Uzasadnienie
III SA/Łd 60/08
W dniu [...] r. Wojewoda Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] podjętą w sprawie powołania A. J. na stanowisko Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego Z. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Ł. podniósł, iż Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego został powołany niezgodnie z art. 3a/ ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, to jest bez przeprowadzenia otwartego i konkurencyjnego naboru kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze. Strona skarżąca wskazała, iż zarówno w doktrynie jak i w istniejącym orzecznictwie powstały wątpliwości co do podstawy powołania kierownika urzędu stanu cywilnego. Stosownie bowiem do treści przepisu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt lub burmistrz (prezydent). Natomiast z treści przepisu art. 6 ust. 3 powołanej ustawy wynika, iż rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę.
Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2000 r. sygn. akt I PKN 480/99 Wojewoda wskazał, iż kierownik urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem zatrudnionym na podstawie mianowania. Zatem do jego zatrudnienia będzie miał w pełni zastosowanie art. 3a/ ustawy o pracownikach samorządowych, który nakłada bezwzględny obowiązek przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego. Wymóg przeprowadzenia konkursu ma zastosowanie zarówno dla nowo zatrudnionych kandydatów spoza urzędu, jak i dla kandydatów już w tym urzędzie zatrudnionych. Stanowisko to potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1445/07. Mając powyższe na uwadze Wojewoda Ł. stwierdzając istotne naruszenie obowiązujących przepisów prawa wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał również, iż organ nadzoru nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na upływ jednego roku od daty jej podjęcia.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. uznała wniesioną skargę za zasadną.
Wyjaśniła, iż nie przeprowadzenie konkursu na stanowisko kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Z. wynikało z braku spójności pomiędzy przepisami ustawy o aktach stanu cywilnego i ustawy o pracownikach samorządowych. Powstały bowiem wątpliwości czy powierzenie funkcji kierownika osobie zatrudnionej w urzędzie na kierowniczym stanowisku wymaga przeprowadzenia procedury naboru. Rada Miasta podniosła, iż na możliwość nie przeprowadzenia konkursu wskazywały liczne ukazujące się w publikatorach prawnych i samorządowych interpretacje przepisów powyżej wskazanych ustaw. Jednakże wobec zajęcia jednoznacznego stanowiska przez sądy administracyjne uznała skargę Wojewody Ł. za uzasadnioną. Ponadto Rada wskazała, iż niezwłocznie po zapoznaniu się z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1445/2007, w dniu [...] r. Prezydent Miasta Z. wypowiedział warunki pracy A. J., który z tą datą przestał pełnić obowiązki Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Z. W dniu [...] Prezydent Miasta ogłosił nabór na wolne stanowisko, który został rozstrzygnięty w dniu [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.
Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Z. z dnia [...] podjęta w sprawie powołania A. J. na stanowisko Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego Z. Podstawę prawą zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 roku – Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2004r., Nr 161, poz. 1688 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewody Ł., który kontrolując uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] podjętą w sprawie powołania A. J. na stanowisko Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego Z., stwierdził naruszenie obowiązujących przepisów prawa, polegające na powołaniu Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Z. bez przeprowadzenia konkursu.
Przepisy ustawy z dnia 29 września 1986 roku – Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2004r., Nr 161, poz. 1688 ze zm.) regulują kwestie związane z rejestracją urodzeń, małżeństw oraz zgonów, a także sprawy dotyczące innych zdarzeń, które mają wpływ na stan cywilny osób. Czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego dokonuje kierownik urzędu stanu cywilnego lub jego zastępca (zastępcy) – art. 6 ust. 1 powołanej ustawy. Kierownikiem urzędu stanu cywilnego, stosownie do treści art. 6 ust. 2 ustawy, jest wójt lub burmistrz (prezydent). W myśl natomiast art. 6 ust. 3 ustawy, rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (zastępców). Powołane przepisy przyznają zatem kompetencje do wykonywania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, jak również wskazują organ właściwy do powierzenia uprawnień do wykonywania tych czynności. Przepis art. 6 ust. 3 ustawy o aktach stanu cywilnego pozwalając radzie gminy na powołanie innego kierownika urzędu stanu cywilnego niż wójt, nie kreuje bowiem możliwości nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania. W treści tego przepisu nie zawarto bowiem żadnych sformułowań, z których miałoby wynikać, że dotyczy stosunku pracy.
Natomiast kwestie związane ze statusem prawnym pracowników powołanych do wykonywania czynności w zakresie przewidzianym w ustawie – Prawo o aktach stanu cywilnego z zakresu rejestracji stanu cywilnego, reguluje ustawa z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych (tekst. jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 powołanej ustawy, pracownicy samorządowi są zatrudniani:
- na podstawie wyboru wójt (burmistrz lub prezydent miasta),
- na podstawie mianowania: pracownicy zatrudniani na stanowiskach pracy określonych w statucie gminy bądź związku międzygminnego,
- na podstawie powołania: zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta) sekretarz gminy, sekretarz powiatu, skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), skarbnik powiatu (główny księgowy budżetu powiatu), skarbnik województwa (główny księgowy budżetu województwa) oraz
- na podstawie umowy o pracę: pozostali pracownicy samorządowi.
