Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 31 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 573/23

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 11 lipca 2023 r. nr WSWiD.533.2.2023.1, wydaną na podstawie art. 104 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.), art. 11a ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1969, ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania J. T. i W. T. od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi z 18 maja 2023 r. nr MO.051.1.9.2023 o odmowie przyznania odszkodowania J. T. i W. T. za uszkodzenie dwóch sztuk drzwi wejściowych w związku z akcją ratowniczą - Łódzki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Pismem z 27 grudnia 2022 r. strona złożyła wniosek do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie zniszczenia dwóch sztuk drzwi wejściowych uszkodzonych podczas interwencji strażaków Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi w dniu 20 listopada 2022 roku w lokalu mieszczącym się w Ł. przy ul. P. 157a/177 lokal 56 oraz ustalenie i wypłatę odszkodowania za ww. mienie. Do wniosku dołączono m.in. zdjęcia uszkodzonych drzwi, decyzję o odmowie wypłaty odszkodowania z polisy ubezpieczeniowej, zaświadczenie z dnia 22 listopada 2022 roku o udziale w zdarzeniu przez strażaków z Komendy Miejskiej PSP w Łodzi, postanowienie o umorzeniu dochodzenia z dnia 23 listopada 2022 roku wydane przez I Komisariat Policji Komendy Miejskiej Policji w Łodzi.

Komendant Miejski PSP w Łodzi przeprowadził postępowanie wyjaśniające dot. ww. zdarzenia i umożliwił stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem oraz wniesienie ewentualnych uwag.

Następnie organ wydał 18 maja 2023 r. decyzję, w której odmówił przyznania odszkodowania. Organ I instancji wskazał, że 20 listopada 2022 r. o godz. 18.52 do Stanowiska Kierowania Komendanta Miejskiego PSP w Łodzi wpłynęło zgłoszenie z SI Wojewódzkiego Centrum Powiadamia Ratunkowego o następującej treści "dym na korytarzu - nikt nie otwiera, ognia nie widać tylko zadymienie wokół tego mieszkania" ze wskazaniem adresu zgłoszenia Ł., ul. P. 175a/177 m.

56. Na miejsce zdarzenia zostały zadysponowane 3 zastępy z JRG 3 i jeden zastęp z JRG 5. Po dojeździe na miejsce zgłoszenia zastępów PSP, w trakcie rozpoznania kierujący działaniami ratowniczymi ustalił, że najbardziej intensywny zapach spalenizny występował na trzecim piętrze. Wszyscy lokatorzy tego piętra udostępnili swoje mieszkania ratownikom, którzy szukali przyczyny wyczuwalnego zapachu spalenizny za wyjątkiem mieszkania nr 56, którego nikt nie otwierał, pomimo nawoływań strażaków. Z relacji sąsiadów wynikało, że w mieszkaniu nr 56 może przebywać lokatorka. Biorąc pod uwagę, że intensywność zapachu spalenizny najbardziej była wyczuwalna właśnie pod lokalem nr 56 oraz ze względu na możliwość przebywania w nim człowieka nie odpowiadającego na wezwania, kierujący działaniami ratowniczymi podjął decyzję o siłowym wejściu do mieszkania nr 56. Po otwarciu pierwszych drzwi poprzez wyłamanie zamka wykonano otwór rewizyjny wielkości 10x10 cm w drugich drzwiach, który umożliwił sprawdzenie mieszkania pod względem zadymienia i obecności lokatora.

W ramach postępowania wyjaśniającego Komendant Miejski PSP w Łodzi zlecił biegłemu, w zakresie wyceny nieruchomości wg zarządzenia Wojewody Łódzkiego Nr 1/92, wykonanie wyceny dwóch par drzwi zniszczonych w trakcie działań ratowniczo - gaśniczych. Biegły wycenił zniszczone drzwi na kwotę 1968,17 zł. Strona przedłożyła faktury za wymianę i naprawę drzwi na kwotę 7000,80 zł.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 22 ustawy o PSP oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 listopada 1997 r. w sprawie zakresu, szczegółowych zasad i trybu przyznawania świadczeń i odszkodowań osobom niebędącym strażakami w razie wypadku lub poniesienia szkody w mieniu w związku z udzieleniem pomocy lub udziałem w ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną (Dz. U. Nr 145, poz. 980 ze zm.) właścicielom środków transportowych, inwentarza lub innego mienia przysługuje jednorazowe odszkodowanie, tylko w związku z użyciem ich do akcji ratowniczej. W przedmiotowej sprawie powyższy przepis w ocenie Komendanta Miejskiego PSP w Łodzi nie ma zastosowania. Organ I instancji stwierdził, że w związku z występowaniem w budynku położonym w Ł. przy ul. P. 175a/177 realnego zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców działania prowadzone przez zastępy Państwowej Straży Pożarnej na miejscu zdarzenia wykonywane były zgodnie z obowiązującymi zasadami i procedurami oraz były niezbędne.

