Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta Powiatu [...] na podstawie art.104, 145 § 1 i 151 § 1 kpa odmówił wznowienia postępowania na żądanie B. U. w sprawie przyznania jej decyzją z dnia [...] nr [...] zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% zasiłku podstawowego.
W uzasadnieniu stwierdzono, iż podanie B. U. o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie miesięcznego terminu o którym mowa w aert.148 § 1kpa. O wyrokach Naczlengo Sądu Administracyjnego dowiedziała się ona w [...] zaś podanie o wznowienie postępowania złożyła w dniu [...] czyli po upływie miesięcznego terminu. Nadto w ocenie organu administracji nie zachodzi żadna z przesłanek wznowienia określonych w art.145 § 1kpa. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji.
Odwołanie od wymienionej decyzji złożyła B. U. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art.138 § 2 w związku z art.156 § 1 pkt.2, 149 § 1, art.150 § 1 i art.151 § 1 kpa uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] o wszczęciu postępowania w przedmiocie przesłanek wznowienia postępowania oraz zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji i przekazał sprawę organowi administracji I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu stwierdzono, iż w przepisie art.151 § 1 kpa nie wymienia się decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Decyzja taka nie kończy bowiem postępowania lecz odmawia jego wszczęcia. Dlatego też jednoczesne wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i decyzji odmawiającej wznowienia postępowania pozostają ze sobą w sprzeczności. W związku z czym organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie i decyzję i przekazał sprawę organowi administracji I instancji do ponownego rozpoznania.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta Powiatu [...] na podstawie art.104, art.149 § 3 i art.150kpa odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...].
W uzasadnieniu stwierdzono, iż nie zachodzi żadna z przesłanek wznowienia określona w art.145 § 1kpa. Nadto nie została zachowany termin jednego miesiąca o którym mowa w art.148 § 1kpa. Wiadomość o wyrokach Naczlengo Sądu Administracyjnego B. U. powzięła w [...] natomiast samo podanie zostało wniesione w dniu [...]. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji.
Odwołanie od wymienionej decyzji złożyła B. U. podnosząc, iż jest ona krzywdząca.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art.145 § 1, art.148 § 1 i 2, art.149 § 1-3 i art.151 § 1 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi administracji I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu stwierdzono, iż odmowa wznowienia postępowania jest dopuszczalna tylko wtedy gdy wznowienie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych lub gdy podanie o wznienie strona złożyła z uchybieniem terminu o którym mowa w art.148 kpa. Nie można natomiast odmówić wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia. Organ I instancji natomiast odmówił wznowienia po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego czy istnieją przesłanki do wznowienia postępowania. Nadto nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania. Mając to na uwadze organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji I instancji winien przede wszystkim ustalić czy został zachowany miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta Powiatu [...] na podstawie art.104 i art.149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...].
W uzasadnieniu stwierdzono, iż nie został zachowany miesięczny termin o którym mowa w art.148 § 1 kpa. B. U. dowiedziała się o wyrokach Naczlengo Sądu Administracyjnego w [...] zaś podanie o wznowienie zostało złożone w dniu [...] czyli po upływie jednego miesiąca. Nadto decyzja z dnia [...] jest prawidłowa co potwierdziła uchwała w składzie siedmiu sędziów Naczlengo Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002r. w sprawie OPS 10/02. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji.
Odwołanie od wymienionej decyzji złożyła B. U. podnosząc, iż przesłanką do wznowienia postępowania jest fakt, iż organ administracji podjął decyzję o przyznaniu [...] osobom podwyższonego zasiłku przedemerytalnego i tym, że nie zmieni decyzji co do reszty osób uprawnionych do takiego zasiłku. Odwołująca dowiedziała się o tym w miesiącu [...]. W konkluzji odwołująca wnosiła o ponowne rozpoznanie jej sprawy.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art.138 § 1 pkt.1, art.148 § 1 i art.149 § 3kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji.
