Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 63/20

Uzasadnienie

Decyzją z [...], numer [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 725; dalej jako: "p.g.k."), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego:

1/ uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] o odmowie wprowadzenia zmiany w bazie danych ewidencji gruntów i budynków [EGiB] polegającej na aktualizacji przebiegu linii granicznych działek nr 575/2, 576/6, 577, 578, 579/2 obrębu [...], gmina [...], w części dotyczącej odmowy wprowadzenia zmiany w bazie danych ewidencji gruntów i budynków [EGiB] polegającej na aktualizacji linii granicznej pomiędzy działką nr 575/2, a działką nr 576/6 oraz linii granicznej pomiędzy działką nr 576/6, a działką nr 579/2 obrębu [...], gmina [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie oraz 2/ utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy wprowadzenia zmiany w bazie danych ewidencji gruntów i budynków [EGiB] polegającej na aktualizacji linii granicznej pomiędzy działką nr 576/6, a działkami nr 577 i 578 obrębu [...], gmina [...].

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wnioskiem z 10 września 2018 r. B. K., L. L. i J. L. wystąpili do Starosty [...] "o wprowadzenie z urzędu zmiany w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej dla obrębu [...] gmina [...], mającej na celu sprostowanie błędu powstałego na etapie skanowania i digitalizacji mapy ewidencyjnej w skali 1:5000". Wnioskodawcy wskazali, że w 2003 r. w procesie skanowania i digitalizacji mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 błędnie wprowadzono przebieg granicy pomiędzy dawnymi działkami o numerach 575 i 576, poszerzając działkę nr 575 (własność M. J.) od strony drogi przez wieś o 3,7 m, a w głębi pól uprawnych o 1,2 m. Zdaniem wnioskodawców, spowodowało to również błędne wprowadzenie drugiej (południowej) granicy działki nr 576. Granica południowa dawnej działki nr 576 (obecnie nr 576/6 - własność W. J.) stanowi granicę z działkami wnioskodawców o numerach 577, 578 (własność odpowiednio: L. L. oraz L. L. i J. L.) i 579 (obecnie 579/2 - własność B. K.). W ocenie wnioskodawców przesunięcie granicy spowodowało naruszenie ich praw własności. W załączeniu wnioskodawcy złożyli opracowanie geodety uprawnionego, które zawiera analizę miar z mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 i z pomiaru w terenie, a poprzez to stanowi w ocenie wnioskodawców potwierdzenie popełnienia błędu na etapie skanowania i digitalizacji mapy ewidencyjnej w skali 1:5000.

Starosta [...] pismem z 4 października 2018 r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania wezwania poprzez dostarczenie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a dotyczącej przebiegu linii granicznych działek będących przedmiotem wniosku, wskazując iż opracowanie dołączone do wniosku nie stanowi dokumentacji geodezyjnej wymienionej w § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 393; dalej jako: "rozporządzenie"), wobec czego nie może stanowić podstawy jakiejkolwiek zmiany. Starosta ponadto wskazał m.in., że zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców.

Pismem z 22 października 2018 r. B. K., L. L. i J. L. wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem o przedłużenie terminu na uzupełnienie wniosku z 10 września 2018 r. o 60 dni tj. do dnia 17 grudnia 2018 r. Starosta [...] przychylając się do prośby wnioskodawców wyznaczył nowy termin na uzupełnienie wniosku na dzień 17 grudnia 2018 r., wskazując, że nie dostarczenie dokumentów w wyżej określonym terminie spowoduje wydanie decyzji odmownej w sprawie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków.

Pismem z 16 grudnia 2018 r. B. K., L. L. i J. L. wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem o przedłużenie terminu na uzupełnienie wniosku z dnia 10 września 2018 r. o dostarczenie pełnej dokumentacji geodezyjnej o kolejne 60 dni tj. do dnia 15 lutego 2019 r. Wnioskodawcy podtrzymali ponadto stanowisko, że zmiana w bazie ewidencji gruntów i budynków, o której jest mowa w ich wniosku z 10 września 2018 r. oraz załączonej do pisma opinii geodety uprawnionego, powinna być wprowadzona z urzędu, ponieważ błąd w danych ewidencyjnych dla obrębu [...] gmina [...] powstał w wyniku prac wykonywanych na zlecenie Starostwa. Przedmiotem pracy zleconej przez Starostwo było przetworzenie treści mapy ewidencyjnej prowadzonej w postaci analogowej w skali 1:5000 do postaci elektronicznej poprzez skanowanie i digitalizację mapy. Mimo uwag zgłaszanych do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] przez geodetów, którzy stwierdzili rozbieżności w danych ewidencyjnych, rozbieżności te nie zostały usunięte.

Starosta [...] decyzją z [...] znak: [...] odmówił wprowadzenia zmiany w bazie danych ewidencji gruntów i budynków [EGiB] polegającej na aktualizacji przebiegu linii granicznych działek nr 575/2, 576/6, 577, 578, 579/2 obrębu [...], gmina [...].

Odwołania od decyzji Starosty złożyli: B. K. oraz L. L. i J. L., wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie ww. decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W ocenie skarżących decyzja Starosty narusza m.in. art. 24 ust 2a pkt 1 lit d i art. 24a p.g.k. oraz § 82 - 86 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r., a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżący wnieśli również o wyznaczenie rozprawy administracyjnej i wezwanie na rozprawę geodety uprawnionego mgr inż. A. B. na okoliczność istnienia błędów w bazie danych ewidencji gruntów i budynków oraz na okoliczność wniosków z pomiarów wykonanych w terenie, a także na okoliczność stanu faktycznego i prawnego przytoczonego w uzasadnieniu niniejszego odwołania.

