Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 26 września 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 713/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] uchylającej decyzję z dnia [...] przyznającą A. L. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2011r.

W uzasadnieniu tej decyzji podniósł, że w dniu 13 maja 2011r. A. L. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie płatności na 2011r. m.in. z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w ramach PROW 2004 – 2006. Skarżący zadeklarował realizację pakietu ochrona gleb i wód (K01) w ramach wariantu międzyplon ozimy (K01b) na powierzchni 23,86 ha, na działkach rolnych A o powierzchni 6,52 ha, C o powierzchni 0,6 ha, D o powierzchni 3,28 ha, E o powierzchni 4,80 ha, H o powierzchni 1,66 ha, I o powierzchni 3 ha, J o powierzchni 4 ha. W dniu [...] organ pierwszej instancji wydał decyzję o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości 13 600 zł. W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego w K. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, zaś w dniu 11 kwietnia 2012r. wydał decyzję, na mocy której uchylił decyzję własną z dnia 12 października 2011r. i orzekł o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Następnie organ drugiej instancji podniósł, że nową okolicznością istotną dla sprawy były ustalenia dokonane w toku kontroli na miejscu w zakresie wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt z dnia 8 lutego 2012r. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że producent rolny nie obsiał poplonem wszystkich działek zadeklarowanych do płatności rolnośrodkowej w terminie do 30 września. Okoliczność ta, gdyby była znana organowi w dacie wydania decyzji, wpływałaby na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Kontrola na miejscu w dniu 8 lutego 2012r. została przeprowadzona przez inspektorów terenowych Biura Kontroli w Ł., legitymizujących się identyfikatorami [...] i[...], a więc przez osoby dysponujące odpowiednią wiedzą i doświadczeniem w zakresie przeprowadzania kontroli gruntów deklarowanych do płatności rolnośrodowiskowych. Wyniki z kontroli przedstawione zostały w raporcie z kontroli spełniającym wymagania art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Z raportu wynika, że przedmiotem kontroli był wniosek A. L. w ramach sprawy o wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2011r. Podczas kontroli obecny był producent, który został także poinformowany o zamiarze jej przeprowadzenia z dwudniowym wyprzedzeniem, wskazano także jakie były wyniki pomiarów sprawdzonych, zmierzonych działek rolnych techniką GPS oraz techniką INNĄ, oraz dane dotyczące obsady zwierząt i weryfikacji przestrzegania zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej. Powyższe wypełnia zasadę uregulowaną w art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Zgodnie z treścią protokołu został przekazany skarżącemu przesyłką pocztową poleconą w dniu 14 marca 2012r. Zgodnie z rejestrem działalności rolnośrodowiskowej obsiew żyta ozimego w poplonie został wykonany z zachowaniem terminu (tj. działka rolna A, E oraz H – w dniu 27 września 2011r., działka C, D – w dniu 28 września 2011r., działka rolna I oraz J – w dniu 29 września 2011r.).

Weryfikacja w terenie nie potwierdziła jednak dokonania obowiązku zasiewu międzyplonu w terminie do 30 września 2011r. Dowodem potwierdzającym fakt niewywiązania się z powyższego obowiązku jest wykonana przez inspektorów dokumentacją zdjęciowa sporządzona podczas kontroli w dniu 8 lutego 2012r., a więc ponad 4 miesiące po terminie siewu wskazanym przez skarżącego. Zdjęcia działki A i C o numerach: 7 – 14, działki D o numerach 15 – 19, działki E o numerach 1 – 6, działki H, I oraz J o numerach 20 – 27 (kierunek oraz miejsce wykonania fotografii zostało oznaczone na szkicu pomiaru) jednoznacznie wskazują, że w dniu 8 lutego 2012r. pokrywały je mało widoczne wzrosty żyta. Na każdej fotografii umieszczono tablicę informacyjną wypełnioną danymi pozwalającymi na dokładną identyfikację sfotografowanej działki rolnej.

W ocenie organu drugiej instancji niewiarygodne jest, że zasiew poplonu dokonany został tak jak skarżący wpisał w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej w dniach od 27 do 29 września 2011r. Zważając na nikły stan rozrostu uprawy żyta ozimego, poplon na działce rolnej A, C, D, E, H, l oraz J został zasiany po 10 października 2011r. W piśmie z dnia 6 kwietnia 2012r. Kierownik Biura Kontroli na Miejscu ŁOR, po przeprowadzeniu ponownej weryfikacji raportu z kontroli w związku z złożonym przez skarżącego zastrzeżeniami w dniu 26 marca 2012r, podtrzymał ustalenia w nim zawarte.

W ocenie organu drugiej instancji przedstawione przez skarżącego zdjęcia mające obrazować stan poplonu na sąsiednich działkach nie pozwalają w żaden sposób na zidentyfikowanie miejsca oraz czasu ich wykonania. Wyjaśnienia zawarte w odwołaniu nie mogą podważyć mocy dowodowej stanu faktycznego uwidocznionego na fotografiach wykonanych w trakcie kontroli w dniu 8 lutego 2012r. Z tych względów organ drugiej instancji uznał, że nie można do działek rolnych A, C, D, E, H, I oraz J przyznać płatności rolnośrodowiskowej. Prawodawca zastrzegł bowiem, że dla przyznania płatności rolnośrodowiskowych w pakiecie K01b konieczne jest obsianie działek w terminie do 30 września danego roku. Obsianie działek rolnych międzyplonem po dniu 10 października danego roku sankcjonowane jest na mocy § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 174, poz. 1809 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, w związku z treścią załącznika nr 5 do rozporządzenia 100% zmniejszeniem płatności do działki rolnej, na której stwierdzono taką nieprawidłowość.

