Uzasadnienie
III SA/Łd 555/04
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził u W. G. chorobę zawodową- obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego znacznego stopnia pochodzenia zawodowego, wymienioną w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132,poz. 1115). Ustalono, iż W. G. pracował w latach 1967-1982 r. w różnych zakładach pracy na różnych stanowiskach. W okresie od 1982 r. do 2001 r. był zatrudniony na stanowisku ślusarza mechanika maszyn i urządzeń KTZ i dozorcy. Z karty oceny narażenia zawodowego wynika, iż na pierwszym z tych stanowisk w okresie od 1 października 1982 do 31 sierpnia 1991 r. pracował w hałasie ponadnormatywnym, w okresie od 1 września 1991 r. do 3 października 2000 r. – w hałasie poniżej NDN i od 4 października 2000 r. do 30 kwietnia 2001 r. bez narażenia na hałas.
Z orzeczenia lekarskiego, wystawionego przez Poradnię Chorób Zawodowych WOPM w Ł., otrzymanego przez organ w dniu 9 stycznia 2003 r. wynika, iż u W. G. stwierdzono chorobę zawodową – obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego znacznego stopnia pochodzenia zawodowego. Rozpoznanie to potwierdziło badanie konsultacyjne w Instytucie Medycyny Pracy. Orzeczenia lekarskie oraz ocena narażenia zawodowego dały podstawę do rozpoznania choroby zawodowej.
W odwołaniu od tej decyzji A Spółka Akcyjna w R. domagała się jej uchylenia. Podniosła, iż 18 października 1991 r. zgłosiła do terenowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej podejrzenie choroby zawodowej- głuchoty u W. G. i został on skierowany do Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy na badania. Orzeczeniem lekarskim z [...] stwierdzono brak podstaw do uznania związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym ubytkiem słuchu a warunkami pracy. Po otrzymaniu kopii tego orzeczenia Terenowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w B. wydała decyzję z dnia [...] nieuznającą choroby pracownika za chorobę zawodową. Tych okoliczności nie wzięto pod uwagę przy wydaniu zaskarżonej decyzji, co świadczy o przeprowadzeniu postępowania dowodowego z pominięciem niektórych dowodów.
W. G. wniósł o sprostowanie uzasadnienia tej decyzji, wskazując na to, iż nie pracował na stanowisku dozorcy, zgodnie bowiem ze sprostowanym (na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego Sądu Pracy w B. z dnia 30 stycznia 2002 r.) świadectwem pracy do 30 kwietnia 2001 r. był zatrudniony jako mechanik maszyn i urządzeń KTZ, zaś od 1 października 1982 r. do 30 kwietnia 2001 r. jako mechanik maszyn i urządzeń górniczych zatrudniony w stałej grupie remontowej na odkrywce- praca górnicza.
Decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Odwołując się do treści § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. wskazał, iż podstawą stwierdzenia choroby zawodowej, wymienionej w tym akcie prawnym jest stwierdzenie bezsporne lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy (z narażeniem zawodowym). Do stwierdzenia choroby zawodowej przez właściwego inspektora sanitarnego konieczne jest orzeczenie lekarskie o stwierdzeniu choroby zawodowej, wydane przez uprawnioną jednostkę. Organ odwoławczy ustalił, iż pracownik W. G. zatrudniony był w okresie od 1 października 1982 r. do 30 kwietnia 2001 r. w skarżącej Kopalni na stanowisku mechanika maszyn i urządzeń górniczych, przy czym w latach 1982 do 2001 pracował w narażeniu na hałas o poziomach 84-96 dB (A), co stwarzało istotne ryzyko rozwoju uszkodzenia słuchu.
Obecne badania wykazały odbiorczy głęboki niedosłuch o lokalizacji ślimakowej. Ubytek ten, jak wynika z porównania wyników badań profilaktycznych postępował od 1989 r., czyli w okresie zatrudnienia w A R. Przeciwwskazań zdrowotnych do pracy w narażeniu na hałas nie respektował ani pracodawca, ani pracownik. W latach 1991-1992 r. W. G. był konsultowany w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. i wówczas stwierdzono już ubytek słuchu przekraczający obuusznie 30 dB(A). Nie rozpoznano jednak choroby zawodowej ze względu na niewystarczająco udokumentowane pomiarami narażenie na hałas ponadnormatywny, a zwłaszcza niedoszacowanie rzeczywistego narażenia na hałas. Dopiero wnikliwy wywiad środowiskowy oraz badania lekarskie w Przychodni Konsultacyjno-Diagnostyczne WOMP Poradni Chorób Zawodowych w Ł., poszerzone o badania audiologiczne wykonane w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. dają podstawę do uznania związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym ubytkiem słuchu a wieloletnim narażeniem na hałas środowiska pracy i rozpoznanie choroby zawodowej.