W uzasadnieniu stwierdzono, iż w ocenie B. U. powzięcie wiadomości o treści wyroków Naczlengo Sądu Administracyjnego w sprawach o podwyższenie wysokości zasiłku przedemerytalnego do 160% zasiłku podstawowego stanowiło podstawę złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]. O okoliczności tej B. U. dowiedziała się w [...] zaś podanie o wznowienie zostało złożone w dniu [...]. Przekroczony zatem został miesięczny termin o którym mowa w art.148 § 1 kpa. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu administracji I instancji.
Na wymienioną decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła B. U. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż jako przesłankę wznowienia wskazała nie fakt wydania w sprawie wyroków przez Naczelny Sąd Administracyjny ale rozstrzygnięcia zawarte w decyzjach organu administracji o przyznaniu niektórym osobom podwyższonego zasiłku przedemerytalnego. O decyzjach tych dowiedziała się ona w [...]. Nadto sytuacja skarżącej jest traka sama jak tych osób i powinna ona także otrzymać podwyższony zasiłek. Nie przyznanie jej podwyższonego zasiłku stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa określonej w art.32 Konstytucji. W konkluzji skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu administracji I instancji.
Organ administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga B. U. nie jest zasadna.
Należy zaznaczyć, iż z dniem 1 stycznia 2004r., na podstawie art.1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę-prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1271/ weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/.
Zgodnie z treścią art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę-prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarga B. U. została wniesiona przed dniem 1 stycznia 2004r. i do tego dnia postępowanie nie zostało zakończone. Skarga ta winna więc zostać rozpoznana na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaś sądem właściwym do jej rozpatrzenia jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego.
Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:
a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Przedmiotem skargi skierowanej do sądu jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] o odmowie wznowienia postępowania, wydaną na podstawie art. 149 § 3 kpa.
Należy zaznaczyć, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (W. Dawidowicz Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu Warszawa 1983 r. str 242). Kodeks postępowania administracyjnego opiera dopuszczalność wznowienia postępowania na dwóch zasadniczych przesłankach: rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną i wystąpienia jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa podstaw prawnych wznowienia.
W tzw. fazie wstępnej, poprzedzającej podjęcie postanowienia o wznowieniu postępowania, obowiązkiem organu administracyjnego jest zbadanie, czy podana we wniosku o wznowienie postępowania przyczyna mieści się w kategorii przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 bądź 145 a § 1 kpa oraz czy zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie. Ustalenie, że wymogi formalne zostały spełnione, obliguje organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa), a następnie przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do oceny przyczyn wznowienia i przesłanek uzasadniających rozstrzygnięcie merytoryczne.
Ustalenie przez organ, że nie zostały spełnione wymogi formalne oznacza konieczność wydania decyzji o odmowie wznowienia.
Odmowa wznowienia postępowania, a więc wydanie decyzji na podstawie art. 149 § 3 kpa, może mieć miejsce jedynie w wypadku, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, tzn. gdy z podaniem wystąpiła osoba nie będąca stroną postępowania zakończonego decyzją, co do której wznowienia postępowania żąda bądź z przyczyn przedmiotowych, a więc gdy żądanie dotyczy np. decyzji nieostatecznej lub gdy wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez stronę z uchybieniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa, a brak jest podstaw do ich przywrócenia, bądź gdy w podaniu o wznowienie postępowania nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia, określonych w art. 145 § 1 kpa. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 kwietnia 2001 r sygn. V S.A. 419/00 – niepublikowany, w wyroku z 24 marca 1998 r II S.A. 122/98 – ONSA 1999/2/53 i w wyroku z 17 listopada 1998 r sygn. IV S.A. 1961/96 – niepublikowany.
Podkreślić należy, że przesłanką odmowy wznowienia postępowania nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia; może natomiast być żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa.
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wydając decyzję odmawiającą wznowienia uznał, że B. U. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 kpa.
Zgodnie z treścią art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji państwowej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia.
We wniosku o wznowienie postępowania skarżąca powołała się na podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Jednocześnie, jako istotną okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania w jej sprawie, skarżąca wskazywała wydanie przez Starostę Powiatu [...], w sprawach [...] innych osób (po wydaniu w tych sprawach wyroków przez NSA), decyzji przyznających zasiłek przedemerytalny w wysokości 160 % zasiłku dla bezrobotnych zamiast 120%.