Ponadto odwołujący wnieśli na podstawie § 54 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków o zarządzenie z urzędu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przeprowadzenia weryfikacji danych ewidencyjnych dla obrębu [...] z uwagi na istnienie nieprawidłowości w ww. danych ewidencyjnych oraz usunięcie z urzędu istniejących nieprawidłowości w drodze modernizacji lub aktualizacji. Wnioskowali również o załączenie do niniejszej sprawy:

1. dokumentacji geodezyjnej opracowanej dla potrzeb postępowania o ustalenie drogi wojewódzkiej zakończonej decyzją Wojewody [...] nr [...] o ustaleniu drogi wojewódzkiej (znak pisma [...]), która stała się ostateczna w dniu 28 listopada 2008 r.
2. dokumentacji geodezyjnej opracowanej dla potrzeb digitalizacji mapy ewidencyjnej dla obrębu [...], gmina [...], operatu 29/2003, mapy ewidencyjnej prowadzonej dla obrębu [...] w skali 1:5000 zawierającej wykaz miar, mapy ewidencyjnej z miarami opracowanej dla obrębu [...] na zdjęciu lotniczym, archiwalnej mapy ewidencyjnej prowadzonej dla obrębu [...] według stanu na dzień 22 stycznia 2004 r., mapy ewidencyjnej prowadzonej obecnie dla obrębu [...], informacji z bazy danych ewidencji gruntów i budynków, operatu 198/4/117/66 z dnia 7 listopada 1966 r., operatu 022-416/2007 wraz z mapami - znajdujących się w Starostwie Powiatowym w [...].

Przy piśmie z 30 stycznia 2019 r. pełnomocnik wnoszących odwołanie przekazał [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego opinię sporządzoną przez geodetę uprawnionego A. B. dotyczącą działek ewidencyjnych o numerach 575/2, 576/6, 577, 578, 579/2.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy w siedzibie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, skarżący pismami z dnia 13 marca 2019 r. podtrzymali stanowisko oraz wnioski wskazane w odwołaniu od decyzji Starosty [...], w tym wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z uwagi na konieczność przesłuchania świadka. Skarżący wnieśli także o:

1. zobowiązanie Starosty [...] do przekazania żądanej dokumentacji geodezyjnej w tym:

1. mapy ewidencyjnej będącej podstawą do dokonania digitalizacji w 2003 roku oraz mapy będącej wynikiem digitalizacji,
2. operatu nr 022-416/2007,

2. zweryfikowania przez organ odwoławczy, czy mapa będąca wynikiem digitalizacji jest całkowitym odzwierciedleniem mapy będącej podstawą digitalizacji, czy też zawiera błąd w postaci przesunięcia granic,
3. zweryfikowania przez organ odwoławczy, czy szerokość działki nr 575/11 (tj. działki następnej graniczącej z działką W. J. od przeciwnej strony niż działka B. K.) zwiększyła się przy drodze z 45,4 m do 49,12 m i jaka jest tego przyczyna.

Skarżący wystąpili również o informację, kto wykonał digitalizację i jakie posiadał uprawnienia zawodowe. Ponadto skarżący odnieśli się do wyjaśnień zawartych w piśmie Starosty [...] z dnia 20 lutego 2019 r. znajdującego się w aktach sprawy.

Organ II instancji po przeanalizowaniu akt sprawy w pierwszej kolejności stwierdził w zaskarżonej decyzji z [...], że zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz dokonywania w niej zmian regulują przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Z regulacji tych wynika jasno, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach i budynkach. Zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawnymi, każda zmiana danych objętych ewidencją gruntów i budynków musi być udokumentowana.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że skarżący występując z wnioskiem,,o wprowadzenie z urzędu zmiany w bazie danych ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu [...] gmina [...], mającej na celu sprostowanie błędu powstałego na etapie skanowania i digitalizacji mapy ewidencyjnej w skali 1:5000", de facto domagają się wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic pomiędzy działką nr 575/2, a działką nr 576/6 oraz działką nr 576/6, a działkami nr 577, 578 i 579/2.

Organ powołując się następnie na treść § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazał, że skarżący, pomimo wezwania starosty, nie dostarczyli, jak również nie wskazali dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dotyczącej przebiegu linii granicznych działek będących przedmiotem wniosku, o której mowa w § 36 rozporządzenia, stwierdzając jednocześnie, że dokumentem takim nie jest powoływana i załączona przez skarżących analiza (opinia) sporządzona przez geodetę uprawnionego A. B. dotycząca działek ewidencyjnych o numerach 575/2, 57/6, 577, 578, 579/2.

W ocenie organu odwoławczego zarzut skarżących naruszenia przez Starostę art. 24 ust. 2a pkt 1d p.g.k., poprzez odmowę dokonania żądanej zmiany przebiegu granic na podstawie ww. przepisu jest niezasadny. Przepis ten stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji. Jednakże zwrot "wykrycia błędnych informacji" oznacza błąd oczywisty, bezsporny tj. taki, który nie wymaga szczegółowego postępowania dowodowego, a zatem przepis art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy nie może służyć zmianie danych ewidencyjnych w zakresie przebiegu granic działek ewidencyjnych z pominięciem przepisu § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Tymczasem skarżący przedstawiając analizę geodety A. B. próbują udowodnić, iż błąd w przebiegu granicy pomiędzy działkami będącymi ich własnością (działki nr 577, 578, 579/2) z działką sąsiednią nr 576/6 jest konsekwencją błędu powstałego w procesie skanowania i digitalizacji mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 i błędnego określenia położenia granicy pomiędzy dawnymi działkami o numerach 575 i 576.

Organ stwierdził dalej, że załączona przez skarżących do wniosku analiza geodety zatytułowana "Opracowanie dla potrzeb wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości położonych w [...], gmina [...], powiat [...] działki ewidencyjne nr 579/2, 578, 577" nie jest dokumentacją opracowaną w wyniku przeprowadzenia prac geodezyjnych i kartograficznych, a jej rezultaty nie zostały wpisane do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Geodeta A. B. zgłosiła 5 grudnia 2017 r. pod numerem [...] pracę geodezyjną dotyczącą przedmiotowych działek, określając cel lub zakładany wynik zgłaszanych prac geodezyjnych jako: "inny". Zawiadomienie o wykonaniu prac geodezyjnych objętych zgłoszeniem wpłynęło do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] 6 marca 2018 r. Dnia 21 marca 2018 r. Starosta [...] dokonał weryfikacji pracy z wynikiem negatywnym zarówno pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych, jak i pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami w zakresie geodezji i kartografii. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji wykonawca nie przedłożył operatu do ponownej weryfikacji, jak i nie odniósł się do negatywnej weryfikacji Starosty.

