Uzasadnienie
W dniu 30 czerwca 2016 r. Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Osjaków z dnia 3 grudnia 2015 r. nr XIV/82/2015, podjętą w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Osjaków. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 36 ust. 1 i ust. 2, art. 37a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 446) – dalej: u.s.g. oraz art. 2, art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie zapisów § 5 ust. 1 pkt 3, § 14, § 16 ust. 2 i ust. 3, § 25 statutów sołectw stanowiących załączniki nr 1-20 do uchwały. Z powyższych względów wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 pkt 3, §14, § 16 ust. 2 i ust. 3, § 25 statutów: Sołectwa Borki Walkowskie, Sołectwa Chorzyna, Sołectwa Czernice, Sołectwa Dębina, Sołectwa Dolina Czernicka, Sołectwa Drobnice, Sołectwa Felinów, Sołectwa Gabrielów, Sołectwa Jasień, Sołectwa Józefina, Sołectwa Kolonia Raducka, Sołectwa Krzętle, Sołectwa Kuźnica Ługowska, Sołectwa Kuźnica Strobińska, Sołectwa Nowa Wieś, Sołectwa Osjaków, Sołectwa Raducki Folwark, Sołectwa Raduczyce, Sołectwa Walków, Sołectwa Zofia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Uzasadniając wniesioną skargę Wojewoda Łódzki wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzono, że załączone do niej statuty sołectw zawierają postanowienia sprzeczne z obowiązującym prawem, w zakresie:
- - § 5 ust. 1 pkt 3, który stanowi, iż rada sołecka jest organem sołectwa, w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 u.s.g. organami sołectwa są zebranie wiejskie i sołtys, a rada sołecka jest jedynie organem wspomagającym sołtysa;
- - § 14 reguluje zasady udziału sołtysów w sesjach rady gminy, w sytuacji gdy zgodnie z art. 37a u.s.g. kwestia ta jest regulowana przez statut gminy;
- - § 16 ust. 2 i ust. 3 przewiduje możliwość odwołania przez radę gminy sołtysa, który nie wywiązuje się ze swoich obowiązków lub dopuścił się czynu dyskwalifikującego w opinii środowiska, lub jeżeli dopuścił się przestępstwa, natomiast wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. kompetencja rady gminy do określenia w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej nie obejmuje uprawnienia do odwoływania organów sołectwa. Ponadto w ocenie Wojewody Łódzkiego w § 16 ust. 2 Rada Gminy Osjaków odwołała się do nieostrego pojęcia "czyn dyskwalifikujący sołtysa w opinii środowiska", a w ust. 3 przyznała sobie w sposób nieuprawniony prawo do wprowadzenia dodatkowego ograniczenia prawa wyborczego nieprzewidzianego ustawą;
- - § 25 przewidujący jawny wybór rady sołeckiej jest sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej są wybierani w głosowaniu tajnym;
Dodatkowo, w ocenie Wojewody Łódzkiego, zakwestionowane statuty nie określają liczby członków rady sołeckiej, jak również nie regulują obligatoryjnych kwestii związanych z zakresem zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposobu ich realizacji, ponadto zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Osjaków wniosła o uwzględnienie skargi w całości oraz o odstąpienie od obciążenia jej kosztami postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano, iż organ gminy w pełni podziela argumentację przytoczoną w uzasadnieniu skargi.
Pismem procesowym z dnia 2 września 2016 r. Wojewoda Łódzki wskazał, iż wprawdzie Rada Gminy Osjaków podzieliła podniesione w skardze zarzuty, to jednak nie zmieniła kwestionowanej uchwały we własnym zakresie. Z powyższych względów strona skarżąca popiera skargę i wnosi o zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Sąd nie może zatem opierać swojej kontroli na kryterium słuszności, czy też sprawiedliwości społecznej.
Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej – "p.p.s.a."), a do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną przez Wojewodę w niniejszej sprawie uchwałę.
Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 446) – dalej: u.s.g., nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa. Trzeba więc przyjąć, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo "istotnego" naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie sprecyzował tego określenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących uchybień, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ, braku podstawy prawnej do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenia procedury podejmowania uchwał. Należy w związku z tym rozważyć, czy do tego typu "istotnych" naruszeń prawa, skutkujących sankcją nieważności, można zaliczyć również podjęcie uchwały dotkniętej uchybieniami wytkniętymi w skardze przez organ nadzoru.