W odwołaniu strony wnieśli o zmianę decyzji w całości poprzez orzeczenie co do istoty sprawy i przyznanie właścicielom lokalu nr 56 przy ul. P.175a/177 wnioskowanej kwoty 7000,80 złotych tytułem odszkodowania, w związku ze zdarzeniem z 20 listopada 2022 r., bądź na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylenie decyzji w całości do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 i 77 § 1 i 2 k.p.a. art. 8 k.p.a.,
2. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 22 ust. 2 ustawy o PSP i rozporządzenia wykonawczego,
3. 3) zastosowanie przepisów o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy, w przypadku braku możliwości ich zastosowania w stanie faktycznym.

Zaskarżoną decyzją Łódzki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 i 77 § 1 i 2 k.p.a., że są niezasadne. Organ II instancji po analizie dokumentacji stwierdził, że organ I instancji wszechstronnie i wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego poinformował uczestników postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i możliwości wniesienia ewentualnych uwag i wniosków. W wydanej decyzji administracyjnej organ I instancji przedstawił całość zebranego materiału dowodowego, który właściwie rozpatrzył.

Komendant Miejski PSP w Łodzi przedstawił podstawę prawną do ubiegania się o przyznanie odszkodowania za szkodę poniesioną w mieniu w związku z udzielaniem pomocy przez Państwową Straż Pożarną - art. 22 ust. 2 ustawy o PSP oraz rozporządzenia z dnia 26 listopada 1997 r.

W ocenie organu II instancji nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy kierujący działaniami ratowniczymi działał w stanie wyższej konieczności, wyłączającym bezprawność. Skutkuje to brakiem podstaw do przypisania odpowiedzialności za powstałą szkodę. Zgodnie z art. 22 ustawy o PSP i ww. rozporządzania właścicielom środków transportowych, inwentarza lub innego mienia przysługuje jednorazowe odszkodowanie, ale tylko w związku z użyciem ich do akcji ratowniczej. Zdaniem organu odwoławczego, Komendant Miejski PSP w Łodzi właściwie zauważył, że w przedmiotowym przypadku ww. przepis nie ma zastosowania, w związku powyższym brak jest podstaw do przyznania stronie odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że strażacy do sprawdzenia czy zadymienie pochodzi z lokalu 56 mogli użyć podnośnika od strony okien balkonowych, zamiast niszczyć drzwi do mieszkania, organu II instancji wskazał, że działania strażaków prowadzone w budynku położonym w Ł. przy ul. P. 157a/177 były właściwe i zgodne z obwiązującymi przepisami, zasadami i procedurami. Ponadto działania te były niezbędne w zaistniałej sytuacji. Prowadzenie akcji ratowniczej, w czasie której występuje zagrożenia życia i zdrowia ludzi, a taka sytuacja miała miejsce w zaistniałym przypadku, determinuje jak najszybsze zlokalizowanie zagrożenia i dotarcie do zagrożonych osób w celu ich ewakuacji ze strefy niebezpiecznej. W omawianym przypadku najprostszym i najszybszym sposobem dotarcia do lokalu 56 było otwarcie siłowe drzwi do lokalu. Prowadzenie działań ratowniczych przez dostęp do mieszkania z klatki schodowej umożliwia szybkie dotarcie do niego i ocenę występującego zagrożenia.

Sprawdzanie zadymienia przez okna z zewnątrz budynku przy użyciu podnośnika hydraulicznego nie gwarantuje, że pożar czy dym zostaną zauważone szczególnie w przypadku pożaru nierozwiniętego. Ponadto dostęp do mieszkania od strony elewacji i możliwość prowadzenia działań ratowniczych z podnośnika są utrudnione i niosą za sobą większe ograniczenia niż prowadzenie działań od strony klatki schodowej przez drzwi wejściowe.

Organ zauważył, że decyzję o rodzaju prowadzonych na miejscu działań przez strażaków podejmuje kierujący działaniem ratowniczym, mający odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie. To on po dokonaniu rozpoznania i ustaleniu okoliczności faktycznych na miejscu zdarzenia przyjmuje zamiar taktyczny uwzględniający najbardziej właściwy sposób działania, a następnie go realizuje przy pomocy dostępnych sił i środków.