Organ II instancji wskazał, że skarżący zupełnie pomijają fakt, że przebieg granicy pomiędzy działkami będącymi ich własnością (działki nr 577, 578, 579/2) z działką nr 576/6 wynika z późniejszych niż wykonana digitalizacja mapy, dokumentacji geodezyjnych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o których mowa w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków tj.:

1/ Operatu technicznego nr 022-416/2007 przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 19 grudnia 2007 r. zawierającego mapy z projektem podziału stanowiące załączniki do ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) o ustaleniu warunków lokalizacji dla przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr 708 na odcinku O. – W. – S. – B. (...)" oraz o zatwierdzeniu na potrzeby ww. Inwestycji projektów podziału nieruchomości zgodnie z wykazem.

2/ Operatu technicznego nr P.1021.2014.297 geodety biegłego sądowego K. O. zawierającego szkic graniczny, stanowiący integralną część postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 31 sierpnia 2012 r. sygn. akt [...] w sprawie o rozgraniczenie działek 577 i 578 (własność odpowiednio: L. L. oraz L. L. i J. L.) z działką 576/6 (własność W. J.).

Powyższe w ocenie organu odwoławczego oznacza, iż wbrew twierdzeniom skarżących, aktualnie ujawniony przebieg granic działek ewidencyjnych pomiędzy działką nr 576/6, a działkami nr 577, 578 i 579/2, nie został wykazany w ewidencji na podstawie skanowania i digitalizacji w 2003 roku mapy ewidencyjnej w skali 1:5000, ani nie wynika z przesunięcia granicy pomiędzy działką nr 575/2, a działką nr 576/6.

Wobec powyższego, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, nieprawdziwe jest twierdzenie skarżących, co do wykrycia błędnych informacji w aktualnej ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie przebiegu granicy pomiędzy działkami skarżących nr 577, 578 i 579/2, a działką nr 576/6, o których mowa w art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d) p.g.k.

Mając na uwadze treść ww. § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, Starosta prawidłowo zakwalifikował wniosek skarżących z 10 września 2018 r. jako wniosek o aktualizację informacji zawartych w tejże ewidencji i wezwał ich do dostarczenia dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a dotyczącej przebiegu linii granicznych działek będących przedmiotem wniosku, o której mowa w tymże przepisie § 36 rozporządzenia.

Organ II instancji powołując następnie treść art. 24 ust. 2a pkt 2, art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. wskazał, że z wnioskiem o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków może wystąpić właściciel bądź władający nieruchomością, której dotyczy wniosek - im bowiem przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wnioskodawcy są właścicielami działek nr: 577 – L. L., 578 – L. L. i J. L., 579/2 – B. K. Żaden z wnioskodawców nie jest, ani właścicielem, ani też władającym na zasadach samoistnego posiadania działek nr 575/2 i 576/6 (własność odpowiednio: M. J. i W. J.). Organ stwierdził, że skarżący, nie będąc ani właścicielami, ani władającymi działek nr 575/2 i 576/6 nie mogą zatem skutecznie składać wniosku o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami, nie mogą też być stroną decyzji administracyjnej w tym zakresie, co skutkuje stwierdzeniem bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji. Wobec powyższego organ II instancji uznał, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należy uchylić decyzję Starosty [...] w części dotyczącej odmowy wprowadzenia zmiany w bazie danych ewidencji gruntów i budynków [EGiB] polegającej na aktualizacji linii granicznej pomiędzy działką nr 575/2, a działką nr 576/6 obrębu [...], gmina [...] i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie.

Odnosząc się do żądania skarżących zmiany przebiegu linii granicznej pomiędzy działką nr 579/2 będącą własnością B. K., a działką nr 576/6 będącą własnością W. J. organ wskazał, iż z wnioskiem o zmianę przebiegu linii granicznej pomiędzy działkami nr 576/6 i 579/2 w roku 2015 wystąpiła właścicielka działki nr 579/2 B. K. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Starosta [...] decyzją z [...] znak: [...] odmówił wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej linii granicznej pomiędzy działkami nr 576/6 i 579/2 położonymi w obrębie [...] gmina [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia z [...] znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] z [...] znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 963/15 oddalił skargę B. K. na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...]. Tym samym organ uznał, że sprawa w przedmiocie zmiany przebiegu linii granicznej pomiędzy działkami nr 576/6 i 579/2 była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Od czasu wydania ww. decyzji przez Starostę [...] i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie uległ zmianie zarówno stan prawny, jak i stan faktyczny sprawy (brak nowej dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o której mowa w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Organ II instancji wskazał dalej, że wydanie przez Starostę [...] nowej decyzji z [...] znak: [...] w tej samej sprawie, bez wzruszenia poprzedniej z [...] znak: [...] oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] znak: [...], stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności drugiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zaskarżona decyzja w części tj. w zakresie dotyczącym zmiany linii granicznej pomiędzy działkami nr 576/6 i nr 579/2 dotyczy sprawy rozstrzygniętej wcześniej decyzją ostateczną, co skutkuje stwierdzeniem bezprzedmiotowości nowego postępowania w tej samej sprawie. Konsekwencją stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania przez organ odwoławczy jest uchylenie decyzji Starosty [...] w części dotyczącej odmowy wprowadzenia zmiany w bazie danych ewidencji gruntów i budynków [EGiBJ polegającej na aktualizacji linii granicznej pomiędzy działką nr 576/6 i działką nr 579/2 obrębu [...], gmina [...] i umorzenie postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w tym zakresie.