Powyższy przepis nie wprowadza rozróżnienia na uchybienia zależne od strony postępowania, czy też uchybienia powstałe w wyniku wystąpienia okoliczności od strony niezależnych. Tym samym powyższy przepis będzie miał zastosowanie zawsze w sytuacji stwierdzenia uchybień w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów. Niewątpliwie uchybieniem, o którym mowa w art. 16 ust. 1 rozporządzenia jest nieobsianie pola w terminie do 30 września żytem – w wariancie K01b. Zadanie takie ustanowione zostało w załączniku nr 1 do rozporządzenia w części II "Zadania realizowane w ramach pakietów lub wariantów", ust. 5 "Zadania realizowane w ramach pakietu – ochrona gleb i wód", podpunkcie 2 "wariant K01b – na gruntach ornych", lit. c. Dodatkowo, w przypadku stwierdzenia takiego uchybienia prawodawca przewidział odpowiednią sankcję. W załączniku nr 5 do rozporządzenia "Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów" ustanowiono, że brak siewu w terminie do dnia 10 października skutkuje 100% zmniejszeniem.

W myśl przepisów rozporządzenia rolnik w pakiecie K01 – Ochrona gleb i wód, w wariancie – K01b (międzyplon ozimy) zobowiązany jest do obsiewu pola w terminie do 30 września żytem (K01b). W przypadku braku obsiewu pola takimi roślinami do 10 października organ zobowiązany jest zmniejszyć płatność o 100 % w stosunku do działki rolnej, na której stwierdzono takie uchybienie. Rozporządzenie nie przewiduje żadnych odstępstw od wskazanego przepisu. Organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował 100 % pomniejszenie płatności do działki rolnej A, C, D, E, H, I oraz J na mocy § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w związku z treścią załącznika nr 5 do rozporządzenia, co w konsekwencji spowodowało odmowę wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej. W odwołaniu, jak i w toku postępowania pierwszoinstancyjnego skarżący wyjaśnił, że poplon został zasiany na zadeklarowanych działkach w terminie przewidzianym w rozporządzaniu, jednakże nie rozrósł się dostatecznie ze względu na niekorzystne warunki pogodowe (susza).

Przesłanki o których mowa w art. 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 muszą zostać spełnione łącznie. Powinny zatem zostać spełnione łącznie dwa warunki: 1. wystąpienie siły wyższej w tym m.in. klęski żywiołowej poważnie dotykającej grunty rolne gospodarstwa; oraz 2. zawiadomienie o przypadku wystąpienia siły wyższej przez stronę na piśmie właściwego organu wraz z odpowiednimi dowodami zadawalającymi ten organ w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności.

Zdaniem organu odwoławczego jeśli nawet okoliczności powoływane przez skarżącego postępowania można byłoby zaliczyć do kategorii siły wyższej, o której mowa w art. 39 ust. 1 lit d, to niewątpliwie uchybiony został warunek ustanowiony w art. 39 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004. Skarżący, posiadając wiedzę na temat obowiązków wynikających z zobowiązań rolnośrodowiskowych, nie informował organu na piśmie o wystąpieniu takich okoliczności. Podpisując wniosek producent rolny oświadcza, że jest świadomy jakie są zobowiązania rolnośrodowiskowe oraz jakie są konsekwencje i sankcje za ich niewykonanie. Informacje o obowiązkach koniecznych do wykonania w ramach programu rolnośrodowiskowego rolnik posiada także w planie działalności rolnośrodowiskowych.

Jednocześnie podpisując wniosek strona zobowiązuje się do niezwłocznego informowania Agencji na piśmie o każdym fakcie który może mieć wpływ na nienależne nadmierne przyznanie płatności, a także każdej zmianie która nastąpi od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w tym m.in. o zmianie dotyczącej wykorzystywania gruntów rolnych. Do dnia kontroli skarżący nie złożył organowi takiej informacji na piśmie. Tym samym nie jest możliwe przyznanie płatności rolnośrodowiskowych do działek rolnych A, C, D, E, H, I oraz J uwzględniając art. 39 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004. Z protokołu z czynności kontrolnych wynika, że skarżący nie przestrzegał w swoim gospodarstwie zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej (ZDPR), do czego był zobowiązany w myśl § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Inspektorzy terenowi stwierdzili, że skarżący naruszył zasadę nr 6.1 "Producent rolny posiada na terenie gospodarstwa rolnego urządzenia do gromadzenia odpadów bytowych o objętości dostosowanej do częstotliwości ich opróżniania oraz na terenie całego gospodarstwa rolnego utrzymuje czystość i porządek." Fotografie nr 1A, 2A, 3A, 4A przedstawiające sterty śmieci, gruzu oraz złomu dowodzą, że rolnik nie utrzymywał czystości i porządku w swoim gospodarstwie.

Ponieważ organ odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej w myśl § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w związku z treścią załącznika nr 5 do rozporządzenia, to nie znajduje zastosowania § 15 ust. 1 rozporządzenia przewidujący sankcje za nieprzestrzeganie zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej.

W skardze na powyższą decyzję A. L. wniósł o uchylenie w całości organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy dotyczących przyczyny słabego wschodu poplonu żyta polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, w szczególności pominięciu dowodu z opinii biegłego i przyjęciu w sposób dowolny, że skarżący dokonał wysiania żyta jako poplonu po 10 października 2011r., podczas gdy skarżący dokonał wysiania żyta w wymaganym terminie do dnia 30 września 2011r., co potwierdza wpis w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wykonując decyzję z dnia [...], jesienią 2011r. dokonał obsiania działek gruntu objętego przedsięwzięciem rolnośrodowiskowym, poplonem w postaci żyta. Czynności agrotechniczne związane z wysianiem poplonu zostały wykonane w terminie do dnia 30 września 2011r., co potwierdził wpisem w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej. Ustalenie przyczyn słabego rozwoju poplonu wymaga wiadomości specjalnych, a zbyt późny siew pozostaje tylko jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy. Dokumentacja fotograficzna stanowi dowód jedynie tego, że na dzień przeprowadzenia kontroli, tj. 8 lutego 2012r. poplon miał słabą fazę wzrostu. Z dokumentacji tej nie sposób natomiast wywieść, że poplon został wysiany po 10 października 2011r., co ma stanowić podstawę nałożenia sankcji na skarżącego w postaci zwrotu przyznanej płatności w 100 %. Fakt, że poplon na dzień przeprowadzenia kontroli charakteryzował się słabym wzrostem nie oznacza, że przyczyną takiego stanu rzeczy był spóźniony wysiew.