Zdaniem organu odwoławczego działania ratownicze prowadzone przez jednostki straży w ww. budynku były właściwe.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że Komendant Miejski PSP w Łodzi zachował należytą bezstronność, proporcjonalność i równe traktowanie przy prowadzeniu postępowania i dokonaniu rozstrzygnięcia. W związku z powyższym ww. zarzut jest bezzasadny i nie zasługuje na uwzględnienie.

Komendant wyjaśnił, że z art. 22 ustawy o PSP oraz przepisów wskazanego powyżej rozporządzenia wyraźnie wynika, iż odszkodowanie za mienie przysługuje wyłącznie w sytuacji użycia mienia osób trzecich przez strażaków w akcji ratowniczej. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy czyjś sprzęt (osoby trzeciej) np. samochód, maszyna zostały użyte do akcji ratowniczej i w wyniku tego użycia uległy uszkodzeniu, zniszczeniu lub utracie. W takim przypadku odszkodowanie przysługuje osobie trzeciej, a nie osobie, której życie, zdrowie lub dobro jest ratowane.

W ocenie organu powyższy ww. przepis nie dotyczy sytuacji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, w której doszło do uszkodzenia drzwi do lokalu 56, w związku z działaniami ratowniczymi prowadzonymi przez jednostki Państwowej Straży Pożarnej, które ratowały osoby mogące znajdować się w mieszkaniu nr 56.

Uprawnienie do prowadzenia takich działań zostało określone w art. 1 ust 1 ustawy o PSP, który stanowi, że powołuje się Państwową Straż Pożarną jako zawodową, umundurowaną i wyposażoną w specjalistyczny sprzęt formację, przeznaczoną do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami. Strażacy Państwowej Straży Pożarnej w związku ze zgłoszeniem o zagrożeniu pożarowym ww. budynku prowadzili akcję ratowniczą. W obliczu sytuacji zastanej na miejscu zdarzenia - duża intensywność zapachu spalenizny oraz otrzymanych informacji o możliwości przebywania w lokalu 56 człowieka nie odpowiadającego na wezwania, kierujący akcją ratowniczą strażak, działając w stanie wyższej konieczności, podjął decyzję o siłowym wejściu do lokalu 56. Uprawnienie do takiego działania jest określone w art. 21 ust 2 ustawy o PSP, który stanowi "w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności strażak kierujący akcją ratowniczą ma prawo zarządzenia m.in.:

1. 1) ewakuacji ludzi i mienia z terenu objętego akcją ratowniczą;
2. 2) koniecznych prac wyburzeniowych i rozbiórkowych;

Doprecyzowanie powyższych uprawnień zostało zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 lipca 1992 r. w sprawie zakresu i trybu korzystania z praw przez kierującego działaniem ratowniczym (Dz.U. Nr 54, poz. 259). Zgodnie z § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia "kierujący akcją ratowniczą lub innym działaniem ratowniczym prowadzonym przez jednostki ochrony przeciwpożarowej jest uprawniony do zarządzenia prac wyburzeniowych oraz rozbiórkowych, w szczególności w sytuacjach:

1. a) zagrożenia ludzi, zwierząt lub mienia,
2. b) potrzeby dotarcia do źródeł zagrożenia w celu jego rozpoznania oraz ograniczenia wzrostu,

W ramach prowadzenia prac wyburzeniowych i rozbiórkowych rozumie się także otwarcie siłowe zamkniętych drzwi do lokalu.

W związku z powyższym w ocenie organu II instancji Komendant Miejski PSP w Łodzi właściwie określił i zastosował przepisy art. 22 ustawy o PSP oraz rozporządzenia wykonawczego do ustawy i prawidłowo odmówił wypłaty odszkodowania za zniszczone podczas interwencji straży drzwi. Zarzuty stawiane przez stronę są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji właściwie określił, że Komenda Miejska PSP w Łodzi nie ponosi odpowiedzialności za uszkodzenie drzwi wejściowych, podczas interwencji strażaków w ww. budynku zlokalizowanym w Ł., przy ul. P. 175a/177, przytaczając z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 1999 roku o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego i Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. z 2018 poz. 2349), w związku z art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, ze zm.). Akcja ratownicza prowadzona była zgodnie z zasadami wiedzy i taktyki działań ratowniczych, a w postępowaniu strażaków nie miały miejsca działania posiadające cechy bezprawności. Kierujący działaniami ratowniczymi działał w tym zakresie w stanie wyższej konieczności, wyłączającym bezprawność.

W ocenie organu II instancji działania jednostek straży na miejscu zdarzenia były prowadzone w sposób prawidłowy, zgodny z obowiązującymi przepisami i procedurami. Skutkuje to brakiem podstaw do przypisania odpowiedzialności za powstałą szkodę Komendzie Miejskiej PSP w Łodzi.

