Uzasadnienie
III SA/Łd 570/15
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 kwietnia 2015 r. (znak PNK.I4131.256.2015) wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) [dalej ustawa o samorządzie gminnym] Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Zgierza z dnia 26 marca 2015 r. (Nr VI/67/15) w sprawie przyjęcia stanowiska Rady Miasta Zgierza dotyczącego niezgodnego z prawem odwołania radnego G.L. z funkcji Dyrektora Zakładu Karnego Nr 1 w Łodzi.
W stanie faktycznym sprawy, w dniu 26 marca 2015 r. Rada Miasta Zgierza podjęła uchwałę Nr VI/67/15 w sprawie przyjęcia stanowiska Rady Miasta Zgierza dotyczącego niezgodnego z prawem odwołania radnego G.L. z funkcji Dyrektora Zakładu Karnego Nr 1 w Łodzi. W powyższym stanowisku Rada powołała się na art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Dalej Rada podniosła, iż nie wpłynął do niej żaden wniosek w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym G.L. W podstawie prawnej kwestionowanej uchwały Rada powołała się jedynie na przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Po dokonaniu analizy prawnej uchwały Wojewoda Łódzki, jako organ nadzoru, stwierdził, iż uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. W cenie Wojewody doszło do istotnego naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez naruszenie przez organ gminy przepisów o właściwości i podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, jak i wadliwe zastosowanie normy prawnej, na podstawie której uchwała została podjęta. Zdaniem Wojewody, art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mógł stanowić podstawy prawnej do podjęcia spornej uchwały.
Jak dalej wskazał organ nadzoru, ani art. 18 ust. 1, ani art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, na który Rada Miasta Zgierza powołała się w treści uzasadnienia, nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej do wyrażenia stanowiska w postaci "sprzeciwu wobec niezgodnych z prawem działań wymierzonych w radnego", ponieważ zgodnie z przyjętym stanowiskiem judykatury, to przepisy prawa materialnego powinny umożliwiać wyrażenie sprzeciwu wobec działań innego podmiotu.
Dodatkowo Wojewoda zauważył, iż przepisy prawa pracy nie są subsydiarnie stosowane do funkcjonariuszy służb mundurowych. Ich zatrudnienie jest bowiem uregulowane w pragmatykach służbowych regulujących w sposób odrębny status prawny służb mundurowych. Z tych też względów Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem Rady, iż do funkcjonariuszy służby więziennej będzie miał zastosowanie art. 42 Kodeksu pracy. Za niedopuszczalne uznał także stosowanie do funkcjonariuszy służb mundurowych, w tym więziennictwa, art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, mając na uwadze, iż w ww. przepisie prawa mowa jest o stosunku pracy, a funkcjonariusze służb mundurowych są zatrudniani w ramach stosunku służbowego.
Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego złożyła Gmina Miasto Zgierz zarzucając mu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 91 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich nienależyte zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta Zgierza jest sprzeczna z prawem. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i obciążenie kosztami postępowania w sprawie Wojewody Łódzkiego.
W uzasadnieniu skargi, Gmina podniosła, iż zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w każdym przypadku przed podjęciem przez pracodawcę działań zmierzających do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem, będącym jednocześnie radnym gminy, pracodawca zobowiązany jest wystąpić do rady gminy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie takiego stosunku pracy. Przedstawiając szczegółowo regulacje dotyczące zatrudniania w ustawie o służbie więziennej Gmina wskazała, że w przypadku odwołania funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska istnieje możliwość przeniesienia go za jego zgodą do dyspozycji właściwego przełożonego. Przeniesienie winno trwać nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy.