W kontekście tak określonej istoty niniejszego sporu oraz wszystkich przytoczonych zasad kontroli sądowoadministracyjnej aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd podzielił zarzuty skargi, że złączniki o numerach od 1 do 20 uchwały Rady Gminy Osjaków z dnia 3 grudnia 2015 r. nr XIV/82/2015, podjętej w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Osjaków (stanowiące Statuty: Sołectwa Borki Walkowskie, Sołectwa Chorzyna, Sołectwa Czernice, Sołectwa Dębina, Sołectwa Dolina Czernicka, Sołectwa Drobnice, Sołectwa Felinów, Sołectwa Gabrielów, Sołectwa Jasień, Sołectwa Józefina, Sołectwa Kolonia Raducka, Sołectwa Krzętle, Sołectwa Kuźnica Ługowska, Sołectwa Kuźnica Strobińska, Sołectwa Nowa Wieś, Sołectwa Osjaków, Sołectwa Raducki Folwark, Sołectwa Raduczyce, Sołectwa Walków, Sołectwa Zofia) w części obejmującej § 5 ust. 1 pkt 3, § 14, § 16 ust. 2 i 3 oraz § 25 każdego z załączników w sposób istotny naruszają art. 35 ust. 3 pkt 2, art. 36 ust. 1, ust. 2 i art. 37a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2, art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W § 5 ust. 1 pkt 3 statutów, uchwalono, iż rada sołecka jest organem sołectwa, w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 u.s.g., organami sołectwa są zebranie wiejskie i sołtys. Rada Sołecka jest jedynie organem wspomagającym sołtysa.
Zapis § 14 statutów reguluje zasady udziału sołtysów w sesjach rady gminy, w sytuacji gdy zgodnie z art. 37a u.s.g., kwestia ta podlega regulacji przez statut gminy.
Paragraf 16 ust. 2 i ust. 3 statutów przewiduje możliwość odwołania przez radę gminy sołtysa, który nie wywiązuje się ze swoich obowiązków lub dopuścił się czynu dyskwalifikującego go w opinii środowiska, lub jeżeli dopuścił się przestępstw. Tymczasem wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. kompetencja rady gminy do określenia w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej nie obejmuje uprawnienia do odwoływania organów sołectwa. Rada gminy posiada uprawnienie do uregulowania w statucie kwestii technicznych związanych z zasadami i trybem wyborów organów jednostki pomocniczej m. in. sposobu i formy zgłaszania kandydatów czy sposobu głosowania. W powołanym przepisie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. nie mieści się kompetencja do uregulowania kwestii związanych z czynnym i biernym prawem wyborczym.
Ponadto, zgodzić się należy z Wojewodą Łódzkim, że w § 16 ust. 2 Rada Gminy Osjaków odwołała się do nieostrego i wieloznacznego pojęcia "czyn dyskwalifikujący sołtysa w opinii środowiska", co przy barku doprecyzowania tego pojęcia może prowadzić do istotnych rozbieżności w interpretacji przedmiotowego zapisu. W ust. 3 tego przepisu Rada przyznała sobie natomiast w sposób nieuprawniony prawo do wprowadzenia dodatkowego - nieprzewidzianego ustawą - ograniczenia prawa wyborczego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że art. 11 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 112) wskazuje, iż nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Rada Gminy Osjaków, która nie ma uprawnień do odwołania sołtysa, przyznała sobie tymczasem prawo do jego odwołania w przypadku popełnienia przez sołtysa przestępstwa, bez wskazania, że chodzi o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe.
Zapisem § 25 statutów Rada naruszyła w sposób rażący art. 36 u.s.g, który stanowi, iż sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym. W omawianym paragrafie statutów ustalono natomiast, iż wybór rady sołeckiej będzie dokonywany w głosowaniu jawnym.
Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, iż § 5 ust. 1 pkt 3, § 14, § 16 ust. 2 i 3 oraz § 25 załączników 1-20 do uchwały Rady Gminy Osjaków z dnia 3 grudnia 2015 r. nr XIV/82/2015, podjętej w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Osjaków naruszają przepisy prawa w sposób, który powoduje koniczność stwierdzenia ich nieważności w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a.
Jednocześnie należy przyznać rację organowi nadzoru, iż statuty sołectw Gminy Osjaków nie regulują kompleksowo wewnętrznych zasad funkcjonowania sołectw w ramach wyznaczonych przez ustawy Nie określają bowiem liczby członków rady sołeckiej, a ponadto nie regulują kwestii zakresu zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposobu ich realizacji, jak również zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Tymczasem z art. 35 ust. 3 u.s.g. wynika, iż statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:
- 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
- 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
- 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
- 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
- 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Uznać należy, iż w tym zakresie statuty sołectw Gminy Osjaków są niekompletne i wymagają uzupełnienia.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., nie znajdując podstaw prawnych do odstąpienia od ich zasądzenia, na wniosek zgłoszony przez Gminę Osjaków w odpowiedzi na skargę.