Uzasadnienie
W dniu[...] r. Burmistrz Miasta [...] wydał zarządzenie nr [...] w sprawie wydzielenia z zasobu mieszkaniowego Gminy[...] lokali socjalnych. Podstawę prawną zarządzenia stanowił art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 r. poz. 594 ze zm.) w związku z art. 22 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. 2014 r. poz. 1540). W § 1 zarządzenia ustalono, że wydziela się z mieszkaniowego zasobu Gminy [...] niżej wymienione lokale, które przeznacza się na wynajem jako lokale socjalne, a w jego punkcie 2 wskazano lokal przy ul. K [...] - powierzchnia użytkowa 24 m². W § 2 określono, że stawki czynszu za przedmiotowe lokale socjalne ustalone zostają zgodnie z obowiązującym Zarządzeniem Burmistrza Miasta [...] w sprawie ustalenia stawki bazowej czynszu za 1m² powierzchni użytkowej lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...]. W § 3 określono, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania, z mocą obowiązującą od dnia 1 kwietnia 2015 r.
K N pismem z dnia 10 maja 2016 r. wezwała Burmistrza Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powyższego zarządzenia, wskazując, że jest najemcą lokalu położonego w P przy ul. K [...] o pow. 24 m². W uzasadnieniu wyjaśniła, że w dniu wejścia w życie uchwały Rady miejskiej w P z dnia [...] r. nr [...] zmieniającej uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy [...] na lata 2013-2017" nie istniało skarżone zarządzenie. Zdaniem skarżącej nie dawało ono podstaw do wprowadzenia zmian Wieloletnim programie gospodarowania uchwałą, która weszła w życie w dniu [...] r. Wątpliwości skarżącej wzbudziło również nadanie mocy wstecznej zarządzeniu nr [...].
W dniu 11 lipca 2016 r. K N wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższe zarządzenie, zarzucając naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 u..s.g. w zw. z art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy (...) poprzez nadanie zaskarżonemu rozstrzygnięciu wstecznej mocy obowiązywania, a w konsekwencji naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa poprzez stanowienie prawa w sposób uniemożliwiający adresatom norm podejmowanie określonych decyzji w oparciu o znajomość obowiązujących uregulowań. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zarządzenia w części dotyczącej wydzielenia z mieszkaniowego zasobu Gminy [...] lokalu mieszkalnego mieszczącego się przy ul. K [...]o pow. 24 m² oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazano, ze interes prawny skarżącej wyraża się w tym, że jest najemcą tego lokalu, a zmiana statusu tego lokalu ma bezpośredni wpływ na jej prawa i obowiązki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że załatwienie wniosku o przekwalifikowanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy na lokal socjalny nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia czy czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualnie organ wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał również, że skarżąca na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] r. utrzymanej w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] r. została wymeldowana z przedmiotowego lokalu położonego w P przy ul. K [...]. Organy ustaliły, że skarżąca trwale i dobrowolnie opuściła ten lokal.
Sądowi z urzędu wiadomo, że w dniu 28 lipca 2016 r. tutejszy Sąd oddalił skargę K N na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. w przedmiocie wymeldowania (sygn. III SA/Łd 472/16). Wyrok jest prawomocny od dnia 30 sierpnia 2016 r.
Ponadto Sąd ustalił, że dniu 10 maja 2016 r. oddalano skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w P z dnia [...] r. nr[...] w sprawie przyjęcia Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy [...] na lata 2013-2017 (sygn. II SA/Łd 270/16). Wyrok jest prawomocny od 1 lipca 2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga K N jest niedopuszczalna.
Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.)
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu.
Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wydzielenia z zasobu mieszkaniowego Gminy [...] lokali socjalnych. Skarżąca wskazała, że jest najemcą lokalu położonego przy ul. K [....], który został wydzielony jako lokal socjalny. W ocenie strony narusza to jej prawo do wykupu tego lokalu w przyszłości.
Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz.
- 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6 akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia czy zarządzenie Burmistrza Miasta [...] w sprawie wydzielenia z zasobu mieszkaniowego lokali socjalnych stanowi akt, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a więc, czy jest to akt organu jednostki samorządu terytorialnego nie będący prawem miejscowym, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.. Jest to warunek uznania, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna.
Charakter prawny aktów, o których mowa w wyjaśnianym przepisie, jest różnorodny. Wspólną ich cechą jest to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegać będą uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym zawierające regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i innych jednostek, jak i akty o charakterze indywidualnym np. likwidacja szkoły. (B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wyd 3 z 2009 r. str. 38).
Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy są uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. nr 150 t.j. ze zm.). Wydzielenie na podstawie art. 22 tej ustawy z mieszkaniowego zasobu gminy lokali socjalnych przeznaczonych na wynajem należy do czynności z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym, które zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) są w kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, czyli organu wykonawczego gminy. Wydzielenie z mieszkaniowego zasobu gminy części lokali, które przeznacza się na wynajem jako lokale socjalne mieści się niewątpliwie w pojęciu gospodarowania tym zasobem i nie wykracza poza zakres zwykłego zarządu mieniem. Wydzielenie przez Burmistrza Miasta lokali socjalnych z zasobu lokali należących do gminy nie dotyczy bezpośrednio uprawnień i obowiązków najemców tych lokali o charakterze publicznoprawnym.
Dlatego w orzecznictwie przyjęto, że załatwienie wniosku o przekwalifikowanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy na lokal socjalny nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2009 r., sygn. akt II SAB/Gl 9/09, Lex nr 494495). Wszelkie działania organów gminy w tym zakresie podejmowane zarówno z urzędu, jak i na wniosek lokatorów nie skutkują podjęciem postępowania administracyjnego, przez co nie mają do nich zastosowania przepisy k.p.a. (patrz: Katarzyna Zdun –Załęska Komentarz do art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego). Ze stanowiskiem takim należy się zgodzić.
Należy podkreślić, że powołana wyżej ustawa o ochronie praw lokatorów /.../ nie przewiduje załatwiania spraw dotyczących lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym lokali socjalnych, w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Zarówno odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 5 cyt. ustawy) jak i najem wydzielonych z tego zasobu lokali socjalnych (art. 23 ustawy) regulowane są umowami cywilnoprawnymi i wszelkie spory w tym zakresie rozstrzygają sądy powszechne. Kwestia zapewnienia lokali socjalnych oraz lokali zamiennych należy co prawda zgodnie z w/w ustawą do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że czyni to w formach aktów administracyjnych wydawanych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestie te są załatwiane w formie cywilnoprawnej.
Reasumując, zdaniem Sądu przekształcenie lokali w lokale socjalne nie mieści się w przedmiocie działalności organów gmin jako organów administracji publicznej. Sprawy takie nie są regulowane w drodze decyzji administracyjnych, albowiem wszelkie sprawy związane z gminnym zasobem nieruchomości mieszczą się w granicach dominium (władztwa cywilnoprawnego) gmin, nie zaś imperium (władztwa administracyjnoprawnego). Zatem należy uznać, że rozpoznanie ewentualnych roszczeń z tytułu zawarcia umowy najmu należy do właściwego sądu cywilnego.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o odrzuceniu skargi. Podstawę zwrotu wpisu sądowego do skargi stanowił przepis art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.
k.p.