Mając na uwadze wykładnię funkcjonalną w/w przepisu – zdaniem Gminy - brak zgody funkcjonariusza na powyższe przeniesienie wywołuje bezpośredni skutek w postaci zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Nie ma zatem wątpliwości, iż de facto zwolnienie ze służby niesie za sobą konsekwencje w postaci naruszenia trwałości stosunku pracy, objęte ochroną art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Dokonując w dalszej części analizy zdania trzeciego art. 68 ust. 4 ustawy o służbie więziennej Gmina wskazała, iż po upływie okresu 6 miesięcy funkcjonariusza powołuje się albo przenosi na inne stanowisko służbowe. Powołanie albo przeniesienie na stanowisko służbowe niższe od dotychczas zajmowanego następuje za zgodą funkcjonariusza. W przypadku niewyrażenia zgody, funkcjonariusza zwalnia się ze służby. Powyższa regulacja również uzależnia przeniesienie funkcjonariusza na inne stanowisko od jego zgody a zatem w przypadku jej braku funkcjonariusz z mocy prawa zwalniany jest ze służby. Komentowany przepis zatem co do istoty przypomina regulację zawartą w art. 42 kodeksu pracy.
Dalej Gmina podniosła, że przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza się tylko do zakazu rozwiązania (w drodze wypowiedzenia lub niezwłocznie) stosunku pracy z radnym bez zgody rady". Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zakaz (względny) obejmuje też wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy. Zgodnie z art. 42 § 1 Kodeksu pracy do wypowiedzenia zmieniającego stosuje się odpowiednio przepisy o wypowiedzeniu definitywnym. Przez pryzmat tej normy należy ocenić zakres szczególnej ochrony stosunku pracy radnego.
Odnośnie zarzutu organu nadzoru naruszenia art. 18 ust. 1 i art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jako nie mogących stanowić samodzielnej podstawy prawnej Gmina stwierdziła, że zakres uchwały nie dotyczy zajęcia stanowiska przez Radę Miasta Zgierza w sprawie zwolnienia radnego, a jedynie jest wyrażeniem stanowiska w sprawie ewentualnego odwołania radnego z funkcji dyrektora Zakładu Karnego, a samodzielne przywołanie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi jedyną podstawę do wyrażenia stanowiska przez Radę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Na rozprawie przed sądem w dniu 8 lipca 2015 r. pełnomocnik Gminy popierał skargę. Pełnomocnik wojewody Łódzkiego wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego określone zostały w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) [dalej ustawa o samorządzie gminnym], gdzie stwierdza się, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Powołany wyżej art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyznacza zatem podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym przez określenie kategorii wad (naruszenie prawa istotne oraz nieistotne). Zgodne z prawem jest więc rozstrzygnięcie nadzorcze, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji "nadzorczej", wyznaczonej powołanym wyżej przepisem cytowanej ustawy. W ocenie Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze prawa nie narusza.
Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.
Ze sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności wynika obowiązek organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta wymaga, aby wszystkie rozstrzygnięcia organów administracji miały swoją podstawę prawną. Tymczasem objęta skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Miasta Zgierza z dnia 26 marca 2015 r. nr VI/67/15 w sprawie przyjęcia stanowiska Rady Miasta Zgierza dotyczącego niezgodnego z prawem odwołania radnego G.L. z funkcji Dyrektora Zakładu Karnego Nr 1 w Łodzi, została podjęta bez podstawy prawnej. Żaden bowiem z powołanych w przedmiotowej uchwale przepisów, tj. art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czy powołany w jej uzasadnieniu art. 25 ust. 2 tej ustawy nie stanowił podstawy do nadania jej takiej treści.
Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym formułuje jedynie zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. Określa zatem jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy i nie może stanowić podstawy do działań niesformułowanych w nim w sposób bezpośredni. Rada Gminy może natomiast na podstawie ww. przepisu, podjąć działania np. o charakterze intencyjnym, programowym. Zdaniem Sądu objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie jest uchwałą intencyjną, która jak sugeruje to skarżący organ, wyraża jedynie stanowisko Rady Gminy Zgierz "w sprawie ewentualnego odwołania radnego z funkcji dyrektora Zakładu Karnego" – jak zostało to ujęte w skardze. Przeciwko takiemu potraktowaniu uchwały świadczy nie tylko nazwa tej uchwały: "w sprawie przyjęcia stanowiska Rady Miasta Zgierza dotyczącej niezgodnego z prawem odwołania radnego G.L. z funkcji Dyrektora Zakładu Karnego nr 1 w Łodzi", ale również i to przede wszystkim treść tej uchwały.
