Uzasadnienie
III SA/Łd 706/05
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz.U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.), art. 27, 28 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (tj. Dz.U. z 2005 r., Nr 31, poz. 265), § 2, § 4, § 5 ust.1,2, § 6, § 11, § 24 ust. 1, § 43 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładach produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze (Dz.U. z 2004 r., Nr 104, poz. 1096) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania J.G. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Mocą zaskarżonej decyzji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. zobowiązał J.G. - właścicielkę Hurtowni A w P. do zapewnienia w w/w. hurtowni bieżącej wody oraz właściwych warunków do mycia rąk, kanalizacji dostosowanej do potrzeb, ustępu z bieżącą wodą podłączonego do instalacji kanalizacyjnej - w terminie do 30 maja 2006r. oraz opracowanie dokumentacji związanej z kontrolą wewnętrzną i dobrą praktyką higieniczną, a także zapewnienia w dobrym stanie, łatwej do czyszczenia podłogi - w terminie do 30 września 2005 r.
W uzasadnieniu decyzji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. wskazał, iż w toku przeprowadzonej w dniu 19 lipca 2005 r. kontroli sanitarnej w Hurtowni A w P. prowadzonej przez J.G. stwierdzono następujące uchybienia: zniszczoną podłogę, brak właściwego odprowadzania nieczystości płynnych, brak wody bieżącej i właściwych warunków do mycia rąk, brak ustępu z bieżącą wodą podłączonego do instalacji kanalizacyjnej. Ponadto w obiekcie brak było opracowanej dokumentacji z zakresu dobrej praktyki higienicznej. Pismem z dnia [...], znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., działając na podstawie art. 61 §1 kpa, powiadomił J.G. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z ujawnionymi podczas przedmiotowej kontroli uchybieniami, informując jednocześnie zainteresowaną, że zgodnie z art. 10 § l Kpa przysługuje jej prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań.
Strona nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia z art. 10 § 1 kpa. Powołując się na przepisy art. 28, art.30, art.33 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (tj. Dz.U. z 2005 r., Nr 31, poz. 265) oraz § 2, §11, §4, §5, §6, §24 i §43 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładach produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze (Dz.U. z 2004 r., Nr 104, poz. 1096) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., wydał decyzję nakładająca na J.G. opisane powyżej obowiązki.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J.G., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bądź uchylenie jej w całości. Zarzuciła Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w P., że przy wydawaniu decyzji organ I instancji jako podstawę prawną przyjął ustawę z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 31, póz. 265) oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładach produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze (Dz. U. Nr 104, póz. 1096), które to przepisy ze względu na faktyczny profil i zakres prowadzonej przez skarżąca działalności handlowej nie mają zastosowania.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podzielił stanowisko organu I instancji. Wskazał, że w świetle art. 27 ust. l i art. 28 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (tekst jednolity Dz. U. Nr 31 z 2005 r. póz. 265) oraz § 2, §4, §5, §11, §24 i §43 rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładach produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze (Dz. U. Nr 104, póz. 1096) obowiązki nałożone na skarżącą są wynikiem obowiązującego prawa. Materiały i wyroby przeznaczone do kontaktu z żywnością nie mogą stanowić źródła zanieczyszczenia żywności. Obiekty, w których artykuły te wprowadzane są do obrotu powinny spełniać wymagania określone w obowiązujących przepisach prawnych.
Powyższą decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.G. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bądź o jej uchylenie w całości, argumentując jak w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swojej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 cytowanej ustawy). Oznacza to między innymi, że Sąd nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej można postawić zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art.27, art.28 ustawy z dnia 11 maja 2001 roku o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz.U. Nr 63 poz. 634 ze zm.) oraz § 2, §4, §5, §6, §11, §24 i §43 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004 roku w sprawie wymagań higieniczno- sanitarnych w zakładach produkcyjnych lub wprowadzających do obrotu środku spożywcze (Dz.U. Nr 104 poz. 1096).
Organy nie przeanalizowały i nie uzasadniły jednak zastosowanych przepisów w kontekście ustaleń faktycznych przedmiotowej sprawy. Jednym z elementów decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Powinno ono zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnieni decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.
