Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda Ł. po rozpatrzeniu odwołania O.K. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak [...] w przedmiocie wymeldowania O.K. z pobytu stałego w lokalu nr 7 przy ul. A. 117 w Ł., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 5 ust. 1 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1382 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.
W dniu 19 października 2018 r. E.B. wystąpiła do organu meldunkowego z wnioskiem o wymeldowanie z pobytu stałego w lokalu nr 7 przy ul. A. 117 w Ł. O.K. Wnioskodawczyni podała, że O.K. nie mieszka pod wskazanym adresem, aktualnie przebywa w Zakładzie Karnym w Ł., a lokal, w którym jest zameldowany na pobyt stały, został połączony z lokalem nr 7a i nie funkcjonuje jako odrębny lokal mieszkalny. Wnioskodawczyni wskazała również, że O.K. nie posiada umowy najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego, zajmował lokal bezumownie i nie dokonywał opłat za lokal, zadłużenie stanowi kwota 22 882,00 zł. Właściciel nieruchomości przejął lokal z dniem 12 października 2018 r. Lokal mieszkalny był pusty, drzwi zewnętrzne były otwarte, a rzeczy osobiste należące do O.K. zostały dobrowolnie zabrane przez jego kolegę – W.K. W załączeniu do wniosku E.B. przedstawiła wydruk treści księgi wieczystej nr [...] z dnia 15 października 2018 r. oraz dokumentację fotograficzną obrazującą stan techniczny przedmiotowego lokalu.
Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o wymeldowaniu O.K. z pobytu stałego w lokalu nr 7 przy ul. A. 117 w Ł. W uzasadnieniu organ meldunkowy wskazał, że O.K. został powiadomiony o prowadzonym postępowaniu i składał pisemnie wyjaśnienia do prowadzonej sprawy. Potwierdził, że faktycznie został przez funkcjonariuszy Policji wyprowadzony z lokalu w dniu 4 października 2018 r. i osadzony w Areszcie Śledczym. Wcześniej z przerwami od 2012 r. przebywał w Zakładach Karnych. Potwierdził, że posiada zaległości na koncie lokalu. Wskazał również, że przedmiotowy lokal bez zgody właściciela posesji został użyczony do użytkowania koledze - W.K. (rodzina K. w wyniku realizacji wyroku eksmisyjnego została przeprowadzona z posesji przy ulicy A. 117 do lokalu socjalnego). O.K. wyraził zamiar powrotu i zamieszkiwania w spornym lokalu. Wezwana do złożenia wyjaśnień w sprawie E.B. wskazała, że O.K. zajmował bezumownie lokal składający się z dwóch pokoi.
Lokal został zadłużony na kwotę ponad 22 000 zł, pomimo osiągania dochodu z tytułu renty rodzinnej, od wielu lat O.K. nie płacił czynszu. Lokal uległ dewastacji z uwagi na jego nierozważne użytkowanie, które zagrażało również innym lokalom na terenie posesji. Aktualnie po przeprowadzonym remoncie lokal nr 7 przestał samodzielnie funkcjonować. Połączone lokale nr 7 i nr 7A w jeden lokal zostaną przydzielone nowemu użytkownikowi.
Reasumując organ meldunkowy wskazał, że O.K. w obecnym stanie faktycznym nie ma możliwości powrotu do zamieszkiwania w lokalu nr 7 gdyż lokal ten nie istnieje. Po opuszczeniu zakładu karnego powinien wystąpić z wnioskiem o ewentualny przydział lokalu socjalnego z zasobów mieszkaniowych gminy. Organ podniósł, że wymeldowanie w trybie administracyjnym nie pozbawia prawa do ubiegania się o lokal socjalny.
Powyższe ustalenia wykazały, że dalsze utrzymywanie zameldowania O.K w lokalu nr 7 przy ulicy A. 117 w Ł. prowadziłoby do utrzymywania tzw. fikcji meldunkowej. Konsekwencją takiego rozumienia ewidencji ludności i zameldowania jako potwierdzenia danych ewidencyjnych jest również to, że organy mają obowiązek wymeldowania z pobytu stałego każdego, kto z jakichkolwiek powodów nie przebywa w miejscu zameldowania. Koniecznym i wystarczającym warunkiem wymeldowania z miejsca pobytu jest jedynie opuszczenie lokalu.