Skarżąca podała, że o wyrokach Sądu Administracyjnego w tych sprawach dowiedziała się w [...], jednak wówczas nie wiedziała, że powinna wnosić o wznowienie postępowania. W związku z tym, jako okoliczność stanowiącą podstawę wznowienia postępowania wskazuje decyzje Starosty Powiatu [...] przyznające [...] osobom, które wcześniej wniosły skargi do NSA, zasiłek przedemerytalny w podwyższonej wysokości. Uważała, że nie można mówić, że decyzje w sprawach około 100 osób zwolnionych w tym samym czasie i z tych samych przyczyn, były wydawane indywidualnie.
W ocenie skarżącej indywidualnie mogły być rozważane tylko okoliczności prawa do zasiłku, natomiast to w jakiej wysokości wypłaca się zasiłek grupie ponad 100 osób nie jest sprawą indywidualną. Dlatego, jak należy wnosić z jej pism, B. U. uważa, że decyzja wydana w jej sprawie z [...] wydana została w oparciu o inną decyzję, która została następnie zmieniona (patrz odwołanie skarżącej z [...]). Ponieważ o decyzjach tych skarżąca uzyskała informację w [...] i w [...] złożyła wniosek o wznowienie postępowania uważała, że zachowała termin określony w art. 148 § 1 kpa.
Zdaniem sądu, organy administracji trafnie oceniły, że stanowisko takie nie jest uzasadnione. Informację o korzystnych dla [...] osób wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi, uchylających decyzje organów obu instancji, skarżąca, co sama przyznaje, uzyskała w [...]. Już w [...] skarżącej znana była przyjęta przez NSA w tych wyrokach wykładnia art. 37j ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz128 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie rejestracji B. U. w urzędzie pracy. Na to stanowisko sądu tj. że zasiłek przedemerytalny w podwyższonej wysokości przysługuje również osobie nie zamieszkałej w powiecie uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy został rozwiązany po dniu 1 lipca 1996 r. z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące z co najmniej 100 pracownikami wykonującymi pracę na terenie jednego powiatowego urzędu pracy, przy czym osoby te mogą być zwolnione z w więcej niż jednego zakładu pracy - skarżąca powoływała się już we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z [...].
Wydanie następnie przez organ administracji decyzji, przyznających [...] osobom zasiłek przedemerytalny w podwyższonej wysokości, było tylko kolejnym potwierdzeniem tej samej wiadomości, którą skarżąca wskazuje jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania w jej sprawie.
Dlatego organy administracji trafnie uznały, że 30 dniowy termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania należało liczyć od [...]. Termin jednego miesiąca biegnie bowiem od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do żądania wznowienia postępowania, a nie dopiero od dnia, w którym prawidłowo, jej zdaniem, oceniła znaczenie tej okoliczności. Oznacza to, że B. U. składając podanie o wznowienie postępowania w dniu [...], nie zachowała terminu z art. 148 § 1 kpa.
Niezależnie od powyższej oceny wskazać należy, że w ocenie sądu, okoliczności zawarte we wniosku o wznowienie postępowanie, bez dokonywania ich merytorycznej oceny, nie wskazują na formalne istnienie wskazanej przez skarżącą podstawy a art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Decyzja z dnia [...] przyznająca skarżącej prawo do zasiłku przedemerytalnego nie była wydawana ani w oparciu o inną decyzję ani o orzeczenie sądu.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.
Podkreślić należy, że system nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który składa się z: postępowania w sprawie wznowienia postępowania, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej,oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności. Oznacza to, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Okoliczności wynikające z akt sprawy wskazują, że merytorycznie sprawa skarżącej powinna być rozpoznana w trybie art. 155 kpa tj. z wniosku o zmianę decyzji ostatecznej. B. U. złożyła także taki wniosek i w ramach tego postępowania sprawa została rozpoznana merytorycznie/sygn. akt III S.A./Łd 583/04/.