Organ odwoławczy odnosząc się kolejno do żądania skarżących zmiany przebiegu linii granicznej pomiędzy działkami nr 577 i 578 będącymi własnością odpowiednio: L. L. oraz L. L. i J. L., a działką nr 576/6 będącą własnością W. J. wskazał, iż granica pomiędzy ww. działkami wykazana została w ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu technicznego nr [...] geodety biegłego sądowego K. O. zawierającego szkic graniczny stanowiący integralną część postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sygn. akt [...] w sprawie o rozgraniczenie. Skarżący domagając się dokonania zmian w ewidencji gruntów w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działką nr 576/6, a działkami nr 577 i 578 będącymi własnością odpowiednio: L. L. (działka nr 577) i L. L. i J. L. (działka nr 578), nie przedstawili żadnych dokumentów wyszczególnionych w § 36 pkt rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Odnosząc się do żądania skarżących wyznaczenia rozprawy administracyjnej i wezwania na rozprawę geodety uprawnionego A. B. na okoliczność istnienia błędów w bazie danych ewidencji gruntów i budynków oraz na okoliczność wniosków z pomiarów wykonanych w terenie, a także na okoliczność stanu faktycznego i prawnego przytoczonego w uzasadnieniu niniejszego odwołania, organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków jest postępowaniem rejestrowym. Oznacza to, że zmian danych w ewidencji gruntów i budynków dokonuje się w oparciu o bezsporne dokumenty wskazane w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Nie jest rolą organów ewidencyjnych (organów prowadzących postępowanie) tworzenie takich dokumentów. Wobec powyższego w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i wezwanie na nią geodety uprawnionego A. B. należy uznać za bezzasadny i sprzeczny z obowiązującymi przepisami.

Odnosząc się do żądania skarżących zarządzenia z urzędu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie § 54 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przeprowadzenia weryfikacji danych ewidencyjnych dla obrębu [...] z uwagi na istnienie, zdaniem skarżących, nieprawidłowości w ww. danych ewidencyjnych oraz usunięcia z urzędu istniejących nieprawidłowości w drodze modernizacji lub aktualizacji, organ powołując treść § 54 ust. 1, 2, 3, 4, 5 i 6 rozporządzenia wskazał, że z przepisów tych wynika, że wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego może jedynie zarządzić przeprowadzenie okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych w krótszych odstępach czasowych niż wynika to z przepisu § 54 ust. 2 i 4 rozporządzenia w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu operatu ewidencyjnego. Wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego nie ma natomiast kompetencji do zarządzenia przeprowadzenia modernizacji ewidencji lub jej aktualizacji przez starostę. Co istotne podstawą do ewentualnego zarządzenia przez wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego przeprowadzenia okresowej weryfikacji w krótszym odstępie czasowym niż wynika to z przepisu § 54 ust. 2 i 4 rozporządzenia, musi być stwierdzenie nieodpowiedniego stanu operatu ewidencyjnego. Tymczasem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie uznaje zarzutów skarżących, co do błędnego wykazania w ewidencji gruntów i budynków linii granicznej pomiędzy działkami nr 575/2, 576/6, 577, 578, 579/2, za zasadne, tym samym nie stwierdza nieodpowiedniego stanu operatu ewidencyjnego w tym zakresie.

Odnosząc się do wyrażonych w odwołaniu oraz piśmie z dnia 13 marca 2019 r. wniosków skarżących załączenia do akt sprawy wymienionej przez nich dokumentacji geodezyjnych, organ stwierdził, iż żadna z tych dokumentacji nie jest dokumentacją, która stanowiłaby podstawę do dokonania zmian przebiegu ujawnionych aktualnie w ewidencji gruntów i budynków linii granicznych działek będących własnością skarżących.

W zakresie żądania skarżących zweryfikowania przez organ odwoławczy, czy mapa będąca wynikiem digitalizacji jest całkowitym odzwierciedleniem mapy będącej podstawą digitalizacji, czy też zawiera błąd w postaci przesunięcia granic oraz czy szerokość działki nr 575/11 (tj. działki następnej graniczącej z działką W. J. od przeciwnej strony niż działka B. K.) zwiększyła się przy drodze z 45,4 m do 49,12 m i jaka jest tego przyczyna, jak również udzielenia informacji o tym, kto wykonał digitalizację i jakie posiadał uprawnienia zawodowe, organ stwierdził, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest badanie przeprowadzonego w 2003 roku skanowania i digitalizacji mapy ewidencyjnej w skali 1:5000.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. K. zaskarżyła powyższą decyzję organu w całości, zarzucając jej:

• rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy;
• naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d) i art. 24a ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficznej oraz § 54 i § 82-86 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...], sygn. [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w sposób nieuprawniony, niezgodny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie odpowiedział na żądania, wnioski i zarzuty zgłoszone przez odwołujących, a następnie przez ich pełnomocnika, w tym na wniosek o wyznaczenie rozprawy administracyjnej i wezwanie na rozprawę geodety uprawnionego mgr inż. A. B., wniosek o zobowiązanie Starosty [...] do przekazania żądanej dokumentacji geodezyjnej oraz wniosek o jej weryfikację. Ponadto organ odwoławczy w sposób nieuprawniony i niezgodny z prawem przyjął, że art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d) nie ma w niniejszej spawie zastosowania, a wniosek odwołujących dotyczy w rzeczywistości wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków na podstawie § 36 rozporządzenia, tj. na podstawie przepisu wymagającego samodzielnego zgromadzenia przez odwołujących dokumentacji geodezyjnej, do której nie mają możliwości uzyskać dostępu.

Niezależnie od powyższego nie można, w ocenie skarżącej, uznać, że z uwagi na fakt, że w 2015 roku toczyło się postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] sygn. [...], sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Obecnie bowiem pojawiły się nowe fakty w postaci informacji specjalnych dostarczonych przez mgr inż. A. B., a ponadto skarżąca złożyła innego rodzaju wnioski i żądania.

