Uzasadnienie
Pismem z dnia [...], Nr [...] Komendant Miejski Policji w Ł. po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez I. T. od opinii służbowej z dnia [...] uchylił zaskarżoną opinię w części formalnej dotyczącej daty wydania i czasookresu opiniowania, a w pozostałym zakresie opinię służbową utrzymał w mocy, pouczając jednocześnie stronę, że niniejsza decyzja nie ma charakteru decyzji administracyjnej i nie przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci odwołania.
W dniu 31 października 2008 roku I. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na pismo Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi powołując na pogląd wyrażony w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006 roku, sygn. Tw 5/05 skarżąca podniosła, iż w obecnym stanie prawnym funkcjonariusze mogą kwestionować przed sądem administracyjnym ostateczne rozstrzygnięcia zapadłe w formie opinii służbowych. Odwołując się do treści § 11 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 roku w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. Nr 98, poz. 890 ze zm.), który stanowi, iż przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania jest obowiązany podjąć decyzję, o której mowa w ust. 5, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania. Od decyzji tej stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi I. T. podniosła, iż opinia służbowa jest dla niej krzywdząca.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu administracji wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na fakt, iż skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jest ona niedopuszczalna.
Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, zostały określone w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej.
Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1270 ze zm.) W myśl art. 3 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne,
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie,
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1-4.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 powołanej ustawy).
Stosownie do treści art. 5 pkt. 2 wymienionej ustawy, sądy administracyjne co do zasady nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.
Przedmiotem niniejszej skargi jest pismo Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...], które wydane zostało w następstwie wniesienia odwołania od opinii służbowej z dnia [...].
Tryb opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji określa ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2002r., Nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze - rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 roku w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. Nr 98, poz. 890 ze zm.).
Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o Policji, policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Policjant zapoznaje się z opinią służbową w ciągu 14 dniu od dnia jej sporządzenia; może on w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią wnieść odwołanie do wyższego przełożonego (art. 35 ust. 2 ustawy).
W myśl natomiast § 11 ust. 5 cytowanego rozporządzenia, przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji: utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię albo uchyla zaskarżoną opinię w całości lub w części i poleca wydanie nowej opinii, wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydaniu. Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania obowiązany jest podjąć decyzję, o której mowa w ust. 5, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania (§ 11 ust. 6 rozporządzenia). Stosownie natomiast do treści § 11 ust. 7 rozporządzenia, opinia, o której mowa w ust. 5 pkt 1, jako ostateczna podlega włączeniu do akt osobowych policjanta.
Analiza powyższych przepisów wskazuje na to, że wydawanie okresowych opinii służbowych o pracy policjanta przez jego przełożonego należy do sfery podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi, a więc do spraw, o jakich mowa w art. 5 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Są one wydawane w postępowaniu, które nie ma charakteru administracyjnego, a jedynie jest postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów policji, do którego nie mają również zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie sądu, do sądu administracyjnego nie przysługuje skarga na stanowisko właściwego przełożonego wydane wskutek wniesienia odwołania przez policjanta od wydanej opinii służbowej.
Przepisy ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji ściśle określają orzeczenia od których przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (np. od orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne – art.139). Podobnie ma to miejsce w przepisach wykonawczych wydanych w oparciu o wymienioną ustawę, w których mowa jest o wydaniu decyzji administracyjnych (np. w sprawach związanych z przydziałem lokalu mieszkalnego albo równoważnika pieniężnego za brak lokalu (w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – Dz.U. nr 100 poz.918). Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują jednak możliwości poddania kontroli sądu administracyjnego opinii służbowych policjantów. W szczególności możliwości takiej nie przewidują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 czerwca 2002r.
W przepisie § 11 ust.6 wymienionego rozporządzenia jest wprawdzie mowa, iż przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania jest obowiązany podjąć decyzję ale, w przekonaniu sądu, nie chodzi tutaj o decyzję administracyjną w rozumieniu art.104 § 1 kpa. Należy zaznaczyć, iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji administracyjnej tylko wówczas gdy z mocy przepisów prawa materialnego wynika, że załatwienie sprawy winno nastąpić w tej formie prawnej. Forma prawna działania organu administracji musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Musi zatem istnieć przepis prawa materialnego upoważniający organ administracji do załatwienia sprawy w formie decyzji.
Sąd w obecnym składzie stanął na stanowisku, iż użyte w § 11 ust.6 rozporządzenia z 17 czerwca 2002r. sformułowanie "decyzja" należy rozumieć w potocznym znaczeniu tego słowa. Chodzi tu zatem o decyzję jako formę rozstrzygania sprawy odwołania od wydanej opinii służbowej lecz nie jest to decyzja administracyjna, o której mowa w art.104 §1 kpa. Skoro rozstrzygnięcie właściwego przełożonego w przedmiocie odwołania od wydanej opinii nie jest decyzją administracyjną to nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego.
Pogląd, iż okresowa opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 16 lutego 1994r. w spr. II SAB 8/94 (ONSA nr 1 z 1995r. poz.39).
Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2006r. w spr. Tw 5/05 (OTK-B nr 6 z 2006r. poz.253), iż obecnie funkcjonariusze Policji mogą kwestionować przed sądem administracyjnym rozstrzygnięcia zapadłe w formie opinii służbowej. Trybunał wywiódł taki pogląd z treści § 11 ust.6 rozporządzenia z 17 czerwca 2002r., w którym mowa jest o "podjęciu decyzji" przez właściwego przełożonego. W związku z czym decyzja taka, w ocenie Trybunału, zgodnie z treścią art.3 § 2 pkt.1 ustawy z 30 sierpnia 2002r., może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego. W przekonaniu sądu argumentacja Trybunału jest bardzo ogólna. Nie uwzględnia ona specyfiki przepisów prawnych regulujących sytuację prawną policjantów a w szczególności tego, iż przepisy te (tzn. ustawa o Policji oraz przepisy wykonawcze) ściśle określają od jakich orzeczeń przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W odniesieniu do opinii służbowej przepisy te nie przewidują możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w tym przedmiocie do sądu administracyjnego. Nadto Trybunał pominął fakt, iż nie każde sformułowanie "decyzja", użyte w akcie prawnym, oznacza decyzję administracyjną w rozumieniu art.104 § 1 kpa. W ocenie sądu pogląd Trybunału wyrażony w postanowieniu z 3 listopada 2006r. nie zawiera pogłębionej analizy problematyki zaskarżania do sądu administracyjnego orzeczeń dotyczących policjantów. W związku z czym sąd nie podzielił poglądu Trybunału wyrażonego w wymienionym postanowieniu.
Faktem jest, iż w niniejszej sprawie, pismo Komendanta Miejskiego Policji w Ł. w przedmiocie odwołania skarżącej od wydanej opinii, zostało zatytułowane "decyzja". Tytuł tego pisma nie oznacza jednak, iż jest to decyzja administracyjna w rozumieniu art.104 § 1 kpa na co słusznie zwrócono uwagę w pouczeniu pisma. Pismo to jest w istocie stanowiskiem Komendanta Miejskiego Policji w Ł. w przedmiocie odwołania skarżącej lecz nie ma ono charakteru decyzji administracyjnej.
Reasumując sąd uznał, Iż skarga I. T. jest niedopuszczalna. Przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia z 17 czerwca 2002r. nie przewidują możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia właściwego przełożonego w przedmiocie odwołania od wydanej opinii. Rozstrzygnięcie takie nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. W związku z czym skarga na takie rozstrzygnięcie jest niedopuszczalna. Mając to na uwadze, na podstawie art.58 § 1 pkt.1 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd odrzucił skargę I. T. a.ł.