Przy wydawaniu orzeczenia lekarskiego, będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji brano pod uwagę również wyniki badań lekarskich, jakim poddany był W. G. w latach 1991-1992 w kierunku rozpoznania choroby zawodowej oraz wydaną wówczas decyzję o niestwierdzeniu choroby zawodowej. Ponadto ustalenie w 1992 r. braku podstaw stwierdzenia choroby zawodowej nie wyklucza ponownego przeprowadzenia postępowania w tym przedmiocie po upływie wielu lat pracy w narażeniu na hałas. Stąd zarzut nieuwzględnienia wcześniejszych wyników badań podniesiony w odwołaniu, w świetle powołanych wyżej dowodów uznać należało za chybiony. W orzeczeniu organu odwoławczego sprostowano jedynie błąd dotyczący zajmowanych przez W. G. stanowisk pracy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję A Spółka Akcyjna w R. wniosła o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie art. 7,77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. W uzasadnieniu skargi ponownie wskazano, iż w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie uwzględniono wszystkich dowodów, w szczególności wyników badań przeprowadzonych w 1992 w Instytucie Medycyny Pracy.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczas zajęte stanowisko i ponownie podkreślając, iż wyniki poprzednich badań były przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.
W. G. wniósł o odrzucenie skargi. Podniósł, iż w jego ocenie skarga Kopalni jest niedopuszczalna, decyzja nie była bowiem wydana na jej wniosek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych –Dz.U. Nr 153,poz. 1269). Dokonując kontroli sądy stosują środki przewidziane w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. Nr 153,poz. 1270). Wojewódzki sąd administracyjny nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może jedynie wykroczyć poza granice danej sprawy i orzec na niekorzyść skarżącego (chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności – art. 134 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiło m.in. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (powoływane dalej jako rozporządzenie z 30 lipca 2002 r.). Rozporządzenie to weszło w życie 3 września 2002 r. (§ 12 rozporządzenia z 30 lipca 2002 r.). Zgodnie z § 2 ust. 2 tego aktu zgłoszenie rozpoznania choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie może nastąpić u pracownika lub byłego pracownika w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym lub po zakończeniu pracy w takim narażeniu, nie później jednak niż w okresie, który został określony w wykazie chorób zawodowych. W przypadku choroby zawodowej polegającej na obustronnym trwałym ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanym hałasem (a taką chorobę stwierdzono u W. G.) okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego wynosi 2 lata (poz. 21 załącznika do rozporządzenia z 30 lipca 2002 r.).
Rozporządzenie z 30 lipca 2002 r. uchyliło poprzednio regulujące te kwestie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65,poz. 294, zm. Dz.U. z 1989 r., nr 61,poz. 364, powoływane dalej jako rozporządzenie z 18 listopada 1983 r.).Zgodnie z przepisem przejściowym - § 10 rozporządzenia z 30 lipca 2002 r. – postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej albo jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 30 lipca 2002 r., prowadzone winno być na podstawie dotychczasowych przepisów. Rozporządzenie z 18 listopada 1983 r. nie ograniczało zaś możliwości zgłoszenia i rozpoznania choroby zawodowej terminem, liczonym od zakończenia pracy w narażeniu.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób niesporny, iż W. G. był pracownikiem Kopalni A do 30 kwietnia 2001 r. W karcie oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej wskazano (w pkt. 15), iż w okresie od 1 października 1982 r. do 31 sierpnia 1991 r. pracował w hałasie ponadnormatywnym, w okresie od 1 września 1991 r. do 3 października 2000 r. – hałasie poniżej NDN, zaś od 4 października 2000 r. do 30 kwietnia 2001 r. –bez narażenia na hałas. W świetle tych ustaleń oraz treści § 2 ust. 2 rozporządzenia z 30 lipca 2002 r. kwestią podstawową jest zatem ustalenie, kiedy zostało rozpoczęte postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej, a w związku z tym, które z przepisów- rozporządzenie z 30 lipca 2002 r. czy też rozporządzenie z 18 listopada 1983 r. będą miały zastosowanie w sprawie zgłoszenia podejrzenia i rozpoznania choroby zawodowej. Z akt sprawy wynika jedynie, iż postępowanie to zostało rozpoczęte w wyniku zgłoszenia choroby przez zainteresowanego- W. G..