Skargę na powyższą decyzję organu wnieśli również J. L. oraz L. L., zaskarżając ją w całości, podnosząc takie same zarzuty, argumentację oraz wnioski, jakie zawarła w skardze B. K. W piśmie procesowym z 19 lutego 2020 r. pełnomocnik W. J. – E. J. wskazał, iż w pełni popiera stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Podkreślił, iż linia graniczna pomiędzy działkami 576/6, 579/2, 577 i 578 obrębu [...], gm. [...] została ujawniona w bazie danych ewidencji gruntów i budynków na podstawie postanowień sądowych [...] oraz [...] z 27.11.2013 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości W. J. i małż. L. Dokumentacja techniczna z tego postępowania została włączona 7 maja 2014 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sprawa rozgraniczeniowa toczyła się z wniosku małż. L., a ich skarga kasacyjna została odrzucona przez Sąd Najwyższy postanowieniem z 13.05.2014 r. sygn. II CSK 614/13.

Punkty graniczne przedmiotowych działek wspólne z działkami drogi wojewódzkiej zostały ustalone w wyniku przeprowadzonych pomiarów na gruncie i ujawnione w bazie ewidencji gruntów i budynków (operat techniczny nr 022-416/2007) na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] o ustalenie lokalizacji drogi wojewódzkiej, która stała się ostateczna 28 listopada 2008 roku. B. K. złożyła skargę o wznowienie postępowania w sprawie rozgraniczeniowej zakończonym prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia 26.04.2013 r. - sygn. akt [...]. Sąd odrzucił skargę postanowieniem z dnia 24 listopada 2014 roku - sygn. akt [...], a Sąd Najwyższy postanowieniem z 12.06.2015 r. w sprawie ze skargi B. K. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia 26.04.2013 r. oddalił zażalenie - sygn. akt [...]. Ponadto B. K. składała już skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] (Nr [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2016 r. - sygn. akt: III SA/Łd 963/15.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt III SA/Łd 63/20 (ze skargi B. K.), sprawę o sygn. akt III SA/Łd 64/20 (ze skargi L. L. i J. L.). Powołany przepis stanowi, że sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W rozpoznawanej sprawie wszystkie skargi ze względu stan faktyczny i istotę spornych zagadnień prawnych, pozostawały ze sobą w związku w rozumieniu ww. przepisu. Skargi dotyczą bowiem tej samej decyzji administracyjnej, wydanej w wyniku postępowania przeprowadzonego na wniosek złożony przez wszystkich skarżących. Uzasadnione było więc połączenie postępowań sądowych, wszczętych odrębnymi skargami, do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sprawę o sygn. III SA/Łd 64/20 zakreślono w repertorium sądowym, a obie sprawy prowadzone są obecnie pod sygnaturą akt III SA/Łd 63/20.

W toku rozprawy pełnomocnik stron skarżących oświadczył, że popiera skargi i wnosi o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zaś pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując argumenty zawarte w odpowiedzi na skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie są zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Warunkiem uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części jest stwierdzenie przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub części jest zajście przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest zajście przyczyn określonych w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Według art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2005 r., FSK 1925/04). Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną i nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności).

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] uchylająca decyzję Starosty [...] z [...] o odmowie wprowadzenia zmiany w bazie danych ewidencji gruntów i budynków [EGiB] polegającej na aktualizacji przebiegu linii granicznych działek nr 575/2, 576/6, 577, 578, 579/2 obrębu [...], gmina [...], w części dotyczącej odmowy wprowadzenia zmiany w bazie danych ewidencji gruntów i budynków [EGiB] polegającej na aktualizacji linii granicznej pomiędzy działką nr 575/2, a działką nr 576/6 oraz linii granicznej pomiędzy działką nr 576/6, a działką nr 579/2 obrębu [...], gmina [...] i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie oraz utrzymująca w mocy decyzję w części dotyczącej odmowy wprowadzenia zmiany w bazie danych ewidencji gruntów i budynków [EGiB] polegającej na aktualizacji linii granicznej pomiędzy działką nr 576/6, a działkami nr 577 i 578 obrębu [...], gmina [...].

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skarg i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził bowiem nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Z tego powodu uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 725, dalej: "p.g.k."), a także rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 393; dalej: "rozporządzenie").

Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 powoływanej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty oraz podaje się w niej właściciela nieruchomości. Zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, prawomocnych decyzji, umów zawartych w formie aktu notarialnego, czy aktów normatywnych. Postępowanie ewidencyjne nie może kreować nowego stanu prawnego bez istnienia wskazanych wyżej tytułów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko zbiorem informacji o gruntach i powinna być utrzymywana w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego. Rozporządzenie nakłada na starostę, jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, w rozumieniu art. 22 ust. 1 p.g.k., obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Zgodnie natomiast z § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1. w postępowaniu rozgraniczeniowym;
2. w celu podziału nieruchomości;
3. w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;
4. w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;
5. na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;
6. przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;
7. przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;
8. w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Istotną zasadą wynikającą z § 44 pkt 2 ww. rozporządzenia jest, że operat ewidencyjny ma być utrzymywany w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Skoro chodzi tu o aktualny, a nie przeszły stan, to oczywiste wydaje się, że ujawniony w operacie ewidencyjnym stan prawny danej nieruchomości oparty na niepodważonych we właściwym trybie dokumentach, nie może zostać zmieniony w oparciu o dokumenty określające wcześniejszy stan prawny działek objętych wnioskiem o zmianę w ewidencji, choćby - co do zasady - mogły one być podstawą aktualizacji.

Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1. zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;
2. ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;
3. wyeliminowania danych błędnych.

2. Przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio.
3. Przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio.

Z przytoczonych przepisów wynika, że ewidencja gruntów pełni funkcje informacyjno-techniczne. Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. Nr 38, poz. 454).