Zdaniem organu II instancji bezzasadny jest wniosek stron o wydanie opinii uzupełniającej biegłego w zakresie wyceny zniszczonych drzwi. Wycena drzwi dokonana przez biegłego, w zakresie wyceny nieruchomości wg zarządzenia Wojewody Łódzkiego Nr 1/92, została wykonana przez profesjonalnego specjalistę i nie ma potrzeby dokonywania ponownej wyceny w oparciu o żądania strony. Ponadto strona przedstawiła koszty wymiany i naprawy drzwi nie poparte opinią biegłego, a uwzględniające jedynie koszty naprawy i wymiany drzwi przeprowadzone przez wybraną przez siebie firmę komercyjną.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik J. T. i W. T. zarzucili:

1. I. naruszenie następujących przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 i 77 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i przyjęcie, że wszystkie działania podjęte przez organ, w związku z interwencją były niezbędne, w sytuacji gdy jednostka mogła, za pomocą podnośnika, sprawdzić od strony okien balkonowych, czy dym pochodzi z lokalu numer 56, bez konieczności niszczenia mienia;
3. 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez skarżących fakturom oraz przedstawienie tych przyczyn dopiero przez organ odwoławczy;
4. 3) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie rozpatrzenia przez organ I i II instancji przedstawionych przez stronę dokumentów księgowych oraz dokonania oględzin miejsca szkody, jak również samych zniszczonych drzwi oraz zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenie odszkodowania na podstawie ustaleń niezgodnych z rzeczywistością, a przede wszystkim z realnymi cenami jakie występują obecnie na rynku, przez co skarżącym nie zostało przyznane odszkodowanie; błędnego ustalenia cen przyjętych jako podstawę ustalenia odszkodowania w opinii rzeczoznawcy, przez co skarżącym nie zostało przyznane odszkodowanie;
5. 4) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że przedstawione przez skarżących dokumenty księgowe nie mogą być podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za zniszczenie tych rzeczy i ustalenie odszkodowania za te rzeczy w oderwaniu od ich rzeczywistych cen, przez co skarżącym nie zostało przyznane odszkodowanie;
6. 5) art. 78 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., względnie naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z uzupełniającej opinii biegłego (lub uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na przeprowadzenie tego dowodu) na okoliczność ustalenia, czy możliwe jest przywrócenie do stanu poprzedniego drzwi oraz ustalenia ceny zakupu tych składników majątku z uwzględnieniem ich zużycia, z uwzględnieniem jakości poprzednich drzwi oraz zakupem tożsamych, spełniających te same parametry, w sytuacji gdy okoliczności te miały decydujący wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, opinia sporządzona w sprawie jednoznacznie nie rozstrzygała tych kwestii, zaś zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie odnieśli się do zastrzeżeń do opinii.
7. II. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
8. 1) art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że:
9. a) odszkodowanie przysługuje osobie trzeciej, a nie osobie, której życie, zdrowie lub dobro jest ratowane, w sytuacji gdy mocodawcy są osobami trzecimi, gdyż ich życie, zdrowie lub dobro nie było ratowane, zaś do zaprószenia dymu doszło w lokalu znajdującym się dwa piętra poniżej lokalu należącego do mocodawców;
10. b) ww. przepis nie dotyczy sytuacji w związku z działaniami prowadzonymi przez jednostki Państwowej Straży Pożarnej, które ratowały osoby mogące znajdować się w mieszkaniu nr 56, w sytuacji gdy decyzja o wyważeniu pierwszych drzwi oraz wykonaniu otworu w drugich drzwiach była spowodowana jedynie ustaleniem, że zapach spalenizny był najbardziej wyczuwalny przy drzwiach do lokalu nr 56. Natomiast, w sytuacji gdy wszystkie pozostałe lokale otworzyły drzwi nie powinno dziwić, że największe zadymienie i zapach utrzymywał się przy lokalu, który pozostawał zamknięty;
11. c) ww. przepis nie dotyczy sytuacji w związku z działaniami prowadzonymi przez jednostki Państwowej Straży Pożarnej, które ratowały osoby mogące znajdować się w mieszkaniu nr 56, w sytuacji gdy z treści informacji ze zdarzenia nr 0501003-1111 wynika, że jeszcze przed zgłoszeniem szkody przez mocodawców, w treści informacji (pkt 3) zapisano, że straty wynoszą 1,5 tys. zł, zatem organ liczył się z ewentualnymi stratami w mieniu;
12. 2) § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zakresu, szczegółowych zasad i trybu przyznawania świadczeń i odszkodowań osobom niebędącym strażakami w razie wypadku lub poniesienia szkody w mieniu w związku z udzielaniem pomocy lub udziałem w ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, poprzez jego błędną wykładnię i odmowę przyznania na jego podstawie odszkodowania, w sytuacji gdy mocodawcy są właścicielami mienia, które uległo zniszczeniu, mienie to zostało użyte i zniszczone, bez winy mocodawców w związku z użyciem go do akcji ratowniczej, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do przyznania jednorazowego odszkodowania;
13. 3) § 13 w zw. z § 14 i § 16 rozporządzenia, przez jego błędne zastosowanie polegające na nie wzięciu pod uwagę kalkulacji sporządzonej przez właściciela mienia, jak również pomimo zasygnalizowania zastrzeżeń do opinii biegłego, brak przeprowadzenia opinii uzupełniającej. Biegły, który wydał opinię nawet nie był na miejscu szkody, nie wykonał żadnych pomiarów szkody, nie przedstawił przykładowych kosztów robocizny, czy też zakupu nowych drzwi. Od początku 2022 roku zanotowano najwyższy wzrost inflacji od 25 lat, co ma znaczny wpływ na ceny materiałów budowlanych, usług oraz samych drzwi, które podlegały wymianie. Jak zostało wskazane przez pełnomocnika w toku sprawy, ceny wykonania usługi wymiany drzwi oraz obróbka drzwi po ich wymianie, opisane w opinii, daleko odbiegają od cen rynkowych. W ocenie skarżących, opinia ta nie odpowiadała przesłankom, wskazanym w § 13 rozporządzenia, gdyż biegły nawet nie był w nieruchomości, nie widział stanu zniszczenia mienia. Odszkodowanie winno zostać wypłacone według cen zakupu obowiązującej w dniu złożenia wniosku o odszkodowanie, z uwzględnieniem stopnia zużycia tego sprzętu. Jedynym wyłączeniem zastosowania § 13 i § 14 są przesłanki wymienione w § 16 rozporządzenia, do czego w niniejszym stanie faktycznym nie doszło;
14. 4) art. 1 ust. 1, 2 i 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy policji, straży granicznej, straży marszałkowskiej, służby celno-skarbowej, służby ochrony państwa, państwowej straży pożarnej, służby więziennej, agencji bezpieczeństwa wewnętrznego, agencji wywiadu, służby kontrwywiadu wojskowego, służby wywiadu wojskowego i centralnego biura antykorupcyjnego w zw. z art. 417 k.c. poprzez jego zastosowanie, w przypadku, gdy w stanie faktycznym sprawy przepisy ww. rozporządzenia oraz art. 417 k.c. nie mają zastosowania.