Samo wysianie poplonu do 30 września nie stanowi warunku zapewniającego dobry efekt. Ażeby poplon wykształcił dużo zielonej masy, jak również zapewnione było dobre zwarcie łanu musza być spełnione inne czynniki. Do takich czynników z pewnością nadzy zaliczyć: sposób uprawy przedsiewnej, który zależy od posiadanych maszyn, sposób wysiania materiału siewnego, w tym zastosowanej głębokości i gęstości wysiewu, jakości materiału siewnego i jego przygotowanie do siewu (o wartości siewnej nasion decydują, m.in. czystość, zdolność kiełkowania, wykształcenie ziarna, zdrowotność, cechy odmianowe), warunki glebowe (w tym odpowiednia zasobność gleby w wilgoć w okresie żniw, a więc okresie poprzedzającym wysianie poplonu), warunki atmosferyczne (wystąpienie niskich temperatur bez pokrywy śnieżnej powoduje przemarznięcie roślin lub ich wysmalanie prowadzące do przerzedzenia, z kolei zbyt wczesne i obfite opady śniegu przykrywające rośliny w niezamarzniętej glebie powodują ich wypadanie, tzw. wyprzenie z powodu braku dostępu tlenu).

Ocena przyczyny słabej wegetacji poplonu wymaga więc wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu uprawy zbóż (nie jest to wiedza powszechna) oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz i badań. Same oględziny, nie poparte opinią biegłego, nie mogą być wystarczające dla ustalenia, czy doszło do uchybienia terminu wysiewu poplonu przez skarżącego czy też nie, zwłaszcza, że samo zachowanie terminu wysiewu nie jest warunkiem rozstrzygającym o odpowiedniej wegetacji roślin.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2012r., III SA/Łd 874/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] oraz zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. L. kwotę 2 825 zł tytułem zwrotów kosztów postępowania.

Uzasadniając powyższy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że okolicznością sporną pomiędzy skarżącym producentem rolnym a organami, poza kwestią rzetelności przeprowadzonej w dniu 8 lutego 2012r. kontroli na miejscu, pozostaje to, czy A. L. na działkach ewidencyjnych oznaczonych symbolami A, C, D, E, H, I oraz J zgodnie z zadeklarowanym pakietem i wariantem K01b dokonał zasiewu uprawy – poplonu zboża ozimego – do dnia 10 października 2010r. Sąd zgodził się ze skarżącym, że sporządzona w trakcie kontroli dokumentacja fotograficzna, nie jest wystarczająca dla potwierdzenia zaistnienia okoliczności stwierdzonej w protokole – oznaczonej kodem W31 ("brak siewu do dnia 10 października (...)").

Sąd podkreślił przy tym, że dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu kontroli ukazuje jedynie fotografie działek rolnych, na których wybijają się pojedyncze rośliny. W sprawie nie jest sporne (organy tego nie kwestionują), że na spornych działkach dokonano wysiewu poplonu zboża ozimego (żyta). Spór dotyczy natomiast ustalenia faktycznej daty dokonania tego wysiewu. W ocenie inspektorów dokonujących kontroli w dniu 8 lutego 2012r., jak wynika z treści protokołu kontroli, faza rozwoju żyta ozimego w międzyplonie K01b wskazuje na niedotrzymanie terminu siewu do 10 października 2011r., a poplony na działkach rolnych A, C, D, E, H, I, J nie spełniają funkcji okrywy roślinnej w okresie zimowym.

Skarżący zaś twierdzi, co znajduje poparcie w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej, że wysiewu dokonał przed dniem 30 września 2012r. Za niewątpliwe Sąd uznał, biorąc pod uwagę dokumentację fotograficzną wykonaną w dniu 8 lutego 2012r., że na wskazanych działkach rolnych brak było okrywy roślinnej. Skarżący w swoich wyjaśnieniach wskazywał jednak, że czynności wysiewu poplonu były dokonywane w głębokiej suszy jaka panowała w regionie, co niosło za sobą skutki znacznych opóźnień we wschodach roślin i opóźnienie fazy rozwojowej roślin. Organ, przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, znał już zatem stanowisko i argumenty strony i w tym zakresie powinien należycie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie. Tymczasem ograniczył się do stwierdzenia, że przychyla się do stanowiska BKM, zajętego w piśmie z dnia 6 kwietnia 2012r., że "w dniu kontroli, tj. 8 lutego 2012r., faza rozwojowa żyta jednoznacznie wskazuje, że termin siewu poplonu nie został zachowany.

Inspektor terenowy potrafi odróżnić zboże rosnące 3 miesiące od dopiero co wysianego". Z kolei, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odnosząc się do zgromadzonego w sprawie materiału stwierdził, że niewiarygodne jest, że zasiew poplonu dokonany został tak, jak strona wpisała w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej. Zważając na nikły stan rozrostu uprawy żyta ozimego, zdaniem organu odwoławczego poplon na działkach A, C, D, E, H, I, J został zasiany po dniu 10 października 2011r. Stanowiska swojego organ bliżej jednak nie uzasadnił, co naruszało art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. W notatce dotyczącej kontroli z dnia 5 kwietnia 2012r., załączonej do akt sprawy znajdują się informacje, że również na sąsiednich polach w dniu 8 lutego 2012 r. rosły oziminy, a ich rozwój nie wskazywał na opóźnienia. Twierdzenia te pozostały jednak gołosłowne, choć można przypuszczać, że organ dysponuje dowodami, np. zdjęciami z innych kontroli przeprowadzanych w tym terenie i w tym okresie, które pozwoliłyby lepiej ocenić zasadność zarzutów skarżącego.