Szczegółowe unormowania związane z nawiązaniem stosunku pracy zawarte są w art. 3 - 7 ustawy, która z kolei w art. 3 ust. 5 upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu stanowisk pracowniczych. Wydane natomiast na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.) w załączniku nr 3 do rozporządzenia określa wykaz stanowisk pracowniczych, wśród których znajduje się stanowisko kierownik urzędu stanu cywilnego.
W ocenie Sądu powyższe przepisy wyraźnie wskazują iż kierownik urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym i nie jest pracownikiem zatrudnianym na podstawie wyboru i powołania.
Przepis art. 3a/ ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4, zwane dalej "stanowiskami urzędniczymi", jest otwarty i konkurencyjny. Zasady przeprowadzania tego naboru określone zostały w art. 3a/ ust. 2, 3, 4 i 5 i art. 3d ustawy.
Odnosząc się zatem do kwestii dotyczącej podstawy zatrudnienia kierownika urzędu stanu cywilnego, należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2000 roku, sygn. akt I PKN 480/99, że art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych zawiera zamknięty katalog stanowisk, na których nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie powołania, a użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 6 ust. 3 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego sformułowanie "powołuje" oznacza powierzenie stanowiska (funkcji) i nie przesądza o tym, że mamy do czynienia ze stosunkiem pracy powstałym na podstawie powołania. Przepis art. 6 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego musi być bowiem ściśle interpretowany w powiązaniu z ustawą o pracownikach samorządowych. Za takim kierunkiem wykładni przemawia też uwzględnienie charakteru pracy na stanowisku kierownika urzędu stanu cywilnego. Jest to pracownik wyposażony w niezwykle istotne uprawnienia decyzyjne z szeroko rozumianego prawa rodzinnego, a charakter wykonywanej przez kierownika czy zastępcę kierownika urzędu stanu cywilnego pracy wymaga niezależności w podejmowaniu czynności i zagwarantowania stabilizacji zatrudnienia. Takiego warunku nie spełnia natomiast zatrudnienie na podstawie powołania.
Skoro zatem kierownik i zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego nie są zatrudniani na podstawie powołania, to należy wskazać, że są oni zatrudniani na podstawie umowy o pracę lub na podstawie mianowania - jeżeli taka podstawa została przewidziana w statucie gminy (art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych). Sama zaś uchwała rady gminy o ich powołaniu stanowi upoważnienie dla wójta (burmistrza lub prezydenta) do zawarcia z powołanymi na stanowisko kierownika lub zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego kandydatami umowy o pracę czy też sporządzenia aktu mianowania. W związku z tym, że kierownik urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę lub aktu mianowania, to do nawiązania z nim stosunku pracy zastosowanie znajduje przepis art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, który stanowi, że nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4 jest otwarty i konkurencyjny.(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1445/2007, LexPolonica 1628471).
W rozpoznawanej natomiast sprawie powołanie na stanowisko Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Z. odbyło się bez zachowania trybu określonego w powołanym powyżej przepisie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych.
Podkreślić należy, iż uprawnienie rady gminy przewidziane w art. 6 ust. 3 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że powołanie kierownika urzędu stanu cywilnego przez radę gminy może nastąpić z pominięciem ustawy o pracownikach samorządowych, a w szczególności art. 3a ust. 1 ustawy, przewidującego, że nabór na stanowiska urzędnicze jest otwarty i konkurencyjny.
Badając zatem zgodność zaskarżonej uchwały, która podjęta została z pominięciem art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, Sąd stwierdził, że narusza ona prawo, a więc zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stosownie bowiem to treści art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem szczególnym, jaki w tym przypadku będzie miał zastosowanie jest art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.
Rozpoznając przedmiotową skargę Sąd miał na uwadze fakt, iż Rada Miejska w Z. uznała zasadność wniesionej skargi i podjęła czynności zmierzające do usunięcia naruszenia prawa poprzez wypowiedzenie przez Prezydenta Miasta Z. warunków pracy A. J. z dniem [...] r. Wskazać jednak należy, iż samo rozwiązanie stosunku pracy z A. J. nie skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały z dnia [...]. Stąd koniecznym było wydanie orzeczenia stwierdzającego, iż powołana uchwala wydana została z naruszeniem prawa.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W oparciu o treść art. 152 powołanej ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zaś stosownie do treści art. 200 powołanej ustawy.
T.P.