Pełnomocnik wnosił o uchylenie decyzji i zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu (decyzji), czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Łódzkiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi z dnia 11 lipca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi z 18 maja 2023 r. nr MO.051.1.9.2023 o odmowie przyznania odszkodowania J. T. i W. T. za uszkodzenie dwóch sztuk drzwi wejściowych w związku z akcją ratowniczą.

Rozpoznając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu obligującym do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1969 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 listopada 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 145, poz. 980 ze zm.).

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności strażak kierujący akcją ratowniczą ma prawo zarządzenia koniecznych prac wyburzeniowych i rozbiórkowych.

W przedmiotowej sprawie akcja ratownicza prowadzona w dniu 20 listopada 2022 r. miała miejsce w budynku wielorodzinnym, położonym w Ł. przy ul. P. 157a/177 w Ł.. Kierujący akcją ratowniczą zarządził wyłamanie drzwi wejściowych do lokalu nr 56. Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy wynikający ze zgromadzonego materiału dowodowego potwierdza, że podejmowane czynności były uzasadnione zaistniałą sytuacją. Akcja ratunkowa prowadzona przez jednostki Straży Pożarnej była skomplikowana ze względu na zadymienie, trudne do zlokalizowania, bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia wielu osób zamieszkujących w budynku wielorodzinnym.

Za prawidłowe zatem należy uznać stanowisko organów, że akcja ratunkowa była prowadzona w sposób właściwy i zgodne z obwiązującymi przepisami, zasadami i procedurami. W zaistniałym przypadku konieczne było najszybsze zlokalizowanie zagrożenia i dotarcie do zagrożonych osób w celu ich ewakuacji ze strefy niebezpiecznej.