Dopiero uzupełnienie ustaleń przynajmniej w tym zakresie, skoro zweryfikowanie zasadności ustaleń organu czy też zarzutów skarżącego w inny sposób jest już niemożliwe, umożliwi ocenę legalności decyzji. Sama wzrokowa analiza dokumentacji fotograficznej, dla osób nie posiadających wiedzy rolniczej, pozwala jedynie na uznanie faktu, że na dzień dokonania kontroli nie było na kontrolowanych działkach pokrywy roślinnej, nie pozwala natomiast uznać, za wyjaśnione przyczyn takiego stanu rzeczy. Z samego faktu, że na dzień dokonywania kontroli poplon charakteryzował się słabym wzrostem, nie można jeszcze bezsprzecznie wyprowadzić wniosku, że przyczyną takiego stanu rzeczy był spóźniony wysiew, tj. wysiew, który nastąpił po 10 październik 2011r. Konieczność wyjaśnienia powyższych okoliczności nie pozostaje w sprzeczności z uregulowaniami art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych zasad stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U.

UE.L.2004.153.30). Przepis art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 przewiduje możliwość uwzględnienia przez Państwa Członkowskie wymienionych tam kategorii siły wyższej, wśród których wymienia klęskę żywiołową poważnie dotykającą grunty rolne gospodarstwa. Jednak nawet gdyby przyjąć, że susza, na którą powołuje się skarżący, mogłaby zostać zaliczona do takiego przypadku siły wyższej, który usprawiedliwiałby brak należytego wzrostu posianych ozimin, to nie zostały spełnione warunki określone w tym przepisie. Rolnik ma bowiem obowiązek zawiadomić na piśmie właściwy organ o przypadku siły wyższej wraz z odpowiednimi dowodami zadawalającymi ten organ w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności. Nie ulega wątpliwości, że ten wymóg nie został spełniony przez skarżącego, co sam przyznał w piśmie z dnia 26 marca 2012r. i w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Brzmienie tego przepisu ma również takie znaczenie w rozpatrywanej sprawie, że na rolniku, który otrzymuje płatności spoczywa ciężar wykazania, że spełnił warunki do otrzymania dofinansowania. Wskazuje na to sformułowanie "zawiadamia na piśmie właściwy organ wraz z odpowiednimi dowodami zadawalającymi ten organ". Nie zwalnia to oczywiście organu z obowiązków nałożonych na niego w k.p.a., który w tym postępowaniu stosuje się w pełnym zakresie. Jednocześnie sąd stwierdził, że dołączone przez skarżącego zdjęcia, według jego twierdzeń gruntów sąsiednich, nie pozwalają w żaden sposób na zidentyfikowanie miejsca i czasu ich wykonania i dlatego nie mogły stanowić potwierdzenia stanowiska skarżącego. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, a następnie dokonać oceny zgromadzonych dowodów, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zgłoszone w odwołaniu twierdzenia i oświadczenia winny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, ponieważ dotyczą okoliczności istotnej, skutkującej pozbawieniem skarżącego płatności. Organy winny dokonać oceny materiału dowodowego, z uwzględnieniem i oceną zarzutów podnoszonych przez stronę. Organ nie uzasadnił w dostateczny i rzetelny sposób na podstawie jakich danych, wykazów, opracowań fachowych itp. ustalił, że gdyby rzeczywiście skarżący dokonał zasiewu poplonu zboża ozimego (żyta) w dniach 27 – 29 września 2011r., to uwzględniając warunki pogodowe w danym roku i odpowiadające im warunki wegetacji żyta ozimego, zasady sztuki agrotechnicznej, stopień wzrostu i rozwoju zasianego żyta byłby taki, iżby w dniu kontroli, tj. 8 lutego 2012r., był widoczny w określonej strukturze tzw. "masy zielonej". W tym zakresie zasadnym – wobec istniejących wątpliwości w przedmiocie określenia wpływu warunków glebowych, pogodowych (klimatycznych), zastosowanych zasad sztuki agrotechnicznej – byłoby rozważenie ewentualności powołania biegłego, czy też oparcie się na – jak wskazano powyżej – w szerszym zakresie na specjalistycznej wiedzy, opracowaniach fachowych, dzięki którym można byłoby dokonać oceny – pozbawionej subiektywnych przesłanek – co do wskazywanych spornych kwestii daty wysiania poplonu oziminy żyta.

Z uzasadnienia decyzji nie wynika też, jakie kwalifikacje posiadały osoby dokonujące kontroli do formułowania ocen o fazie wzrostu roślin. Sąd wskazał przy tym, że ze stanowiska organu oraz akt administracyjnych nie wynika w żadnym razie, czy osoby te posiadały wykształcenie lub wiedzę specjalistyczną pozwalającą na dokonanie rzeczowej oceny w spornym zakresie (niezależnie od wskazywanych przez organ uprawnień i kompetencji w zakresie procedury kontrolowania). W konsekwencji, sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone przez organy obu instancji z naruszeniem przepisów procesowych. W analizowanym stanie faktycznym nie można bowiem uznać, że stwierdzony w czasie kontroli w dniu 8 lutego 2012r. brak okrywy roślinnej na gruntach rolnych stanowił podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 12 października 2011r. w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uchylenia tej decyzji i odmowy przyznania płatności.

Taką podstawę mogłyby stanowić jedynie jednoznaczne ustalenia, że skarżący nie dokonał obsiewu wskazanych we wniosku o dopłaty działek poplonem żyta ozimego w terminie do 30 września 2011r., a ta okoliczność nie została wykazana w sposób nie budzący wątpliwości.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wyrokiem z dnia 29 maja 2014r., II GSK 458/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2012r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny, uzasadniając powyższy wyrok, podkreślił, że poza sporem postępowanie wznowiono na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - przyjmując, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne/istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi, który wydał decyzje/, a to brak - mimo złożonej deklaracji - wysiewu poplonu zboża ozimego w terminie do 10 października 2010r. Nie było kwestionowane, że ta okoliczność faktyczna jest istotna dla sprawy. Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 1 pkt II.5 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich – w ramach występującego w sprawie pakietu ochrona gleb i wód dla wariantów K01b i K01c na gruntach ornych przewidziano m.in. wymóg obsiania pola w terminie do 30 września.