Wskazać również należy, że w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków, mieści się także, usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2013 roku, III SA/Kr 1048/12, Lex numer 1301267). Jeżeli stwierdzone zostanie, że w wyniku przeprowadzonej modernizacji doszło do błędnego, tj. sprzecznego z przepisami prawa, wykazania danych ewidencyjnych, co powoduje, że zapisy ewidencji nie spełniają wymogu aktualności, zasadne jest dokonanie aktualizacji, której wynikiem będzie ujawnienie danych prawidłowych - aktualnych. Może to nastąpić na wniosek zainteresowanej strony lub z urzędu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2018 r., III SA/Kr 1273/17, Lex numer 2467890). Pamiętać również należy, że niezgodność danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym oraz nieprawidłowość ujawnionych w ewidencji danych, o której mowa w § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia musi być oczywista "na pierwszy rzut oka", a zatem bezsporna i niewymagająca prowadzenia postępowania wyjaśniającego (vide wyroki z dnia 17 lipca 2014 r., II SA/Rz 158/14, z dnia 18 sierpnia 2015 r., II SA/Bk 381/15, dostępne w na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ II instancji trafnie uznał, że strona skarżąca występując z wnioskiem o wprowadzenie z urzędu zmiany w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej dla obrębu [...] gmina [...], mającej na celu sprostowanie błędu powstałego na etapie skanowania i digitalizacji mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 w istocie domagała się wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic pomiędzy działką nr 575/2, a działką nr 576/6 oraz działką nr 576/6, a działkami nr 577, 578 i 579/2. Tym samym w myśl powołanych wyżej przepisów, tj. § 36 rozporządzenia, skarżący zobowiązani byli do przedłożenia stosownej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z której wynikałyby zmiany przebiegu granic pomiędzy wskazanymi działkami.

Podkreślenia wymaga przy tym, że samo zgłoszenie zmiany nieudokumentowanej albo bez wykazania - na żądanie starosty - stosownym dokumentem podstawy do wprowadzenia tych zmian prowadzi do odmowy ich dokonania (wyroki: WSA w Krakowie z dnia 14 maja 2019 roku, III SA/Kr 167/19, Lex numer 2678394, WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2015 roku, II SA/Bk 467/15, Lex numer 1940837). Podmioty zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów są obowiązane dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. Istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 roku, I OSK 620/08, Lex numer 535252).

Wskazać przy tym należy, że z uwagi na to, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżących, to skarżący byli zobowiązani dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Sąd zwraca uwagę, że w przypadku żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków konieczność dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian nie jest przesłanką formalną wniosku o wszczęcie postępowania, lecz przesłanką o charakterze materialnym. Złożenie stosownych dokumentów nie jest konieczne do wszczęcia postępowania, lecz do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony. Jeżeli strona nie złoży odpowiednich dokumentów lub przedstawione przez nią dane nie uzasadniają wprowadzenia zmian - organ wyda decyzję odmowną (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt III SAB/Lu 3/12, LEX nr 1166273).

Jak wynika z akt sprawy Starosta [...] pismem z 4 października 2018 r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania wezwania poprzez dostarczenie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a dotyczącej przebiegu linii granicznych działek będących przedmiotem wniosku, wskazując iż opracowanie dołączone do wniosku nie stanowi dokumentacji geodezyjnej wymienionej w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wobec czego nie może stanowić podstawy jakiejkolwiek zmiany. Pomimo jednak wezwania skarżący nie załączyli, a także nie wskazali dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dotyczącej przebiegu linii granicznych przedmiotowych działek, o której mowa w § 36 rozporządzenia. Jak słusznie uznał organ II instancji, dokumentem takim nie jest załączona przez skarżących opinia sporządzona przez uprawnionego geodetę A. B. Załączone do wniosku "Opracowanie dla potrzeb wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości położonych w [...], gmina [...], powiat [...] działki ewidencyjne nr 579/2, 578, 577" nie jest bowiem dokumentacją opracowaną w wyniku przeprowadzenia prac geodezyjnych i kartograficznych, a jej rezultaty nie zostały wpisane do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a tym samym nie mogło być podstawą zmiany danych ewidencyjnych. Organ odwoławczy trafnie dostrzegł, że geodeta A. B. zgłosiła 5 grudnia 2017 r. pracę geodezyjną dotyczącą przedmiotowych działek, określając cel lub zakładany wynik zgłaszanych prac geodezyjnych jako: "inny". Zawiadomienie o wykonaniu prac geodezyjnych objętych zgłoszeniem wpłynęło do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] 6 marca 2018 r, zaś 21 marca 2018 r. Starosta [...] dokonał weryfikacji pracy z wynikiem negatywnym zarówno pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych, jak i pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami w zakresie geodezji i kartografii. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji wykonawca nie przedłożył operatu do ponownej weryfikacji, jak i nie odniósł się do negatywnej weryfikacji Starosty. Powyższe okoliczności nie były zresztą przez skarżących kwestionowane.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego prawidłowo dostrzegł również, że przebieg granicy pomiędzy działkami będącymi własnością skarżących tj.: działkami nr 577, 578, 579/2 z działką nr 576/6 wynika z późniejszych dokumentacji geodezyjnych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o których mowa w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków tj.: Operatu technicznego nr 022-416/2007 przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 19 grudnia 2007 r. zawierającego mapy z projektem podziału stanowiące załączniki do ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] nr [...] (znak: [...]) o ustaleniu warunków lokalizacji dla przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr 708 na odcinku O. – W. – S. – B. (...)" oraz o zatwierdzeniu na potrzeby ww. Inwestycji projektów podziału nieruchomości zgodnie z wykazem oraz operatu technicznego nr P.1021.2014.297 geodety biegłego sądowego K. O. zawierającego szkic graniczny stanowiący integralną część postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 31 sierpnia 2012 r. sygn. akt [...] w sprawie o rozgraniczenie.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżących, aktualnie ujawniony przebieg granic działek ewidencyjnych pomiędzy działką nr 576/6, a działkami nr 577, 578 i 579/2, nie został wykazany w ewidencji na podstawie dokonanego w 2003 roku skanowania i digitalizacji mapy ewidencyjnej w skali 1:5000, ani nie wynika z przesunięcia granicy pomiędzy działką nr 575/2, a działką nr 576/6. Linia graniczna pomiędzy działkami 576/6, 577 i 578 obrębu [...], gm. [...] została ujawniona w bazie danych ewidencji gruntów i budynków na podstawie postanowień sądowych [...] (Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział [...]) oraz [...] (Sądu Okręgowego w [...]) z 27.11.2013 r. i 26.04.2013 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości W. J. i małżeństwa L. Dokumentacja techniczna z tego postępowania została włączona 7 maja 2014 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sprawa rozgraniczeniowa toczyła się z wniosku małż. L., a ich skarga kasacyjna została odrzucona przez Sąd Najwyższy postanowieniem z 13.05.2014 r. sygn. II CSK 614/13.