Wobec powyższego niezasadny, zdaniem Sądu, jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 i 77 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i przyjęcie, że wszystkie działania podjęte przez organ, w związku z interwencją były niezbędne, w sytuacji gdy jednostka mogła, za pomocą podnośnika, sprawdzić od strony okien balkonowych, czy dym pochodzi z lokalu numer 56, bez konieczności niszczenia mienia. Rację mają organy, że w omawianym przypadku najprostszym i najszybszym sposobem dotarcia do lokalu 56 było otwarcie siłowe drzwi wejściowych. Prowadzenie działań ratowniczych przez dostęp do mieszkania z klatki schodowej umożliwia szybkie dotarcie do niego i ocenę występującego zagrożenia. Sprawdzanie zadymienia przez okna z zewnątrz budynku przy użyciu podnośnika hydraulicznego nie gwarantuje, że pożar, czy dym zostaną zauważone, szczególnie w przypadku pożaru nierozwiniętego.

Dostęp do mieszkania od strony elewacji i możliwość prowadzenia działań ratowniczych z podnośnika są utrudnione i niosą za sobą większe ograniczenia niż prowadzenie działań od strony klatki schodowej przez drzwi wejściowe.

Ponadto zgodnie z obowiązującymi przepisami decyzję o rodzaju prowadzonych na miejscu działań przez strażaków podejmuje kierujący działaniem ratowniczym, mający odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie. To on po dokonaniu rozpoznania i ustaleniu okoliczności faktycznych na miejscu zdarzenia przyjmuje zamiar taktyczny, uwzględniający najbardziej właściwy sposób działania, a następnie go realizuje przy pomocy dostępnych sił i środków, co ma umocowanie w obowiązujących przepisach prawa.

Jednocześnie wskazać należy, że powyższe nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Sprawa administracyjna dotyczy sporu co do odmowy przyznania skarżącym odszkodowania za zniszczenie drzwi wejściowych do lokalu, którego skarżący są właścicielami. Sporna w sprawie jest kwestia dotycząca tego czy zniszczenie drzwi nastąpiło w związku z akcją ratowniczą Państwowej Straży Pożarnej, czy też, jak przyjęły organy, takiego związku nie było.

Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej za użycie, zniszczenie, uszkodzenie lub utratę bez winy właściciela środków transportowych, inwentarza lub innego mienia w związku z akcją ratowniczą lub ćwiczeniami organizowanymi przez Państwową Straż Pożarną przysługuje odszkodowanie.

Z treści powyższego przepisu wynika, że podmiotem uprawnionym do żądania odszkodowania jest właściciel, jeżeli istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zniszczeniem jego mienia a prowadzoną akcją ratowniczą.

W ujęciu cywilnoprawnym słowo to ma uszczegółowiony zakres. Definicję mienia zawiera art. 44 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Za szkodę w mieniu należy rozumieć m.in. uszkodzenie drzwi, okien, rzeczy znajdujących się wewnątrz pomieszczenia, powstałe na skutek wejścia siłowego.

Skarżący są właścicielami lokalu nr 56 (k.12 akt administracyjnych), niemniej w ocenie Sądu, za nieprawidłowe uznać należy stanowisko organów, że przepis art. 22 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Niewątpliwie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zniszczeniem mienia (drzwi wejściowych do lokalu nr 56) a prowadzoną w dniu 20 listopada 2022 r. akcją ratowniczą w budynku wielorodzinnym, położonym w Ł. przy ul. P. 157a/177 w Ł..

Bezsporne jest, że kierujący akcją ratowniczą, działając w stanie wyższej konieczności, zarządził siłowe wejście do lokalu nr 56 poprzez wyłamanie pierwszych drzwi wejściowych oraz wykonanie otworu rewizyjnego wielkości 10x10 cm w drugich drzwiach. Kierujący działał na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy.

W niniejszej sprawie zniszczenie drzwi nastąpiło zatem w związku z akcją ratowniczą, w czasie której kierujący akcją prowadzoną przez Państwową Straż Pożarną kierując się potrzebą dotarcia do źródła zagrożenia w celu jego rozpoznania, zlokalizowania miejsca zadymienia w budynku wielorodzinnym, w związku z realnym zagrożeniem dla życia i zdrowia mieszkańców i dlatego zarządził wyłamanie drzwi do jednego z lokali. Zauważyć też należy, że zniszczenie drzwi wejściowych należących do lokalu skarżących nastąpiło bez ich winy. Skoro zatem w wyniku podjętych działań, które nie budzą wątpliwości co do tego, że faktycznie miały miejsce, doszło do uszkodzenia mienia skarżących, jako właścicieli lokalu, to brak jest podstaw do uznania, że uszkodzenie mienia nie nastąpiło w związku z akcją ratowniczą. Zatem istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy uszkodzeniem mienia a akcją ratowniczą i są podstawy do przyznania odszkodowania.