Z kolei § 16 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, płatność rolnośrodowiskowa podlega w danym roku zmniejszeniu o wysokości określone w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w części przyznanej producentowi rolnemu do działek rolnych. Według zaś powołanego załącznika nr 5, w przypadku wskazanych wariantów uchybienie w postaci braku zasiewu do 10 października skutkuje zmniejszeniem płatności w wysokości 100 %. W rozpoznawanej sprawie ustaleń, co do braku wysiewu poplonu w określonym prawem terminie, organ dokonał w oparciu o protokół kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniu 8 lutego 2012r. Zgodnie z art. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 28 listopada 2003r. Agencja przeprowadza kontrole udzielenia i wykorzystania pomocy w zakresie zgodności z prawem i ustaleniami planu zgodnie z przyjętym planem kontroli (ust. 1).

Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ust. 1, innym jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi (ust. 1a). Przed rozpoczęciem kontroli osoba upoważniona do jej przeprowadzenia jest obowiązana okazać imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli (ust. 2). Imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli wydaje organ Agencji (ust. 3). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo do:1) wstępu na grunty i do obiektów związanych z działalnością, której dotyczy pomoc;

1. 2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli;
2. 3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii oraz zabezpieczania tych dokumentów;
3. 4) sporządzania dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej kontroli;
4. 5) pobierania próbek do badań (ust. 4). Osoba wykonująca czynności kontrolne sporządza z tych czynności protokół (ust. 5). Protokół podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany. W przypadku odmowy podpisania protokołu przez podmiot kontrolowany protokół podpisuje tylko osoba wykonująca czynności kontrolne, dokonując w protokole stosownej adnotacji o odmowie podpisania protokołu przez podmiot kontrolowany (ust. 7). Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przychyla się do poglądów, podkreślających znaczenie i moc dowodową protokołów, o których mowa w cytowanym art. 7 ust. 5 powołanej ustawy. Istotnie, o wadze tych dowodów świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd – co do zasady – przypisuje się im wiarygodność. Wymóg przeprowadzania kontroli wynika z art. 69 rozporządzenia nr 817/2004. Z kolei art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 wskazuje, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie innych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Według art. 32 tego rozporządzenia z każdej kontroli na miejscu /.../ sporządza się sprawozdanie, który umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli /.../. Z powyższego NSA wywiódł, że w razie przeprowadzenia kontroli to właśnie protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji zatem, gdy protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości – nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Niewątpliwie wynikające z protokołu kontroli ustalenia, co do stwierdzonych nieprawidłowości mogą być podważone. Inicjatywa dowodowa w tym zakresie spoczywa jednak na stronie. W rozpoznawanej sprawie tymczasem skarżący ograniczył się do niczym niepopartych twierdzeń, że wysiewu dokonał w terminie. Dla wykazania zaś, że powodem braku "masy zielonej" były złe warunki pogodowe w czasie zasiewów, skarżący przedłożył dokumentację zdjęciową, twierdząc, że zdjęcia przedstawiają sąsiednie działki. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów co do oceny tych dowodów jako niewiarygodne – z uwagi na fakt, że nie pozwalają one na zidentyfikowanie miejsca i czasu ich wykonania. W tym stanie rzeczy, za niewątpliwe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżący nie zaoferował żadnych dowodów podważających stwierdzone w czasie kontroli nieprawidłowości. Brak było więc podstaw by organom zarzucić uchybienia w gromadzeniu materiału dowodowego i by zalecać przeprowadzenie z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że ocena czy stwierdzona protokołem - po przeprowadzeniu kontroli na miejscu – nieprawidłowość (W31 "brak siewu do 10 października") faktycznie miała miejsce wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego czy też oparcia się na fachowych opracowaniach. Podkreślił przy tym, że skoro prawidłowość przeprowadzania kontroli i poprawność sporządzonego protokołu nie zostały podważone, to brak podstaw by ustaleniom tam zawartym odmówić wiarygodności. Brak też jakichkolwiek podstaw ku temu, by organy były uprawnione czy wręcz zobligowane do czynienia ustaleń na temat kwalifikacji kontrolujących. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wobec przeprowadzenia kontroli przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na miejscu w Ł. – a więc przez osoby dysponujące odpowiednią wiedzą i doświadczeniem w zakresie kontroli gruntów deklarowanych do płatności rolnośrodowiskowych – organ dał wiarę ocenie, że brak okrywy zielonej świadczy o braku wysiewu do dnia 10 października. Tym samym nie można się zgodzić z sądem pierwszej instancji, że organy nie uzasadniły w sposób wystarczający na podstawie jakich dowodów ustalono stan faktyczny sprawy. Uznając rozstrzygnięcie w zakresie orzeczenia o kosztach postępowania za wadliwe, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że przedmiotem zaskarżenia była decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie tymczasem z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2193 ze zm.) wpis stały w sprawach skarg dotyczących postanowienia lub decyzji wydanych w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub zmiany albo wygaśnięcia aktu, bez względu na przedmiot sprawy, pobiera się w wysokości 200 zł. W tym stanie rzeczy także przy określeniu opłaty za czynności radcy prawnego nie znajduje zastosowania § 6, lecz § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie zaś z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie przez sąd pierwszej instancji istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a więc nie tylko samą wykładnię w ścisłym tego słowa znaczeniu. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za wadliwe. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego i dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006r., VII SA/Wa 1803/06, LEX nr 304131).

Z kolei wskazania stanowią konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania mają wytyczać kierunek działania organu przy ponownym przyszłym rozpoznaniu sprawy, określają one sposób ich postępowania w przyszłości. Mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi więc ścisły związek (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006r., I OSK 1377/05, LEX nr 281309 czy wyrok NSA z dnia 13 września 2006r., II FSK 1099/05, LEX nr 262073).

W myśl art. 3 § 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ppsa, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ppsa, skarga zgodnie z art. 151 ppsa podlega oddaleniu.

Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję oraz mając na uwadze wiążące wytyczne i ocenę zawartą w podjętym w tej sprawie poprzednio wyroku NSA z dnia 29 maja 2014r., II GSK 458/13, uchylającym wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2012r., III SA/Łd 874/12, uwzględniający niniejszą skargę, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w sprawie nie doszło bowiem do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. nr 229, poz. 2273), zwanej dalej ustawą o wspieraniu obszarów wiejskich, jak i mogących mieć wpływ na ten wynik przepisów prawa procesowego, tj. przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (teks jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a.