W dniu 22 marca 2019 r. (data wpływu pisma do organu) O.K. złożył od powyższej decyzji odwołanie, w którym wniósł o wstrzymanie wymeldowania ze spornego lokalu. Wskazał, że za trzy miesiące opuszcza zakład karny i nie będzie miał gdzie mieszkać, nie ma rodziny w związku z powyższym wniósł ewentualnie o przydział lokalu socjalnego. Wskazał, że będzie opłacał czynsz za przedmiotowy lokal i spłaci powstałe zadłużenie. Wniósł o pozytywne rozpatrzenie wniosku.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda Ł. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. To rozwiązanie prawne powoduje, że w pierwszej kolejności organ administracji obowiązany jest zbadać, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany, a zatem czy jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W świetle ustawy o ewidencji ludności legitymację procesową strony w postępowaniu meldunkowym ma właściciel lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu. Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być w szczególności: umowa cywilno-prawna, wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna lub orzeczenie sądu (art. 28 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że organ meldunkowy na etapie wszczęcia postępowania nie dołożył należytej staranności w ustaleniu, czy wnioskodawczyni - E.B. była uprawniona do zainicjowania postępowania, tj. czy posiadała tytuł prawny do lokalu, z którego wymeldowanie było przedmiotem postępowania. Wnioskodawczyni załączyła do wniosku o wymeldowanie O.K. wydruk treści księgi wieczystej nr [...] (Dział I-O i Dział II) z dnia 15 października 2018 r. Nie był to wypis z księgi wieczystej, bądź opatrzona potwierdzeniem za zgodność z oryginałem kserokopia, a jedynie wydruk z systemu Elektronicznych Ksiąg Wieczystych. Tymczasem w sprawach administracyjnych wszczętych na żądanie strony to w gestii wnioskodawcy leży wykazanie interesu prawnego we wskazany przez ustawodawcę w przepisach szczególnych sposób. Obowiązkiem organu meldunkowego natomiast jest ustalenie, czy dokument przedstawiony przez wnioskodawcę można uznać za dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu w myśl przepisu art. 28 ustawy o ewidencji ludności.
W niniejszej sprawie w ocenie organu odwoławczego kwestia uznania załączonego przez E.B. wydruku za dokument spełniający wskazane w ustawie o ewidencji kryteria nie była oczywista. Wnioskodawczyni załączyła wydruk treści wyświetlanych w trybie przeglądania księgi wieczystej. Wydruki te nie posiadają jednak cech umożliwiających ich weryfikację z danymi zawartymi w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych, w związku z powyższym nie mają mocy dokumentów wydawanych przez sąd.
Brak dowodu potwierdzającego tytuł prawny do spornej nieruchomości nie ma znamion uchybienia formalnego, co oznacza, że nieprzedłożenie przez E.B. odpisu księgi wieczystej (bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii) sporządzonego w przepisanej formie implikowało brak legitymacji procesowej wnioskodawczyni w przedmiotowej sprawie.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien w celu ustalenia legitymacji procesowej wnioskodawczyni postępowania wezwać E.B. do przedstawienia dokumentu, z którego jednoznacznie wynikać będzie, że lokal będący miejscem pobytu stałego O.K. stanowi jej własność. Pomimo niedołożenia należytej staranności w ustaleniu legitymacji procesowej wnioskodawcy organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie wymeldowania O.K. z pobytu stałego w lokalu nr 7 przy ul. A. 117 w Ł. Odnosząc się do merytorycznych aspektów zaskarżonej decyzji Wojewoda Ł. wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanej w niniejszej sprawie decyzji stanowi art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Zgodnie z tym przepisem organ meldunkowy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Przesłankami wymeldowania są tylko okoliczności faktyczne, nie kwestie materialnoprawne, których rozstrzygnięcie mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądem lub innym organem.