Na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 listopada 1997 r. w sprawie zakresu, szczegółowych zasad i trybu przyznawania świadczeń i odszkodowań osobom nie będącym strażakami w razie wypadku lub poniesienia szkody w mieniu w związku z udzielaniem pomocy lub udziałem w ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia właścicielom środków transportowych, inwentarza lub innego mienia, zwanego dalej "sprzętem", które zostały użyte, zniszczone, uszkodzone lub utracone bez winy właściciela w związku z: 1) użyciem go do akcji ratowniczej, 2) używaniem w czasie ćwiczeń organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, przysługuje jednorazowe odszkodowanie.

Zauważyć należy, że w § 4 ust. 1 rozporządzenia prawodawca wprowadził zapis, którego nie zawiera art. 22 ust. 2 ustawy, a mianowicie dwa razy posłużył się tym samym pojęciem "użyte" i "w związku z użyciem go do akcji ratowniczej". Tymczasem ustawodawca w art. 22 ust. 2 ustawy wyraźnie rozróżnia pojęcia: użycie, zniszczenie, uszkodzenie, utrata, które pozostają w związku z akcją ratowniczą.

Powyższe rozbieżności, w ocenie Sądu nie mają wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że w sprawie miało miejsce zniszczenie mienia właścicieli w ramach prowadzonej akcji ratowniczej. Za nieprawidłowe zatem należy uznać stanowisko organów, że powyższe zniszczenie nie nastąpiło w związku z akcją ratowniczą i nie ma zastosowania w sprawie art. 22 ust. 2 ustawy oraz przepisy ww. rozporządzenia.

Przechodząc zatem do dalszej części rozważań wskazać należy, że w myśl § 13 ust. 1 rozporządzenia za użycie sprzętu w okolicznościach określonych w § 4 ust. 1 przysługuje jednorazowe odszkodowanie ustalone przez właściwego komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i kalkulacji kosztów sporządzonej przez właściciela sprzętu.

Natomiast zgodnie z § 14 ust. 2 w razie uszkodzenia sprzętu w okolicznościach określonych w § 4 ust. 1, odszkodowanie ustala się w kwocie stanowiącej równowartość przywrócenia go do stanu sprzed wypadku. Jeżeli jednak stopień uszkodzenia jest znaczny albo koszty naprawy przekroczyłyby tę kwotę, odszkodowanie ustala się w wysokości określonej w ust. 1, tj. odszkodowanie ustala się według ceny zakupu obowiązującej w dniu złożenia wniosku o odszkodowanie, z uwzględnieniem stopnia zużycia tego sprzętu. Wysokość odszkodowania, o którym mowa w § 14, ustala właściwy komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego (§ 15 rozporządzenia.

Pozostaje poza sporem okoliczność, że drzwi zostały uszkodzone i uszkodzenia te były związane z tym zdarzeniem, które miało miejsce w dniu 20 listopada 2022 r. – co, mimo odmowy przyznania odszkodowania, przyznają organy obu instancji.

Skarżący domagając się od organu Państwowej Straży Pożarnej odszkodowania przedstawili faktury obrazujące koszty, jakie ponieśli w związku z montażem nowych drzwi. Organ wskazuje, że koszty przestawione przez stronę nie są poparte opinią biegłego, a uwzględniają jedynie koszty wymiany i naprawy drzwi przeprowadzone przez firmę komercyjną.

Podnoszone zaś przez skarżących zarzuty dotyczą nieuwzględnienia zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku § 13, § 14 i § 16 rozporządzenia poprzez uznanie przez organy, że przedstawione przez skarżących dokumenty księgowe nie mogą być podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, nie wzięciu pod uwagę kalkulacji sporządzonej przez właściciela mienia, zaniechanie przeprowadzenia dowodu z uzupełniającej opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy możliwe jest przywrócenie do stanu poprzedniego drzwi oraz ustalenia ceny zakupu tych składników majątku z uwzględnieniem ich zużycia, z uwzględnieniem jakości poprzednich drzwi oraz zakupem tożsamych, spełniających te same parametry, w sytuacji gdy opinia sporządzona w sprawie jednoznacznie nie rozstrzygała tych kwestii.

W ocenie skarżących, opinia biegłego nie odpowiadała przesłankom wskazanym w § 13 rozporządzenia, gdyż biegły nawet nie był w nieruchomości, nie widział stanu zniszczenia mienia. Odszkodowanie winno zostać wypłacone według cen zakupu obowiązującej w dniu złożenia wniosku o odszkodowanie, z uwzględnieniem stopnia zużycia tego sprzętu. Jedynym wyłączeniem zastosowania § 13 i § 14 są przesłanki wymienione w § 16 rozporządzenia, do czego w niniejszym stanie faktycznym nie doszło.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 6, 7, 10, 77 § 1, 78, 80 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W trakcie postępowania to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. Pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, jak również brak wyjaśnienia podnoszonych przez stronę postępowania okoliczności skutkuje wadliwością podjętego aktu administracyjnego.