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wszczętego z urzędu postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego w K. z dnia [...] przyznającą skarżącemu płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2011r. Podstawą wznowienia postępowania było stwierdzenie w wyniku przeprowadzonej w dniu 8 lutego 2012r. kontroli na miejscu nowych okoliczności faktycznych istniejących w dacie wydawania decyzji ostatecznej, a nieznanych organowi. Okolicznościami tymi okazały się: brak siewu żyta do dnia 10 października 2011r., nieprzestrzeganie w gospodarstwie skarżącego zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej oraz przedeklarowanie powierzchni o więcej niż 20%. Niesporne jest przy tym to, że zaistniały nowe okoliczności faktyczne. Spór dotyczy natomiast daty wysiewu żyta.

Skarżący podnosi bowiem, iż żyto wysiał w dniach 27-29 września 2011r., co potwierdza dokonany w jego rejestrze wpis oraz załączone przez skarżącego zdjęcia sąsiednich pól z takim samym stanem wzrostu wysiewu. Organ uważa z kolei, iż wysiew musiał być dokonany po 10 października 2011r., na co wskazuje stan jego wzrostu w dniu 8 lutego 2012r., a co zostało stwierdzone w protokole kontroli i udokumentowane sporządzonymi podczas kontroli zdjęciami wysiewu. Źródłem sporu między stronami jest zakres przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, tj. oparcie rozstrzygnięcia na treści protokołu kontroli z dnia 8 lutego 2012r. oraz zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność przyczyn tak nikłego stanu wzrostu żyta, nie pozyskanie fachowych opracowań oraz nieuwzględnienie podnoszonych przez skarżącego okoliczności słabego wzrostu żyta (suszy), zobrazowanego załączonymi przez skarżącego zdjęciami.

Wszystkie te okoliczności zostały w sposób wiążący ocenione przez NSA we wskazanym wyroku z dnia 29 maja 2014r., II GSK 458/13, co oznacza, iż rozpoznając ponownie skargę skarżącego sąd nie ma stosownie do powołanych na wstępie rozważań przepisów kompetencji do odmiennej ich oceny, tym bardziej, że ani stan faktyczny, ani stan prawny tej sprawy nie uległ zmianie od daty podjęcia wyroku w tej sprawie przez NSA. Zmiana taka mogłaby mieć bowiem miejsce jedynie wówczas gdyby rozstrzygnięcie organu zostało uchylone prawomocnym wyrokiem i organ w konsekwencji zastosowania się do wytycznych takiego wyroku poczynił odmienne ustalenia. Tak jednak się nie stało w niniejszej sprawie, bowiem poprzedni wyrok WSA uchylający zaskarżoną decyzję został przez NSA uchylony.

Sąd pierwszej instancji – będąc związany oceną dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 29 maja 2014r., II GSK 458/13 - obligowany zatem jest powtórzyć tę ocenę, tym bardziej, że NSA nie pozostawił żadnej swobody sądowi pierwszej instancji ponownie rozpoznającemu skargę, skoro w sposób kategoryczny uznał za bezzasadne zarzuty stawiane przez sąd w wyroku z dnia 29 listopada 2012r. zaskarżonej decyzji. I tak, w pierwszej kolejności wypada wskazać ocenę NSA w zakresie wiarygodności i mocy dowodowej protokołu kontroli z dnia 8 lutego 2012r. W tym zakresie NSA – po przytoczeniu treści art. 7 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich – stwierdził, że "przychyla się do poglądów, podkreślających znaczenie i moc dowodową protokołów, o których mowa w cytowanym art. 7 ust. 5 powołanej ustawy. Istotnie, o wadze tych dowodów świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd - co do zasady - przypisuje się im wiarygodność (por. np. wyroki NSA z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1019/10 oraz z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07)".

Z przepisów art. 69 rozporządzenia nr 817/2004, wprowadzającego wymóg przeprowadzenia kontroli; art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, wedle którego kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie innych wymogów i norm wzajemnej zgodności; oraz art. 32 tego rozporządzenia, wedle którego z każdej kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, który umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli, wywiódł, że "w razie przeprowadzenia kontroli to właśnie protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji zatem, gdy protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości - nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. (...) Niewątpliwie wynikające z protokołu kontroli ustalenia, co do stwierdzonych nieprawidłowości mogą być podważone.

Inicjatywa dowodowa w tym zakresie spoczywa jednak na stronie. W rozpoznawanej sprawie tymczasem skarżący ograniczył się do niczym niepopartych twierdzeń, że wysiewu dokonał w terminie. Dla wykazania zaś, że powodem braku "masy zielonej" były złe warunki pogodowe w czasie zasiewów, skarżący przedłożył dokumentację zdjęciową, twierdząc, że zdjęcia przedstawiają sąsiednie działki. Zwrócenia uwagi wymaga jednak, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organów co do oceny tych dowodów jako niewiarygodne - z uwagi na fakt, że nie pozwalają one na zidentyfikowanie miejsca i czasu ich wykonania.

W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, iż skarżący nie zaoferował żadnych dowodów podważających stwierdzone w czasie kontroli nieprawidłowości. W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, brak było więc podstaw by organom zarzucić uchybienia w gromadzeniu materiału dowodowego i by zalecać przeprowadzenie z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego". Z tego względu NSA nie zgodził się z prezentowanym w uchylonym wyroku z dnia 29 listopada 2012r. stanowiskiem sądu pierwszej instancji, wedle którego "ocena czy stwierdzona protokołem - po przeprowadzeniu kontroli na miejscu - nieprawidłowość (W31 "brak siewu do 10 października") faktycznie miała miejsce wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego czy też oparcia się na fachowych opracowaniach". Skoro - jak podnosił NSA – "prawidłowość przeprowadzania kontroli i poprawność sporządzonego protokołu nie zostały podważone, to brak podstaw by ustaleniom tam zawartym odmówić wiarygodności.