W uchwale Rada bezpośrednio wyrażą sprzeciw wobec konkretnych działań podjętych przez zewnętrzne instytucje, co do których sama rada nie ma żądnych uprawnień w zakresie wskazywania zasadności ich działań prawnych, a tym bardziej oceny ich działania z punktu widzenia prawa.
W związku z tym należy podkreślić, że Rada Miasta Zgierza nie miała ustawowego upoważnienia do podjęcia samodzielnej uchwały w przedmiocie stanowiska dotyczącego niezgodnego z prawem odwołania radnego G.L. z funkcji Dyrektora Zakładu Karnego nr 1 w Łodzi, stąd też zasadnie organ nadzoru przyjął, że winna być ona wyeliminowania z obrotu prawnego.
Odnosząc się do podnoszonych przez Radę kwestii naruszenia art. 68 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tj.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1415, ze zm.) – zdaniem Sądu - nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej Gminy, iż regulacja art. 68 ust. 4 wywołuje bezpośrednie negatywne konsekwencje dla funkcjonariusza w sferze trwałości stosunku pracy oraz, że ochrona trwałości stosunku pracy radnego będącego funkcjonariuszem ustanowiona w ustawach samorządowych aktualizuje się w przypadku każdego działania pracodawcy, którego skutkiem może być ustanie stosunku pracy, a tym samym wywołuje podobne skutki jak art. 42 § 1 Kodeksu pracy. W pierwszym rzędzie zauważyć w związku z tym należy, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż funkcjonariusze służb mundurowych nie pozostają w stosunku pracy, ale są zatrudniani w ramach stosunku służbowego, który ma charakter administracyjnoprawny.
Zatem w konsekwencji przepisy prawa pracy nie są subsydiarnie stosowane do funkcjonariuszy służb mundurowych. Ich zatrudnienie jest bowiem uregulowane w pragmatykach służbowych regulujących w sposób odrębny status prawny służb mundurowych. Trafnie to, jaki i fakt, iż do tych pragmatyk przepisy prawa pracy będą miały zastosowania, jeżeli pragmatyka wyraźnie odwołuje się do odpowiednich przepisów prawa pracy, podnosił też w odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki. Zauważyć bowiem należy, iż w pragmatykach służbowych dotyczących służb mundurowych nie ma generalnego odwołania do stosowania przepisów prawa pracy w sprawach w nich nieuregulowanych. Owe pragmatyki służbowe nie stanowią przepisów szczególnych w rozumieniu art. 5 kodeksu pracy, zatem nie dotyczy ich zasada subsydiarnego stosowania przepisów Kodeksu pracy. W sprawach nieuregulowanych przepisami pragmatyk służb mundurowych stosuje się posiłkowo przepisy prawa pracy, ale na podstawie specjalnych odesłań.
Tym samym w sytuacji, w której funkcjonariusz służb mundurowych pozostaje w stosunku służbowym - administracyjnoprawnym brak jest możliwości stosowania do funkcjonariuszy służb mundurowych, w tym w szczególności więziennictwa, art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Reasumując z tych wszystkich względów zarzuty postawione przez Gminę Miasto Zgierz należało uznać za niezasadne, a rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność spornej uchwały za uzasadnione z punktu widzenia naruszenia przez Radę Miasta Zgierza przepisów ustawy o samorządzie gminnym poprzez naruszenie przez organ gminy przepisów o właściwości i podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, jak i wadliwe zastosowanie wskazanych norm prawnych.
Mając na uwadze powyższe skarga - na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - podlegała oddaleniu.
bg