B. K. złożyła skargę o wznowienie postępowania w sprawie rozgraniczeniowej zakończonym prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia 26.04.2013 r. - sygn. akt [...]. Sąd odrzucił skargę postanowieniem z dnia 24 listopada 2014 roku - sygn. akt [...], a Sąd Najwyższy postanowieniem z 12.06.2015 r. w sprawie ze skargi B. K. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia 26.04.2013 r. oddalił zażalenie - sygn. akt [...].

Punkty graniczne przedmiotowych działek wspólne z działkami drogi wojewódzkiej zostały natomiast ustalone w wyniku przeprowadzonych pomiarów na gruncie i ujawnione w bazie ewidencji gruntów i budynków (operat techniczny nr 022-416/2007) na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] o ustalenie lokalizacji drogi wojewódzkiej, która stała się ostateczna 28 listopada 2008 r.

Skoro zatem po przeprowadzonej digitalizacji mapy, na wadliwość której powołują się skarżący, do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wprowadzone zostały kolejne operaty techniczne, z których wynika przebieg granic pomiędzy działkami skarżących a działkami sąsiednimi, to brak jest podstaw, aby obecnie w oparciu o zarzuty odnoszące się do rzetelności samego procesu digitalizacji mapy, dokonywać zmian przebiegu linii granicznych pomiędzy spornymi działkami.

Organ II instancji prawidłowo nie uwzględnił przy tym wniosku skarżących o wyznaczenie rozprawy administracyjnej i wezwania na nią uprawnionego geodety A. B. na okoliczność istnienia błędów w bazie danych ewidencji gruntów i budynków oraz na okoliczność wniosków z pomiarów wykonanych w terenie, a także stanu faktycznego i prawnego przedstawionego w uzasadnieniu odwołania. Postępowanie w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków jest postępowaniem wyłącznie rejestrowym i ma charakter deklaratoryjny. Dokonanie określonych zmian danych wpisuje do rejestru tylko w oparciu o bezsporne dokumenty wskazane w ustawie oraz rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Żądania tymczasem skarżących sprowadzają się do zakwestionowania granicy działek, kwestionując tym samym prawomocne postanowienie sądu powszechnego w sprawie o rozgraniczenie sygn. akt [...] oraz decyzję ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...]. Wskazać należy, że NSA w wyroku z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 959/10, stwierdził, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w przedłożonych dokumentach i prawomocnych orzeczeniach, decyzjach, aktach notarialnych (...), co wynika z istoty tej ewidencji, która ma charakter techniczno-deklaratoryjny. O ile więc, jak podkreśla doktryna (patrz: G. Ninard, Aktualizacja użytków gruntowych, Nowe Zeszyty Samorządowe, 2013.6.77), dla przeprowadzenia aktualizacji można prowadzić postępowanie dowodowe, jednak nie zmienia to ogólnej reguły związania organu ewidencyjnego zasadą zamkniętego katalogu źródeł danych ewidencyjnych.

Tym samym działania skarżących zmierzające do zakwestionowania dokumentów, w oparciu o które dokonano wpisu do ewidencji, nie mogły przynieść zamierzonego skutku.

Brak było również uzasadnienia dla spełnienia żądania stron, do zarządzenia z urzędu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie § 54 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przeprowadzenia weryfikacji danych ewidencyjnych dla obrębu [...] z uwagi na istnienie, zdaniem skarżących, nieprawidłowości w ww. danych ewidencyjnych oraz usunięcia z urzędu istniejących nieprawidłowości w drodze modernizacji lub aktualizacji. Zgodnie z § 54 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, starosta zapewnia przeprowadzenie okresowych weryfikacji danych w zakresie zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie. Jak wynika z powołanego przepisu, taka weryfikacja dotyczy całych obrębów, a stwierdzone niezgodności usuwane są w drodze modernizacji ewidencji lub jej aktualizacji. To postępowanie w sprawie weryfikacji użytków gruntowych wybranych działek nie ma charakteru indywidualnego postępowania administracyjnego, stąd też nie można żądać od organu przeprowadzenia weryfikacji z "urzędu". Jak słusznie wskazał organ II Instancji wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego może jedynie zarządzić przeprowadzenie okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych w krótszych odstępach czasowych, niż wynika to z przepisu § 54 ust. 2 i 4 rozporządzenia w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu operatu ewidencyjnego, nie ma natomiast kompetencji do zarządzenia przeprowadzenia modernizacji ewidencji lub jej aktualizacji przez starostę. Jak wynika ze wskazanego przepisu podstawą do ewentualnego zarządzenia przez wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego przeprowadzenia okresowej weryfikacji w krótszym odstępie czasowym niż wynika to z przepisu § 54 ust. 2 i 4 rozporządzenia, musi być stwierdzenie nieodpowiedniego stanu operatu ewidencyjnego. Tymczasem wobec nieuzasadnionych zarzutów skarżących, co do błędnego wykazania w ewidencji gruntów i budynków linii granicznej pomiędzy działkami nr 575/2, 576/6, 577, 578, 579/2, brak było podstaw do stwierdzenia nieodpowiedniego stanu operatu ewidencyjnego we wskazanym zakresie.