Brak też jakichkolwiek podstaw ku temu, by organy były uprawnione czy wręcz zobligowane do czynienia ustaleń na temat kwalifikacji kontrolujących. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wobec przeprowadzenia kontroli przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na miejscu w Łodzi - a więc przez osoby dysponujące odpowiednią wiedzą i doświadczeniem w zakresie kontroli gruntów deklarowanych do płatności rolnośrodowiskowych - organ dał wiarę ocenie, że brak okrywy zielonej świadczy o braku wysiewu do dnia 10 października". NSA także nie zgodził się z sądem pierwszej instancji, że "organy nie uzasadniły w sposób wystarczający na podstawie jakich dowodów ustalono stan faktyczny sprawy". Z powyższego stanowiska NSA w okolicznościach faktycznych tej sprawy wynika w sposób jednoznaczny, iż sąd drugiej instancji ocenił przeprowadzone przez organy w tej sprawie postępowanie jako prawidłowe i wystarczające do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.

Protokół kontroli z dnia 8 lutego 2012r. nie budzi żadnych wątpliwości co do jego prawidłowości i rzetelności zapisów, a skarżący nie przeprowadził przeciwdowodu co do jego treści, ograniczając się jedynie do gołosłownych twierdzeń. Za taki dowód nie mogą bowiem być uznane przedłożone przez skarżącego zdjęcia, przedstawiające wedle jego oświadczenia sąsiednie działki, a to dlatego, że zdjęcia te nie pozwalają, jak przyjął NSA, na zidentyfikowanie miejsca i czasu ich zrobienia. Trudno zatem na ich podstawie w sposób oczywisty stwierdzić podnoszone przez skarżącego, aczkolwiek bardzo wątpliwe, okoliczności, tym bardziej, że pozostają one w kolizji z treścią mającego moc dowodową (skoro nie skarżący nie złożył przeciwdowodu) protokołu kontroli. Istotne jest również i to, że skarżący uczestniczył w czynnościach kontrolnych, a więc był obecny przy sporządzaniu przez kontrolerów załączonych do niego zdjęć.

Nie wnosił zastrzeżeń do protokołu i choć odmówił podpisania protokołu, protokół został przesłany skarżącemu pocztą, co zostało stwierdzone w tym protokole. Natomiast zwrócić trzeba uwagę na podnoszoną przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ważną okoliczność, iż załączone do protokołu kontroli zdjęcia zostały zaopatrzone w tabliczkę informacyjną, wypełnioną danymi pozwalającymi na dokładną identyfikację sfotografowanej działki rolnej. Organy uprawnione były też z urzędu uwzględnić posiadaną z innych prowadzonych kontroli wiedzę o stanie wzrostu zasiewów na okolicznych działkach, wskazujących na wysiew ziaren do 30 września 2011r., odmienny niż w niniejszej sprawie.

Nie sposób też – jak to sugeruje skarżący – zarzucić kontrolerom niekompetencji, co z kolei uzasadniałoby przeprowadzenie wnioskowanego przez skarżącego dowodu z opinii biegłego czy powołanie fachowych opracowań, tym bardziej, że NSA nie podzielił zarzutów skargi w tym zakresie. Zarzutów tego rodzaju nie można opierać li tylko na gołosłownych twierdzeniach skarżącego, będącego wszak zainteresowanym wynikiem czynionych ustaleń i rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż kontroli została przeprowadzona przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na miejscu w Ł., dysponujących odpowiednią wiedzą i doświadczeniem życiowym w zakresie kontroli gruntów rolnych. Inspektorzy ci – w przeciwieństwie do skarżącego – nie byli też zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy, działali w charakterze funkcjonariuszy publicznych, co tym bardziej uzasadnia ich obiektywizm w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości.

Zresztą skarżący nie kwestionował innych stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości. Przyjmując – wątpliwą argumentację skarżącego – musiałoby to oznaczać, iż w niekwestionowanym zakresie protokół musiałby być uznany za wiarygodny, natomiast w kwestionowanym przez skarżącego zakresie zaś niewiarygodny. Takie stanowisko - jako nielogiczne i niezgodne z doświadczeniem życiowym – może uzasadniać jedynie podjęta przez skarżącego próba uwolnienia się od skutków stwierdzonych nieprawidłowości. Także zapisy rejestru nie stanowią wiarygodnego dowodu na okoliczność daty wykonania zasiewu. Jako sporządzone przez samego skarżącego nie są pozytywnie zweryfikowane innymi obiektywnymi dowodami. Natomiast są one sprzeczne z treścią uznanego przez NSA za wiarygodny protokołu kontroli z dnia 8 lutego 2012r.

Za prawidłową uznać też należy dokonaną przez organ ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nie sposób bowiem zarzucić organom naruszenia reguł oceny dowodów poprzez przyjęcie, iż skarżący nie dokonał wysiewu do dnia 30 września 2011r., a przyczyną słabego wzrostu wysiewu jest siła nadzwyczajna w postaci suszy, opóźniającej wzrost zasiewu. Organ - dokonując oceny okoliczności faktycznych - nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów, a ocena ta – tak jak tego wymaga art. 80 k.p.a. – została dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego i jest prawidłowa, logiczna, zgodna z doświadczeniem życiowym. Zaprezentowane przez organ rozważania są konsekwentne, spójne, a wyciągnięte wnioski ze zgromadzonego materiału dowodowego jak najbardziej uzasadnione. Na niewiarygodność twierdzeń skarżącego wskazuje nie tylko brak przeprowadzenia przez niego przeciwdowodu co do treści protokołu kontroli, przedłożenie jakichkolwiek zdjęć rzekomo sąsiednich gruntów, ale przed wszystkim zaniechanie zawiadomienia organu we właściwym czasie o nikłym stanie zasiewu i przyczynie tego stanu rzeczy.

