Ł. potwierdziły nieznaczną niedomykalność fonacyjną głośni, która nie warunkuje rozpoznania choroby zawodowej.
W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. odmówił stwierdzenia u S. P. choroby zawodowej narządu głosu. Uzasadniając wskazał, iż w analizowanym przypadku rodzaj zmian w narządzie głosu nie spełnia wszystkich wymagań określających zawodowe źródło choroby. Do rozpoznania choroby zawodowej konieczne jest bowiem spełnienie następujących warunków: wymienienie choroby w wykazie chorób zawodowych, istnienie narażenia zawodowego i wystąpienie objawów choroby zawodowej odpowiadających biologicznemu działaniu czynnika szkodliwego. W przypadku S. P. spełniony został tylko jeden z warunków koniecznych, a mianowicie udokumentowane zostało wieloletnie narażenie na wzmożony wysiłek głosowy.
Ponadto organ I instancji wskazał, iż orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy są jednym z dowodów w prowadzonym przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie. W swojej istocie orzeczenia te mają walor opinii biegłego. Organ dokonał oceny zebranych dowodów w sprawie i uznał, iż pomimo istniejącego narażenia na czynnik szkodliwy, jakim jest nadmierny wysiłek głosowy, nie jest możliwe uznanie choroby zawodowej.
W odwołaniu od powyższej decyzji S. P. podniosła, iż występujące u niej zaburzenia głosu nasilają się i utrudniają prowadzenie zajęć z uczniami. Wskazała, iż pomimo występowania schorzenia, treści wydanych w jej sprawie orzeczeń lekarskich różnią się od siebie i żadna z nich nie potwierdza choroby zawodowej. W związku z powyższym prosi o skierowanie jej na badania w innym ośrodku diagnostyczno- orzeczniczym.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Mając na uwadze stan faktyczny ustalony przez organ I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie strony jest niezasadne i nie daje podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, iż nie wszystkie schorzenia narządu głosu, mające nawet związek z wykonywaną chorobą zawodową są uznawane za chorobę zawodową. Zamknięty katalog chorób zawodowych zawiera poz. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132 poz. 1115). W wyniku przeprowadzonych badań skarżącej nie rozpoznano żadnego ze schorzeń wymienionych w poz. 15 rozporządzenia. Organ wskazał ponadto, iż Państwowy Inspektor Sanitarny nie może stwierdzić choroby zawodowej, jeżeli właściwe jednostki orzecznicze nie dokonały rozpoznania klinicznego choroby zawodowej i wypowiadają się w danej sprawie negatywnie.
Tak sytuacja nastąpiła w przedmiotowej sprawie. W odniesieniu do wniosku o przeprowadzenie ponownych badań przez inny ośrodek, organ odwoławczy wskazał, iż nie zachodzi tak potrzeba. S. P. była bowiem poddana badaniom przeprowadzonym przez jednostkę orzeczniczą I i II stopnia. Wydane przez te jednostki orzeczenia są wnikliwe, szczegółowe i w sposób jednoznaczny wskazują na brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
Organ odwoławczy wskazał również, iż w związku z art. 10 Kpa. strona złożyła pismo z dnia 17 czerwca 2008 r., w którym poinformowała o pogorszeniu stanu swojego zdrowia i wystąpiła z prośbą o ponowne skierowanie jej na badania lekarskie. Jednakże w ocenie organu odwoławczego pismo powyżej nie wnosi do sprawy nic nowego.
Uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. orzekł o jej utrzymaniu mocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. P. zarzuciła naruszenie przepisu art. 10 Kpa. poprzez nieuwzględnienie jej wniosku z dnia 17 czerwca 2008 r., czym pozbawiono ją prawa do obrony. W związku z powyższym wiosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W dniu 18 listopada 2008 r. na rozprawie pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności. Powołując się na treść rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego wskazał, iż decyzje zostały wydane w oparciu o niekonstytucyjne przepisy przez co doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP art. 6 Kpa. Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 77 § 1, art. 78 i art. 88 poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej z dnia 17 czerwca 2008 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 tego artykułu kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji. Czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającymi prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Mając na uwadze powyższe kryterium sąd stwierdził, że kwestionowana decyzja jest zgodna z przepisami zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego, jak również z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz.1115).
Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia za choroby zawodowe uważa się choroby wymienione w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia pod warunkiem, że w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy.
W związku z powyższym, aby określone schorzenie mogło być uznane za chorobę zawodową muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze rozpoznawane schorzenie musi być ujęte w wykazie chorób zawodowych, a po drugie winno być spowodowane czynnikami szkodliwymi dla zdrowia występującymi na stanowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy.
W pozycji 15 wykazu chorób zawodowych wskazano schorzenia narządu głosu, które są uznawane za chorobę zawodową i jest to katalog zamknięty. Są to: 1) guzki głosowe twarde, 2) wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, 3) niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głosu i trwała dyfonią.
W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne ustaliły, że nie ma podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w postaciach wymienionych w pozycji 15 wykazu 15 wykazu. Powyższe ustalenie zostało oparte na przeprowadzonym dwuinstancyjnym postępowaniu diagnostyczno-orzeczniczym przez dwa upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych zakłady służby zdrowia i zakończone zostało ostatecznym orzeczeniem lekarskim o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wydanymi przez Instytut Medycyny [...] z dnia 1 kwietnia 2007 r.
W myśl § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia lekarz wydaje orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego.
Tak więc ani ten przepis ani § 8 rozporządzenia nie stanowi dla organu upoważnienia do oceny orzeczeń lekarskich wydanych w przedmiocie choroby zawodowej, zgodnie bowiem z § 7 rozporządzenia sprawa była dwukrotnie badana przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, co powodowało, że orzeczenie lekarskie wydane w wyniku ponownego badania stało się ostateczne. W rezultacie zarówno organ inspekcji sanitarnej, jak i Sąd jest związany tym orzeczeniem. W związku z tym nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez organy administracyjne przepisów art. 7, 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a przez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie badań w innej jednostce orzeczniczej. Należy tutaj dodać, że orzeczenia lekarskie obu jednostek orzeczniczych są zgodne, pełne i niesprzeczne z innymi dowodami.
Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją, to Trybunał Konstytucyjny, aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydanie decyzji w sprawach stwierdzenia chorób zawodowych odroczył utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. P 23/07 OPK-A 2008/5/82).
Należy ponadto zwrócić uwagę, że odmowa zastosowania przepisów rozporządzenia uniemożliwiłaby rozpoznanie sprawy, gdyż przepisy rozdziału VII działu X Kodeksu pracy nie zawierają wykazu chorób zawodowych.
Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
A. B.