Ewidencja ludności służy rejestracji danych o miejscu rzeczywistego pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Posiada charakter wyłącznie porządkowy i nie stanowi formy kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Ewidencja ludności nie zajmuje się ustalaniem prawa do lokalu i pobytu w nim, ponieważ zameldowanie na pobyt stały służy wyłącznie celom ewidencyjnym i potwierdza fakt pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała (art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności). Postępowanie meldunkowe nie jest środkiem rozwiązywania ani sporów rodzinnych, ani majątkowych, lecz ma jedynie na celu realizację przepisów, których głównym celem jest, aby rejestracja osoby w danym miejscu była zgodna ze stanem faktycznym. Prowadzone przez organy administracyjne postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej wymeldowania każdorazowo musi prowadzić na ustalenia, w oparciu o wszelki dostępny materiał dowodowy, czy dana osoba nie przebywa w lokalu, w którym jest zameldowana i czy opuszczenie przez nią miejsca stałego pobytu nosi cechy trwałości i dobrowolności.
We wniosku o wymeldowaniu E.B. podała, że O.K. nie posiada żadnego tytułu prawnego do spornego lokalu, nie opłaca zaległości czynszowych, a pozostawione w lokalu rzeczy zostały zabrane dobrowolnie za zgodą O.K. przez jego kolegę W.K. Lokal nr 7 został połączony z sąsiadującym lokalem nr 7a, w wyniku czego lokal stanowiący miejsce pobytu stałego O.K. przestał stanowić samodzielny lokal mieszkalny.
Z wyjaśnień złożonych przez O.K. wynika, że opuszczając miejsce zameldowania na pobyt stały pozostawił zamknięte drzwi i nie wyrażał zgody na zabranie jego rzeczy osobistych (tj. pismo z dnia 28 grudnia 2018 r.). W złożonym do Wojewody Ł. odwołaniu podtrzymał składane w toku postępowania przed organem pierwszej instancji zobowiązanie spłaty zadłużenia z tytułu czynszu związanego ze spornym lokalem.
W świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego Wojewoda Ł. stwierdził, że organ pierwszej instancji nie zgromadził materiału dowodowego umożliwiającego wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia i nie dołożył należytej staranności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający do bezspornego stwierdzenia, że O.K. opuścił miejsce zameldowania na pobyt stały dobrowolnie i trwale, a w konsekwencji do wydania decyzji o wymeldowaniu strony z pobytu stałego w lokalu nr 7 przy ul. A. 117 w Ł. Przede wszystkim organ odwoławczy zwrócił uwagę na szczątkowy materiał dowodowy, na którym oparł swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji, który ogranicza do oświadczeń E.B. zawartych we wniosku o wymeldowanie O.K. oraz w piśmie z dnia 16 stycznia 2019 r., i pozostających z nimi w sprzeczności wyjaśnieniach złożonych przez O.K. w pismach z dnia 28 grudnia 2018 r. oraz z dnia 4 lutego 2019 r., a także ustaleń kontroli meldunkowej przeprowadzonej w dniu 30 października 2018 r.
Zdaniem Wojewody Ł. organ meldunkowy powinien ustalić konkretną datę i okoliczności w jakich O.K. opuścił miejsce zameldowania, przyczyny i charakteru opuszczenia spornej nieruchomości oraz określenie ewentualnego zamiaru oraz obiektywnych możliwości powrotu do lokalu. Ze względu na okoliczności ujawnione w toku postępowania konieczne jest ustalenie, kiedy O.K. opuścił miejsce zameldowania na pobyt stały i czy sporna nieruchomość jeszcze przed osadzeniem w Zakładzie Karnym (tj. przed dniem 4 października 2018 r.) przestała stanowić centrum koncentracji jego spraw życiowych, a więc miejsce stałego pobytu w myśl przepisów ustawy o ewidencji ludności. Za "miejsce stałego pobytu" uznaje się miejsce, w którym zainteresowana osoba stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje swoje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, przyjmuje i nadaje korespondencję Powyższe okoliczności, tj. data i przyczyny opuszczenia miejsca zameldowania na pobyt stały, czy opuszczenie spornej nieruchomości miało charakter dobrowolny i w jakich okolicznościach się odbyło powinny być ustalone po przesłuchaniu sąsiadów zamieszkujących w sąsiedztwie spornego lokalu na okoliczność zamieszkiwania O.K. w lokalu nr 7 przy ul. A. 117 w Ł. Organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu winien także zweryfikować informacje dotyczące pozostawienia w spornym lokalu rzeczy należących do O.K.
Wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni o pozostawieniu otwartych drzwi do spornego lokalu, O.K. oświadczył, że pozostawił drzwi zamknięte. Organ meldunkowy w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy winien przesłuchać W.K., który, jak wynika z oświadczenia wnioskodawczyni, miał ze spornego lokalu zabrać rzeczy należące do O.K., który chciał wynająć przedmiotowy lokal.
Organ meldunkowy powinien zweryfikować również oświadczenia wnioskodawczyni w kwestii bezumownego zajmowania przez O.K. lokalu nr 7 przy ul. A. 117 w Ł., jak również ustalić datę i okoliczności połączenia lokalu nr 7 z lokalem 7a. Kwestią wymagającą wyjaśnienia pozostaje, na podstawie jakiego tytułu prawnego O.K. zamieszkał pod spornym adresem, czy zamieszkiwał w nim pomiędzy kolejnymi pobytami w Zakładach Karnych i na jakiej podstawie zostało wyliczone zadłużenie.
Po przesłuchaniu świadków, w przypadku wątpliwości, organ meldunkowy winien przesłuchać wnioskodawczynię oraz wezwać O.K. do złożenia dalszych wyjaśnień w sprawie. Podczas przesłuchania organ pierwszej instancji powinien dokonać konfrontacji zeznań stron na okoliczność opuszczenia przez Pana O.K. miejsca pobytu stałego w celu ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia rozbieżności w tym zakresie. W celu zapewnienia udziału w prowadzonym postępowaniu organ meldunkowy powinien poinformować O.K. stronę o możliwości ustanowienia pełnomocnika zgodnie z art. 32 k.p.a.
Odnosząc się natomiast do wniosku O.K. o przyznanie lokalu zastępczego organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.) zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych należy do zadań własnych gminy.
Reasumując Wojewoda Ł. stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ meldunkowy powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, uwzględniając wszystkie okoliczności przedstawione przez strony oraz ewentualnych świadków, a w razie wątpliwości dokonać własnych ustaleń, zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. Uzupełniony materiał dowodowy należy ocenić w oparciu o art. 80 k.p.a. tj. kierując się zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, ocenić każdy dowód w sprawie i wypowiedzieć się, czy dany fakt uznaje za udowodniony, czy też nie. Ponadto wskazanie konkretnych dowodów, na których organ oparł się przy dokonywaniu ustaleń faktycznych i dowodów, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
E.B. złożyła sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wskazała, że organ odwoławczy korzysta z systemu elektronicznego ksiąg wieczystych, a więc zaprzecza sam sobie, że korzystanie z systemu nie jest wiarygodne. Skarżąca podniosła, że wykazała tytuł prawny, co dawało jej prawo do zainicjowania postępowania. Organ odwoławczy miał możliwość wezwać skarżącą do przedstawienia aktualnego wypisu z księgi wieczystej celem uwiarygodnienia prawa, czego nie uczynił, a więc nie dołożył należytej staranności w ustaleniu legitymacji procesowej wnioskodawczyni uchylając decyzję Prezydenta Miasta Ł. W zaskarżonej decyzji Wojewoda Ł. odwołał się do okoliczności faktycznych, tj. opuszczenia miejsca pobytu przez O.K., co oznacza, że podtrzymywanie przez skarżącą stanu zamieszkiwania, zameldowania O.K. ww. lokalu byłoby podtrzymywaniem nieprawdy. Aktualnie O.K. nie przebywa w miejscu, w którym został zameldowany jako dziecko przez swoich rodziców.