Jak bowiem słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 skarżący mógł "uwolnić" się od negatywnych skutków stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości po spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie, tj. zaistnienia klęski żywiołowej oraz zawiadomienia organu o jej zaistnieniu wraz z dowodami potwierdzającymi tę okoliczność. Stosownie bowiem do ust. 1 lit d i ust. 2 tego przepisu bez uszczerbku dla rzeczywistych okoliczności, które należy uwzględnić w indywidualnych przypadkach, Państwa Członkowskie mogą uznać, w szczególności, następujące kategorie siły wyższej klęska żywiołowa poważnie dotykająca grunty rolne gospodarstwa; a o przypadkach siły wyższej zawiadamia się na piśmie właściwy organ, wraz z odpowiednimi dowodami zadowalającymi ten organ w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności.

Ten termin może zostać przedłużony o 20 dni roboczych, w przypadku gdy taka możliwość przewidziana jest w dokumencie programowania. Powyższe pozwala na uprawniony wniosek, że gdyby skarżący rzeczywiście dokonał wysiewu żyta do 30 września 2011r., a przyczyną słabego wzrostu zasiewu była siła wyższa w postaci suszy, to z pewnością dokonałby zawiadomienia o wystąpieniu tej okoliczności na piśmie przedkładając odpowiednie dowody na te okoliczności. Tego jednakże nie uczynił. Natomiast – jak słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - doskonale wiedział o swoich obowiązkach wynikających z zobowiązań rolnośrodowiskowych, podpisując wniosek o pomoc rolnośrodowiskową oświadczył wszak, że jest świadomy zobowiązań rolnośrodowiskowych, jak również konsekwencji i sankcji za ich niewykonanie; zobowiązał się też do niezwłocznego informowania Agencji na piśmie o każdym zdarzeniu mającym znaczenie dla przyznanej pomocy i mającej wpływ na nadmierną przyznaną płatność.

Informację o ciążących na nim obowiązkach w ramach programu rolnośrodowiskowego otrzymał także w planie działalności rolnośrodowiskowej. Trudno zatem racjonalnie wytłumaczyć analizowane tu zaniechanie skarżącego jak tylko w ten sposób, iż faktycznie dopuścił się zarzucanego a spornego naruszenia, tym bardziej, że nie są to jedyne stwierdzone w toku kontroli. Trudno też przyjąć, że klęska suszy dotknęła tylko gospodarstwa skarżącego. Powszechnie jest też wiadomym (choćby z mediów), iż w przypadku klęski żywiołowej właściwe sztaby kryzysowe podejmują szereg działań mających zmniejszyć poszkodowanym dolegliwości klęski. W przypadku klęski suszy, przemarznięcia upraw czy powodzi sporządzane są przez właściwe komisje lokalne protokoły na miejscu celem stwierdzenia stopnia strat, a poszkodowani otrzymują pomoc przede wszystkim w formie "odszkodowania". Tymczasem skarżący nie dość, że nie przedstawił tego rodzaju dowodów, to jeszcze nawet nie powoływał się na zaistnienie takich okoliczności. Trudno natomiast przyjąć, iż zrezygnowałby z tego rodzaju pomocy, gdyby faktycznie jego gospodarstwo zostało dotknięte klęską suszy.

Kontrolując zaskarżoną decyzję poza zgłoszonymi zarzutami procesowymi sąd również nie dopatrzył się takiego ich naruszenia, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi. Zwrócić należy uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 4 k.p.a. Jak bowiem potwierdza jego analiza organ przedstawił okoliczności faktyczne skutkujące uchyleniem decyzji ostatecznej, powołał przepisy prawne, wskazał przyczyny przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Obszerne rozważania poświęcił także świadomości skarżącego naruszenia ciążących na nim obowiązków rolnośrodowiskowych. Tak sformułowane uzasadnienie decyzji pozwala w ocenie sądu na poznanie motywów rozstrzygnięcia, argumentację organów. Wynikająca z tego przepisu zasada informowania o motywach rozstrzygnięcia organu i przekonywania o zasadności tego rozstrzygnięcia, została więc w niniejszej sprawie zrealizowana. Okoliczność, iż strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia nie oznacza naruszenia zasady przekonywania.

Strona ma prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2009r., I SA/Łd 1329/08). O uchybieniu tych zasad nie stanowi podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez podatnika, w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów, oraz wskazał i wyjaśnił zastosowaną podstawę prawną. Nie sposób zatem postawić organom zarzutu naruszenia zasady pogłębiania zaufania od organów państwa (art. 8 k.p.a.).

Oceniając materialnoprawne aspekty zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z załącznikiem nr 1 pkt II.5 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich - w ramach występującego w sprawie pakietu ochrona gleb i wód dla wariantów K01b i K01c na gruntach ornych przewidziano m.in. wymóg obsiania pola w terminie do 30 września.

Z kolei § 16 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia stanowi, że jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, płatność rolnośrodowiskowa podlega w danym roku zmniejszeniu o wysokości określone w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w części przyznanej producentowi rolnemu do działek rolnych (...). Według zaś powołanego załącznika nr 5, w przypadku wskazanych wariantów uchybienie w postaci braku zasiewu do 10 października skutkuje zmniejszeniem płatności w wysokości 100%. Natomiast zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. właściwy organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 (tj. co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy) wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że naruszenie obowiązku dokonania wysiewu w wyznaczonym terminie skutkuje odmową udzielenia wnioskowanej pomocy, a jeśli okoliczność ta zostanie ujawniona dopiero po wydaniu decyzji – do uchylenia decyzji przyznającej wnioskowaną pomoc. Nie jest bowiem dopuszczalne przyznanie pomocy w przypadku naruszenia przez rolnika zobowiązań rolnośrodowiskowych. W niniejszej sprawie organy w sposób niebudzący wątpliwości wykazały, iż skarżący nie dokonał wysiewu żyta do 30 września 2011r. Nie budzi też wątpliwości, że nie zawiadomił organu o zaistnieniu siły wyższej (suszy) mającej wpływ na przyznaną płatność rolnośrodowiskową. Zasadnie zatem organy - po przeprowadzeniu wznowieniowego postępowania – uchyliły decyzję przyznającą skarżącemu płatność rolnośrodowiskową za 2011r. i odmówiły przyznania tej płatności.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

d.j.