Ani w karcie oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, ani w skierowaniu na badania (z 6 marca 2003 r.), ani w protokole sporządzonym 23 stycznia 2003 r. w związku ze zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej, ani też w orzeczeniu o rozpoznaniu choroby zawodowej (sporządzonym [...]) nie wskazano jednak daty, w którym były pracownik zgłoszenie to złożył. Gdyby zaś zgłoszenie to nastąpiło po 3 września 2002 r., to inspektor sanitarny zobowiązany był zbadać, kiedy pracownik zakończył pracę w narażeniu zawodowym i czy w związku z tym, zgłoszenie i rozpoznanie choroby zawodowej, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia z 30 lipca 2002 r. było jeszcze możliwe czy też zostało ono wyłączone z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia z 30 lipca 2002 r. Zauważyć bowiem należy, iż rozpoznanie choroby nastąpiło po upływie ponad dwóch lat od zakończenia przez W. G. pracy w Kopalni, zaś już od 4 października 2000 r. pracował on (według ustaleń organów) bez narażenia na hałas.
Organy obu instancji nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie ustaliły wszystkich okoliczności faktycznych, niezbędnych do jej załatwienia. Brak ustaleń w przedmiocie daty zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej czyni obecnie niemożliwym dokonanie przez Sąd oceny, czy organ zastosował właściwe (z uwagi na datę rozpoczęcia postępowania) przepisy prawa. Zauważyć też należy, iż stosując przepisy rozporządzenia z 30 lipca 2002 r. organ nie ocenił wszystkich zebranych w sprawie dowodów i nie ustalił w sposób niewątpliwy, kiedy W. G. zaprzestał pracy w narażeniu zawodowym. Zaskarżona decyzja narusza zatem art. 7 i,77 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skutkuje to koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd nie podzielił przy tym zarzutów skargi, odnoszących się do nieuwzględnienia w postępowaniu administracyjnym dowodów z wydanego wcześniej orzeczenia o braku związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym ubytkiem słuchu a warunkami pracy. Zauważyć należy, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny po otrzymaniu orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej zwrócił się do Kierownika Poradni Chorób Zawodowych WOMP w Ł. o ponowne przeanalizowanie całości dokumentacji. Jednostka orzecznicza nie znalazła podstaw do zmiany zajętego stanowiska. Jednocześnie w orzeczeniu (oraz w piśmie stanowiącym odpowiedź na żądanie ponownego przeanalizowania sprawy) wyraźnie wskazano przyczyny, dla których w latach 1991-1992 nie było możliwe stwierdzenie choroby zawodowej u W. G.. Opinia placówki naukowej, dokonującej rozpoznania jest dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., podlegającym ocenie organu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1998 r., sygn. I SA 1318/98, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX Wydawnictwa Prawniczego LEX pod nr 45 832)..
Organ odwoławczy ocenił ten dowód zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, wynikającą z art. 80 k.p.a. Ocena ta jest logiczna i spójna, zgodna z doświadczeniem życiowym i zasadami wiedzy. Wydanie orzeczenia o rozpoznaniu choroby poprzedzone zostało bowiem zbadaniem warunków, w jakich pracownik wykonywał swoje obowiązki i wynikami badań jego słuchu, prowadzonymi w okresie pracy. W tym stanie rzeczy przyjęcie, iż wieloletnia dalsza (po 1992 r.) praca w hałasie, nawet nie przekraczającym NDN przez osobę z ubytkiem słuchu mogła doprowadzić do dalszego jego ubytku, nie może być uznana za dowolną (por. też pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 1998 r., sygn. I SA 1862/97, opubl. w LEX pod nr 45 840). Wbrew zarzutom skargi wynik oceny dowodów, w tym również wyników wcześniejszych badań i wcześniej wydanych decyzji znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Czyni to bezzasadnym zarzut naruszenia (w tym zakresie i w odniesieniu do tych dowodów) art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd nie podzielił także stanowiska W. G. w przedmiocie niedopuszczalności złożenia skargi przez zakład pracy. Wprawdzie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej zostało zainicjowane zgłoszeniem podejrzenia tej choroby przez pracownika, jednakże stroną tego postępowania (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) jest również zakład pracy, w którym zatrudniony był pracownik w warunkach, która mogły spowodować skutki zdrowotne uzasadniające postępowanie w sprawie rozpoznania stwierdzenia choroby zawodowej. Zarówno § 8 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r.,jak i § 10 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia z 18 listopada 1983 r. nakazywały doręczenie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej zakładowi pracy. Ma on zatem prawo do czynnego udziału w postępowaniu(art. 10 k.p.a.), prawo do złożenia odwołania (art. 127 k.p.a.) oraz uprawnienie do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, por. też pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 1998 r., sygn. I SA 823/98, opubl. w LEX pod nr 45 821).
Z tych względów orzeczono jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przede wszystkim ustali datę rozpoczęcia postępowania, a następnie –w zależności od poczynionych ustaleń zastosuje właściwe przepisy prawa i oceni, czy dopuszczalne było zgłoszenie i rozpoznanie choroby zawodowej.
O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.