Poprzedni współwłaściciel, jak i zarządca budynku A. 117 tj. Urząd Miasta Ł., nie dbał o weryfikowanie osób pod kątem zameldowania na A. 117 i doprowadził do stanu zaniedbania porządku meldunkowego. Skarżąc uregulowała oraz doprowadziła do wymeldowania kilku osób, które od lat nie przebywały pod wskazanym adresem, a nikt nie zweryfikował stanu ich zameldowania. Próba doprowadzenia do faktycznej, odpowiadającej rzeczywistej sytuacji potwierdzającej stan zameldowania i zamieszkania została zablokowana przez organ odwoławczy bez podstawy prawnej, co oznacza podtrzymywania stanu niezgodnego ze stanem faktycznym. O.K. pozostawił lokal pusty, klucze do lokalu posiadał jego kolega, a zdjęcie bojlera z wodą doprowadziło do zalania lokalu mieszkalnego usytuowanego poniżej. Zdaniem skarżącej powyższe okoliczności wskazują, iż lokal został opróżniony i porzucony. Skarżąca nie ma obowiązku przeprowadzać dochodzenia, gdzie się wyprowadził O.K., dlaczego porzucił lokal, dlaczego kolega dysponował kluczami do lokalu itd.
Jako właściciel nieruchomości może rozporządzać swoim majątkiem według swego uznania. O.K. nie płacił czynszu od dłuższego okresu czasu pomimo, iż dysponował rentą, zaniedbywał lokal, nie przestrzegał porządku domowego, a osoby odwiedzające często nocowały na klatce schodowej. Pomimo obietnic nie podjął pracy w obawie o utratę u renty, nie wystąpił o zasiłek mieszkaniowy. Wielokrotnie obiecywał spłatę zadłużenia ale nigdy go nie spłacił. Zdaniem skarżącej lokal mieszkalny został porzucony, co dokumentują załączone do skargi zdjęcia. W ocenie skarżącej jeżeli kluczami do lokalu dysponował W.K., któremu O.K. przekazał lokal to kwestia wyjaśnienia pozostawionych rzeczy w lokalu nie leży w gestii właściciela budynku ani organu meldunkowego tylko do właściwych organów ścigania. Lokal był otwarty i opróżniony, a więc istniała przesłanka zabezpieczenia i zamknięcia.
Organ pierwszej Instancji przeprowadził wizję lokalną, rozmawiał z sąsiadami, czy O.K. przebywa w lokalu i dysponował niezbędnym materiałem dowodowym. Odbywanie kary pozbawienia wolności co do zasady wiąże się z opuszczeniem miejsca stałego pobytu i potwierdza wystąpienie przesłanki związanej z ustaniem pobytu, a brak dowolności w takiej sytuacji opuszczenia miejsca pobytu stałego nie stanowi przeszkody wymeldowania. W tym przypadku opuszczenie lokalu jest bowiem zdarzeniem spowodowanym i zawinionym przez osobę pozbawioną wolności. O.K. został skazany na karę pozbawienia wolności i osadzony w zakładzie karnym, nie sposób zatem przyjąć, że opuszczenie lokalu przy ul. A. 117 nie ma charakteru trwałego. Skarżąca nie może ponosić strat moralnych ani materialnych z tytułu nieodpowiedzialności O.K., nie ma również obowiązku podpisania umowy najmu z W.K. na życzenie O.K., który to "dogadał" się z kolegą, jak sam napisał.
Skarżąca wskazała, że O.K. dokładnie może podać datę kiedy opuścił lokal i przekazał klucze koledze. Do dnia dzisiejszego nie pojawił się na nieruchomości, nie dokonał żadnej opłaty za lokal co pozwala wnioskować, że nie zależy mu na lokalu gdyż ma zaległości czynszowe i w ten sposób chciałby uwolnić się od obowiązku zapłaty.
Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżąca podniosła, że ustalając istnienie zamiaru trwałego i dobrowolnego opuszczenia miejsca pobytu należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danej sprawy, przy czym przymusowe opuszczenie lokalu przez osobę w nim zameldowaną nie może stanowić przesłanki wymeldowania jedynie wówczas, gdy było wynikiem bezprawnych działań innych osób, a nie wtedy, gdy osoba jest zmuszona opuścić lokal wskutek zawinionych przez nią zachowań. W okolicznościach tej konkretnej sprawy opuszczenie lokalu, w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności jest w orzecznictwie traktowane na równi z dobrowolnym opuszczeniem lokalu. Bezspornym jest, że O.K. nie przebywa w miejscu zameldowania na pobyt stały, ponieważ odbywa karę pozbawienia wolności w zakładzie karnym. Skarżąca stwierdziła, że to, iż O.K. wyraża wolę i zamiar powrotu do miejsca zameldowania stałego po opuszczeniu zakładu karnego nie ma żadnego znaczenia, ponieważ skarżąca jako współwłaściciel nieruchomości nie wyraża zgody na powrót O.K. do lokalu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Sprzeciw jest zasadny.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Należy wskazać, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935, dalej zwana: "ustawą nowelizującą"), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym w tym zakresie kontroli sądowej możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia przez sąd sprzeciwu od decyzji jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w świetle powyższych regulacji konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r.; sygn. akt II OSK 2219/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r.; sygn. akt II OSK 1386/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Należy wskazać, że z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r.; sygn. akt II SA/GI 439/06; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistym jest przy tym wskazanie, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r.; sygn. akt II OSK 1427/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższych rozważań należy zatem skonstatować, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które jednakże z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Jeżeli organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.
Należy ponadto podkreślić, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania wskazanej zasady, jak i wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się bowiem od załatwienia sprawy co do jej istoty. Odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda Ł. nie wskazał ponadto przyczyn niezastosowania regulacji zawartej w art. 136 k.p.a.
Jak wynika ze stanowiska organu odwoławczego, powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie przez ten organ materiału dowodowego w sprawie. W szczególności, zdaniem Wojewody, należało wyjaśnić kwestie legitymacji procesowej skarżącej oraz kwestie sporne w wyjaśnieniach stron. W tym celu, zdaniem Wojewody, należało uzupełnić materiał dowodowy poprzez wezwanie skarżącej do przedstawienia dowodu potwierdzającego jej prawo do spornej nieruchomości, przesłuchanie skarżącej na okoliczność daty połączenia spornego lokalu i lokalu 7a, przesłuchania W.K. na okoliczność posiadania przez niego kluczy do spornego lokalu i zabrania rzeczy O.K.
W ocenie Wojewody należało wyjaśnić datę i okoliczności opuszczenia lokalu przez O.K. oraz fakt, czy zamieszkiwał w spornym lokalu przed umieszczeniem go w zakładzie karnym na okoliczność ustalenia czy opuszczenie spornego lokalu przez wymienionego nosi znamiona dobrowolności i trwałości.
Zdaniem Sądu, tak zakreślony zakres uzupełniającego postępowania dowodowego nie przekracza uprawnień organu odwoławczego, który mógł te dowody przeprowadzić samodzielnie lub zlecić ich przeprowadzenie organowi pierwszej instancji (art. 136 § 1 k.p.a.). Należy podkreślić, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być jednakże rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zasady tej nie można również interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.) ale i byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a.
W orzecznictwie wydanym już na tle instytucji sprzeciwu podkreśla się, że obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczy również dowodów o kluczowym znaczeniu dla sprawy (zob. w tej materii m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r.; sygn. akt II OSK 3011/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r.; sygn. akt II SA/Po 893/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r.; sygn. akt II SA/Rz 1277/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 marca 2018 r.; sygn. akt II SA/Sz 1439/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r.; sygn. akt IV SA/Wa 884/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy dodać, że uzupełniające postępowanie dowodowe prowadzone przez organ drugiej instancji może obejmować nie tylko nowe dowody, ale również może polegać na powtórzeniu przez organ odwoławczy dowodów wadliwie zebranych względnie wadliwie przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji. Nie ma zatem przeszkód aby organ wezwał skarżącą do wykazania prawa do spornej nieruchomości jak również aby przed organem drugiej instancji w charakterze świadka został przesłuchany W.K. oraz przesłuchano O.K. składającego dotychczas wyjaśnienia na piśmie (z uwagi na pobyt w zakładzie karnym) jeżeli tylko istnieje taka potrzeba i dowód ten może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (zob. art. 75 § 1 oraz art. 85 § 1 k.p.a.).
