Uzasadnienie
M Sygn. akt III SA/Łd 539/13
Skarżący, będący nauczycielami i rodzicami uczniów XXIII Liceum Ogólnokształcącego w Łodzi, wystąpili o stwierdzenie nieważności uchwały Nr LVII/180/13 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 lutego 2013 r. w sprawie zamiaru likwidacji XXIII Liceum Ogólnokształcącego w Łodzi przy al. Marszałka Józefa Piłsudskiego 159. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż rodzice uczniów nie otrzymali zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły. Brak zawiadomienia jest obiektywnym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Ponadto w przedmiotowej sprawie kurator oświaty wydał negatywną opinię o propozycji likwidacji liceum. Negatywna opinia kuratora blokuje definitywnie możliwość zlikwidowania szkoły.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że zaskarżona uchwała jest aktem, który uzewnętrznia jedynie zamiar odnośnie likwidacji szkoły. Stanowi informację dla podmiotów wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty o zamiarze likwidacji. Stanowi formalnoprawną przesłankę likwidacji szkoły i ma charakter uchwały intencyjnej. Nie ustanawia ona zakazów czy nakazów i nie nakłada obowiązków. Wyrażenie w uchwale zamiaru likwidacji XXIII Liceum Ogólnokształcącego w Łodzi nie narusza czyichkolwiek interesów, w tym interesów prawnych pracowników i rodziców uczniów uczęszczających do tej szkoły.
Odnosząc się do zarzutu skarżących nieuwzględnienia negatywnej opinii kuratora oświaty co do likwidacji liceum, wyjaśnił że kurator wydał opinię odnośnie przyszłej likwidacji, nie zaś zamiaru likwidacji tej szkoły. Na etapie uchwały intencyjnej kurator nie był zawiadamiany, gdyż nie istnieje taki wymóg prawny. Opinia wymagana jest dopiero w chwili faktycznej likwidacji szkoły.
Na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę. Wyjaśnił ponadto, że ze względu na wydanie uchwały intencyjnej XXIII Liceum Ogólnokształcące w Łodzi z opóźnieniem przystąpiło do procesu rekrutacyjnego. Nie było możliwe zorganizowanie " dni otwartych". Dopiero pod koniec kwietnia 2013 r. szkoła mogła przystąpić do procesu rekrutacyjnego.
Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, iż XXIII L.O. w Łodzi mogło przystąpić do procesu rekrutacyjnego. Nikt nie zakazywał szkole takiego działania. Zaskarżona uchwała miała charakter intencyjny, w związku z czym likwidacja nie była przesądzona.
Skarżący w dniu 30 sierpnia 2013 r. złożyli pismo podpisane przez Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Łodzi z dnia 12 lutego 2013 r., skierowane do Dyrektora XXIII L.O. w Łodzi, następującej treści "... w związku z uchwałą Rady Miejskiej Nr LVII/1180/13 z dnia 6 lutego 2013 r., w naborze na rok szkolny 2013/2014 w XXIII Liceum Ogólnokształcącym w Łodzi ustala się następującą liczbę oddziałów klas pierwszych: 0".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz.270, zwanej dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast z § 2 tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwanej dalej u.s.g.).
Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanowił wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W zaskarżonej uchwale wyrażony został zamiar likwidacji XXIII Liceum Ogólnokształcącego w Łodzi. Uchwała nie przesądza zatem o likwidacji szkoły, a jedynie uruchamia procedurę przewidzianą w art. 59 ustawy o systemie oświaty, która w efekcie doprowadzić może do podjęcia uchwały o likwidacji szkoły.
Charakter prawny podejmowanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty uchwały o zamiarze likwidacji szkoły był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w kontekście możliwości opiniowania projektu takiej uchwały przez odpowiednie władze statutowe związków zawodowych (por. uchwałę 7 sędziów NSA z 29 listopada 2010r., I OPS 2/10). NSA wyraził pogląd, że tego rodzaju uchwała nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, lecz ma charakter nienormatywnego aktu generalnego, czyli aktu generalnego, ale nie zawierającego norm. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, będąca wstępnym etapem dwuetapowej procedury likwidacji szkoły, nie jest aktem prawnym zawierającym normy prawne generalne i abstrakcyjne w klasycznym rozumieniu tego pojęcia oraz że jest ona aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które będą miały charakter zewnętrzny. Tego rodzaju uchwała jest zatem tzw. uchwałą "intencyjną".
Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący dopełnili wymogu poprzedzenia skargi bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Niniejsza skarga została także wniesiona w wymaganym 30- dniowym terminie od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005r. Nr 7-8, s. 69). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały.
Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114).
W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a ich własną, indywidualną sytuacją prawną.
Według skarżących wniesienie skargi uzasadnia naruszenie uchwałą ważnego interesu rodziców uczniów szkoły i zatrudnionych w liceum nauczycieli. Dzieci skarżących rodziców pozbawione zostaną możliwości kontynuowania nauki w likwidowanej szkole, zaś nauczyciele utracą miejsca pracy.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała ma jedynie intencyjny charakter, wyraża dopiero zamiar likwidacji szkoły, nie przesądzając o jej likwidacji. Zaskarżona uchwała nie wywołuje zatem skutku prawnego w postaci likwidacji szkoły, lecz wszczyna dopiero procedurę, która do podjęcia takiej uchwały o likwidacji może, choć nie musi doprowadzić. Należy zatem przyjąć, że zaskarżona uchwała, jako jedynie intencyjna i nie mająca normatywnego charakteru w tym znaczeniu, że nie zawiera ona norm prawnych adresowanych do skarżących i tworzących dla nich określonych uprawnień lub obowiązków, nie mogła naruszyć interesu prawnego lub uprawnienia skarżących.
Wobec powyższego argumenty, które powołują skarżący na uzasadnienie tego, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, nie są uzasadnione. Celem zaskarżonej uchwały było jedynie podjęcie zamiaru likwidacji szkoły, a nie dokonanie jej likwidacji. Zaskarżona uchwała nie wywołuje zatem skutku w postaci likwidacji szkoły, na który powołują się skarżący.
Uznać zatem należy, że skarżący nie wykazali, by zaskarżona uchwała naruszyła ich interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie zatem z treścią przytoczonego powyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie mogli oni skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego, nie mają bowiem legitymacji skargowej w rozumieniu tego przepisu. Brak legitymacji skargowej w sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 u.s.g. powoduje konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej.
Podniesione w uzasadnieniu skargi oraz na rozprawie zarzuty dotyczące braku zawiadomienia rodziców uczniów o uchwale, braku pozytywnej opinii kuratora w przedmiocie propozycji likwidacji szkoły, a także przyczyn opóźnienia w przystąpieniu do procesu rekrutacji, ze względu na niedopuszczalność skargi, nie były przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie. Mogą one zostać ewentualnie podniesione w postępowaniu dotyczącym likwidacji szkoły (nie zamiaru likwidacji).
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a. k.p.