Zasady te w części zostały także uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 listopada 1997 r. w sprawie zakresu, szczegółowych zasad i trybu przyznawania świadczeń i odszkodowań osobom nie będącym strażakami w razie wypadku lub poniesienia szkody w mieniu w związku z udzielaniem pomocy lub udziałem w ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, a w sprawach nieuregulowanych zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jak wynika z § 15 tego rozporządzenia, wysokość odszkodowania, o którym mowa w § 14, ustala właściwy komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodne z § 22 ust. 2 w toku postępowania wyjaśniającego ustala się: 1) rodzaj, czas, miejsce i przyczynę powstania szkody;

1. 2) wysokość szkody;
2. 3) okoliczności towarzyszące powstaniu szkody.

W niniejszej sprawie w zakresie ustalenia stopnia zniszczonego mienia, a w konsekwencji wysokości szkody, powstają uzasadnione wątpliwości co do prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Nie ulega wątpliwości, że z uwagi na charakter powstałych w wyniku akcji ratowniczej zniszczeń w mieszkaniu skarżących, organ prowadzący postępowanie wyjaśniające winien zasięgnąć opinii rzeczoznawców. Jak wynika z akt sprawy, w ramach postępowania wyjaśniającego Komendant Miejski PSP w Łodzi zlecił biegłemu w zakresie wyceny nieruchomości wg zarządzenia Wojewody Łódzkiego Nr 1/92, wykonanie wyceny dwóch par drzwi zniszczonych w trakcie działań ratowniczych. Biegły przedstawił opinię techniczną dotyczącą wartości zniszczeń dwóch par drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego wynikłych w trakcie akcji gaśniczej przy ul. P. 175a/177 w Ł.. Opracowanie biegłego obejmuje kosztorys inwestorski, w którym wskazana została wartość robót netto na kwotę 1968,17 zł.

Strona przedłożyła natomiast faktury za wymianę i naprawę drzwi na kwotę 7000,80 zł. Duża różnica pomiędzy ww. kwotami i zastrzeżenia stron do kosztorysu sporządzonego przez biegłego oraz żądanie stron przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z opinii biegłego powinny spowodować przeprowadzenie przez organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Takie działanie organu byłoby zgodne z § 22 ust. 3 rozporządzenia. Konstrukcja rozporządzenia i opisany w nim tryb postępowania nie są wyczerpujące, stąd odesłanie do stosowania przepisów k.p.a. Na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należało dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W piśmie z dnia 14 lutego 2023 r. pełnomocnik stron wnosił o dokonanie oględzin zniszczonych drzwi oraz o przesłuchanie świadka M. T.. Wprawdzie pełnomocnik nie wskazał na jaką okoliczność miałby zostać przesłuchany wskazany świadek, ale obowiązkiem organu było odniesienie się do ww. wniosków, czego jednak nie uczynił.

Z akt sprawy nie wynika, że organ odwoławczy dopuścił inne dowody w celu wyjaśnienia wszelkich powstałych wątpliwości. W ocenie Sądu, wskazane było zasięgnięcie przez organ opinii innego rzeczoznawcy, ewentualnie tego samego biegłego po przedstawieniu mu faktur załączonych przez stronę i zastrzeżeń strony co do dokonanej wyceny. Z tego względu należy uznać, że organ odwoławczy w tym zakresie nienależycie uzasadnił swoje stanowisko. Skoro w trakcie postępowania strona postępowania podnosiła, że wycena dokonana przez biegłego jest jej zdaniem nieprawidłowa (pismo pełnomocnika z dnia 23 maja 2023 r.), to kwestia ta winna być przedmiotem szczególnie wnikliwej oceny organu, gdyż jest to okoliczność sporna, a jej wyjaśnienie rzutuje na końcowe rozstrzygnięcie sprawy. Jeżeli zatem w trakcie postępowania strona postępowania wskazywała na brak wyjaśnienia określonych okoliczności, to zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. kwestie te winny zostać wyjaśnione przez organ w sposób nie budzący żadnych wątpliwości.

W związku powyższym organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, § 13, § 14, § 15, §16 i § 22 powołanego rozporządzenia oraz przepisy postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. 1935). Na koszty postępowania złożyły się: wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył pełnomocnik skarżących, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji uwzględnią powyższą ocenę prawną, zarówno w zakresie dostrzeżonych naruszeń przepisów postępowania, jak i wykładni przepisów prawa materialnego.

eg