Organ meldunkowy pierwszej instancji, uznał że w okolicznościach faktycznych sprawy można było uznać, że O.K. dobrowolnie i trwale opuścił miejsce dotychczasowego zameldowania i tym samym niezależnie od przyczyny, to obowiązkiem organu ewidencyjnego jest doprowadzenie do sytuacji, w której stan prawny będzie zgodny ze stanem faktycznym. Sama jego wola mieszkania w spornym lokalu i uzależnienie powrotu od przyszłych zdarzeń, nie może być, w świetle przepisów ustawy o ewidencji ludności, przesłanką do zachowania zameldowania. Jak słusznie bowiem podnoszą organy przesłankami wymeldowania są tylko okoliczności faktyczne. Ewidencja ludności służy rejestracji danych o miejscu rzeczywistego pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Posiada charakter wyłącznie porządkowy i nie stanowi formy kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Ewidencja ludności nie zajmuje się ustalaniem prawa do lokalu i pobytu w nim, ponieważ zameldowanie na pobyt stały służy wyłącznie celom ewidencyjnym i potwierdza fakt pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała (art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności).
Postępowanie meldunkowe nie jest środkiem rozwiązywania ani sporów rodzinnych, ani majątkowych, lecz ma jedynie na celu realizację przepisów, których głównym celem jest, aby rejestracja osoby w danym miejscu była zgodna ze stanem faktycznym. Prowadzone przez organy administracyjne postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej wymeldowania każdorazowo musi prowadzić na ustalenia, w oparciu o wszelki dostępny materiał dowodowy, czy dana osoba nie przebywa w lokalu, w którym jest zameldowana i czy opuszczenie przez nią miejsca stałego pobytu nosi cechy trwałości i dobrowolności.
Mając powyższe na względzie uznać należy, że zadaniem Wojewody, który nie działa jedynie jako organ odwoławczy, a przede wszystkim jako organ merytoryczny, było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym na podstawie zebranego materiału dowodowego, który obrazował datę i okoliczności opuszczenia lokalu przez O.K., okoliczności i czasokres zamieszkiwania przed umieszczeniem go w zakładzie karnym (pismo O.K. z 28 grudnia 2018 r.) oraz stosunek O.K. do spornego lokalu z punktu widzenia dbałości o to miejsce. Wskazywane przez organ odwoławczy braki w materiale dowodowym mogły zostać ewentualnie uzupełnione, w trybie art. 136 k.p.a. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że dla wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie, że brak jest podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Jeżeli zatem w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, materiał dowodowy wówczas organ odwoławczy miał możliwość i środki proceduralne aby uchybienia te usunąć we własnym zakresie. Tak uzupełniony materiał dowodowy mógłby stanowić podstawę do wydania decyzji merytorycznej (w tym reformatoryjnej).
W reasumpcji powyższych rozważań Sąd uznał, że postępowanie organu odwoławczego jak i wydaną przez ten organ decyzję należy ocenić jako nie tylko wadliwe ale przede wszystkim zaprzeczające nowelizacji k.p.a. dokonanej wskazaną wcześniej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, której intencją było przyspieszenie rozpoznawania spraw. Temu celowi służyć miała zmiana przepisów k.p.a. (w tym m.in. art. 136) dotyczących możliwości szerszego niż dotychczas prowadzenia postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji, co w intencji ustawodawcy miało zapobiegać bezpodstawnemu uchylaniu się przez organy odwoławcze od rozpoznawania sprawy co do istoty poprzez wydawanie tzw. decyzji kasacyjnych typowych mających swoją podstawę w art. 138 § 2 k.p.a.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję organu odwoławczego w całości, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.
Należy w tym miejscu podkreślić, że rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu nie mają na celu merytorycznego ukierunkowania organu odwoławczego co do sposobu załatwienia sprawy i nie powinny być w taki sposób przez ten organ postrzegane. Sąd wskazuje organowi odwoławczemu, że gdy w toku ponownej oceny materiału dowodowego podtrzymane zostanie stanowisko w przedmiocie wątpliwości co do określonych okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy Wojewoda Ł. pozostaje uprawniony do przeprowadzenia wyjaśniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.
D.Cz.