Sąd za trafną uznał również ocenę organu II instancji w zakresie pozostałych wniosków stron skarżących, tj. o załączenie do akt sprawy wymienionej przez nich dokumentacji geodezyjnych, jak również żądanie zweryfikowania przez organ odwoławczy, czy mapa będąca wynikiem digitalizacji jest całkowitym odzwierciedleniem mapy będącej podstawą digitalizacji, czy też zawiera błąd w postaci przesunięcia granic oraz czy szerokość działki nr 575/11 (tj. działki następnej graniczącej z działką W. J. od przeciwnej strony niż działka B. K.) zwiększyła się przy drodze z 45,4 m do 49,12 m i jaka jest tego przyczyna oraz udzielenia informacji o tym, kto wykonał digitalizację i jakie posiadał uprawnienia zawodowe. Podstawy prawne i wynikające z nich zasady i tryb prowadzenia ewidencji, czy rozpatrywania wniosków o aktualizacje danych w ewidencji gruntów i budynków zostały przytoczone i wyjaśniane skarżącym w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Wszystkie te rozważania koncentrują się na stwierdzeniu, że zadaniem organu ewidencyjnego jest jedynie rejestracja (po prostu - przepisanie) danych na podstawie dokumentów wytworzonych przez inne podmioty. Wynika to wprost z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i rozporządzenia wykonawczego do niej. Jak wielokrotnie wskazano w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku NSA z dnia 26 października 2016 r. I OSK 2901/14 aktualizacji danych dokonuje się na podstawie przedłożonych dokumentów ilustrujących stan odmienny od stanu już uwidocznionego w operacie ewidencji gruntów. Podstawę wpisu danych ewidencyjnych stanowi zatem najpóźniej wydany dokument mogący być podstawą wpisu. W przedmiotowej sprawie niewątpliwe jest, że skarżący nie przedłożyli organowi ewidencyjnemu żadnego dokumentu, który stanowiłby, zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia podstawę żądanego wpisu.

Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k., lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Analiza art. 24 ust. 2a p.g.k. prowadzi do wniosku, że dane zawarte w ewidencji mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k., czyli właścicieli nieruchomości (lub podmiotów władających na zasadzie samoistnego posiadania) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 122/18, lex numer 2494172). Powyższa norma samodzielnie zakreśla krąg podmiotów mających legitymację procesową w inicjowaniu takiego postępowania, wskazując, że z wnioskiem o prowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków może wystąpić właściciel bądź władający nieruchomością, której dotyczy wniosek. W sytuacji, gdy wniosek o dokonanie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków nie pochodzi od podmiotu uprawnionego, a więc posiadającego legitymację o charakterze materialnoprawnym, brak jest podstaw do jego merytorycznego rozpatrzenia. W przypadku więc wszczęcia postępowania i ustalenia w jego toku, w tym w następstwie przeprowadzenia czynności wyjaśniających, że wniosek nie pochodzi od strony postępowania, organ zobowiązany jest zareagować na wniosek decyzją o umorzeniu postępowania (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 17 kwietnia 2019 r,. II SA/Bd 78/19, Lex numer 2671448).

Jak trafnie dostrzegł organ II instancji wnioskodawcy są właścicielami działek nr: 577 – L. L., 578 – L. L. i J. L., 579/2 – B. K. Żaden z wnioskodawców nie jest, ani właścicielem, ani też władającym na zasadach samoistnego posiadania działek nr 575/2 i 576/6, a zatem nie mogą skutecznie składać wniosku o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami, nie mogą też być stroną decyzji administracyjnej w tym zakresie. W tych okolicznościach faktycznych sprawy organ II instancji prawidłowo stwierdził, iż postępowanie przed organem I instancji w tym zakresie należało uznać za bezprzedmiotowe, skutkujące uchyleniem decyzji Starosty [...] w części dotyczącej odmowy wprowadzenia zmiany w bazie danych ewidencji gruntów i budynków [EGiB] polegającej na aktualizacji linii granicznej pomiędzy działką nr 575/2, a działką nr 576/6 obrębu [...], gmina [...].

Uwadze organu Ii instancji nie umknęło również, iż z wnioskiem o zmianę przebiegu linii granicznej pomiędzy działkami nr 576/6 i 579/2 właścicielka działki nr 579/2 B. K. wystąpiła już w 2015 roku i w wyniku jego rozpatrzenia Starosta [...] decyzją z [...] odmówił wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej linii granicznej pomiędzy działkami nr 576/6 i 579/2 położonymi w obrębie [...] gmina [...]. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] z [...], zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 963/15 oddalił skargę B. K. na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...]. Tym samym organ słusznie uznał, że sprawa w przedmiocie zmiany przebiegu linii granicznej pomiędzy działkami nr 576/6 i 579/2 była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Niewątpliwie również od czasu wydania ww. decyzji przez Starostę [...] i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zarówno stan prawny, jak i stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. W takiej sytuacji obowiązkiem organu pierwszej instancji było umorzenie postępowania administracyjnego po ustaleniu, że sprawa została załatwiona decyzją merytoryczną przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Tym samym organ odwoławczy prawidłowo uznał, że wydanie przez Starostę [...] nowej decyzji z [...] w tej samej sprawie, bez wzruszenia poprzedniej z [...] oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności drugiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Konsekwencją stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania przez organ odwoławczy było uchylenie decyzji Starosty [...] w części dotyczącej odmowy wprowadzenia zmiany w bazie danych ewidencji gruntów i budynków (EGiB) polegającej na aktualizacji linii granicznej pomiędzy działką nr 576/6 i działką nr 579/2 obrębu [...], gmina [...] i umorzenie postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.

R.T.