Wymienienie przez organy w uzasadnieniach decyzji tylko numeracji artykułów (paragrafów, ustępów) przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną rozstrzygnięcia i przytoczenia ich treści nie spełnia wymogów z art. 107§ 3 kpa. Staranność przekazywania adresatowi uzasadnienia własnych argumentów wykorzystywanych przy formułowaniu treści decyzji jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia. Jest także wymogiem art. 107§ 3 kpa., w którym elementem uzasadnienia prawnego decyzji jest wyjaśnienie podstawy prawnej.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ I instancji ograniczył się tylko do podania i zacytowania odpowiednich przepisów przyjętych za podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie organu II instancji również nie spełnia przesłanek wynikających z art. 107 § 3 kpa. Oprócz przytoczenia i zacytowania zastosowanych przepisów w zasadzie sprowadza się do nader lapidarnego i ogólnego stwierdzenia, że obiekty, w których wprowadzane są do obrotu materiały i wyroby przeznaczone do kontaktu z żywnością powinny spełniać wymagania określone w obowiązujących przepisach prawnych. Podnoszone przez skarżącą w odwołaniu zarzuty, że faktyczny profil i zakres prowadzonej działalności handlowej nie odpowiadają powołanej podstawie prawnej rozstrzygnięcia w kontekście definicji ustawowych wynikających z zastosowanych przepisów nie znalazły wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji. W odwołaniu skarżąca dowodziła, że w ustawie z dnia 11 maja 2001 roku o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia określono definicję "zakładu" oraz "obrotu środkami spożywczymi".
Przywołane następnie w podstawie prawnej oraz uzasadnieniu decyzji organu I instancji odpowiednie paragrafy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004 roku w sprawie wymagań higieniczno- sanitarnych w zakładach produkcyjnych lub wprowadzających do obrotu środku spożywcze, dotyczą zakładu, którym w ocenie skarżącej prowadzona przez nią hurtownia nie jest. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy skonstatował jedynie, że zarzuty skarżącej, iż zastosowane przepisy prawne nie maja zastosowania do prowadzonej przez nią placówki handlowej - są niezasadne, nie wyjaśnił natomiast dlaczego tak uważa i nie przedstawił stronie argumentacji uzasadniającej przyjęcie stanowiska, że prowadzona przez skarżącą hurtownia podlega reżimowi prawnemu zastosowanemu w sprawie.
Organ, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. Brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do stawianych zarzutów oraz podania motywów rozstrzygnięcia uwzględniających ocenę prawną ustalonego w sprawie stanu faktycznego z jednej strony uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony może być powodem zaskarżenia do Sądu decyzji nie zawierających prawidłowego uzasadnienia wobec niemożności poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia.
Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywujący, odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 kpa skutkuje w myśl utrwalonego orzecznictwa NSA wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80 i 107 § 3 kpa.
Na marginesie sprawy należy podnieść, że przesłane Sądowi akta administracyjne są niekompletne. Nie zawierają bowiem ani dowodu doręczenia decyzji organu I instancji, ani dowodu potwierdzającego nadanie odwołania w terminie. W tej sytuacji Sąd nie może ocenić, czy organ odwoławczy rozpatrywał odwołanie wniesione w terminie. Dodatkowo na rozprawie w dniu 19 stycznia 2006r. pełnomocnik skarżącej przedstawił decyzje PWIS z dnia [...] znak [...] uchylającą decyzję PPIS w P. z dnia [...] znak [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z zaskarżonej w przedmiotowym postępowaniu decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wynika, czy są to właśnie decyzje wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, czy też decyzje wydane w nowym postępowaniu.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za konieczne uchylenie decyzji obu instancji celem wyeliminowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy opisanych wyżej uchybień. Uzasadnienie decyzji winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 kpa i w szczególności zawierać wyjaśnienie stronie, zgodne z art. 11 kpa., zasadności przesłanek którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, co jest niezbędne zarówno, aby przekonać stronę o słuszności orzeczenia, ale również po to, aby umożliwić Sądowi skontrolowanie toku rozumowania organów administracji.
Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.