Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), Wojewoda Ł. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie A. S. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ulicy D. [...] w Ł. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:
W dniu 10 stycznia 2012 r. wszczęte zostało na wniosek A. S. postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania A. S. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ulicy D. [...] w Ł. W dniu 3 kwietnia 2012 r. A. S. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego powołując się na toczącą się przed Sądem Okręgowym w Ł. sprawę rozwodową, której zakończenie prawomocnym wyrokiem rozstrzygnie również kwestię korzystania ze spornego lokalu.
Postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., Prezydent Miasta Ł. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania A. S. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ulicy D. [...] w Ł..
W uzasadnieniu organ wskazał, że tocząca się przed sądem cywilnym sprawa rozwodowa nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu meldunkowym, a zatem w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania uregulowana przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda Ł. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postanowienie organu I instancji jest wadliwe z uwagi na to, że zasadność złożonego przez A. S. wniosku o zawieszenie postępowania organ I instancji rozważał pod kątem zaistnienia przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zamiast badać zaistnienie przesłanek określonych w art. 98 § 1 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z wnioskiem o zawieszenie postępowania wystąpiła A. S., która nie jest wnioskodawcą w sprawie. Natomiast A. S., na którego żądanie zostało wszczęte postępowanie nie poparł wniosku o zawieszenie postępowania.
Zażalenie na to postanowienie wniosła A. S. Zarzuciła: naruszenie art. 98 § 1 k.p.a. poprzez całkowicie jego błędną interpretację i zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy; naruszenie art. 123 k.p.a. poprzez nierozpoznanie w sposób właściwy istoty przedmiotowej sprawy; naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przedmiotowej sprawy w sposób zgodny ze słusznym jej interesem; naruszenie art. 97 § pkt 4 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że decyzja dotycząca wymeldowania jest wiążąca przed orzeczeniem sądowym w sprawie rozwodowej, która zawisła przed Sądem Okręgowym w Ł.; naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że uczestniczka postępowania w sprawie o wymeldowanie opuściła lokal mieszkalny przy ulicy D. [...] m. [...] w sposób mający charakter dobrowolny i trwały w okolicznościach przedmiotowej sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują dwa odrębne tryby zawieszenia postępowania administracyjnego. Pierwszy tryb wchodzi w rachubę w przypadku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w przepisie art. 97 § 1 k.p.a. - wówczas organ zobowiązany jest zawiesić postępowanie z urzędu. Drugi tryb może natomiast zostać uruchomiony wyłącznie na wniosek strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, jeśli zachodzą okoliczności przewidziane przepisem art. 98 § 1 k.p.a. W pierwszym przypadku organ wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego z urzędu, w drugim zaś postanowienie o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania. Ustosunkowując się do wniosku strony o zawieszenie postępowania administracyjnego organ może wziąć pod uwagę jedynie przesłanki zawieszenia postępowania uregulowane w przepisie art. 98 § 1 k.p.a., to jest: 1) postępowanie jest w toku;
- 2) wniosek o zawieszenie postępowania złożyła strona, na której żądanie postępowanie się toczy;
- 3) zawieszeniu nie sprzeciwiają się pozostałe strony postępowania;
- 4) zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu.
W niniejszej sprawie stroną która wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wymeldowania A. S. z lokalu nr [...] przy ulicy D. [...] w Ł., jest A. S., a zatem zgodnie z zasadą dyspozycyjności jedynie jemu przysługuje prawo złożenia wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie przepisu art. 98 § 1 k.p.a. Oznacza to, że odmowne załatwienie wniosku A. S., dla którego jedyną podstawą rozpatrzenia może być przepis art. 98 § 1 k.p.a., jest w pełni uzasadnione.
Ponadto organ II instancji wskazał, odnosząc się do kwestii oceny występowania w przedmiotowej sprawie przesłanki zawieszenia postępowania uregulowanej przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., że organ zobowiązany jest z urzędu w toku postępowania brać pod uwagę wszystkie okoliczności wskazane w powołanym przepisie art. 97 § 1 k.p.a., bowiem zaistnienie którejkolwiek z nich stanowi podstawę obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Jak natomiast słusznie wskazał organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia [...] r. tocząca się przed sądem cywilnym sprawa rozwodowa nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu dotyczącym wymeldowania jednego z małżonków (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r, II OSK 1559/07).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca powyższemu postanowieniu Wojewody Ł. zarzuciła naruszenie: art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez rozpatrzenie przedmiotowej sprawy w sposób całkowicie nieobiektywny bez uwzględnienia słusznego interesu społecznego i braku pogłębienia zaufania skarżącej do organów państwa w oparciu o art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dokumentów występujących i dotyczących jej wymeldowania, co miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy; art. 98 § 1 k.p.a. poprzez całkowicie jego błędną interpretację i zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. dotycząca jej wymeldowania jest wiążąca i ważniejsza przed przyszłym cywilnym orzeczeniem sądowym w sprawie rozwodowej, która zawisła przed Sądem Okręgowym w Ł.; art. 15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez przyjęcie, że uczestniczka postępowania w sprawie o wymeldowanie opuściła swój lokal mieszkalny przy ulicy D. [...] m. [...] w sposób mający charakter dobrowolny i trwały; art. 206 k.c. w związku z art. 32 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że do korzystania z lokalu mieszkalnego przy ulicy D. [...] m. [...] uprawniony jest wyłącznie wnioskodawca wniosku o wymeldowanie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy).
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U 2012. 270) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oznacza to, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ten ma natomiast prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197).
W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić skutecznego zarzutu sprzeczności z prawem, w rozumieniu art. 145 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu.
Wymienione w art. 98 § 1 k.p.a. przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego muszą wystąpić w sprawie kumulatywnie. Niespełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ nie może zawiesić postępowania administracyjnego w opisywanym trybie.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że dopuszczalność fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego uzależniona została w świetle art. 98 § 2 k.p.a. od łącznego zaistnienia pięciu następujących przesłanek:
- 1) postępowanie administracyjne zostało wszczęte na żądanie strony;
- 2) postępowanie administracyjne toczy się;
- 3) o zawieszenie postępowania wystąpi ta strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Formuła "wystąpi o to strona" oznacza podjęcie przez stronę czynności procesowej, przybierającej postać jej oświadczenia woli. Musi mieć charakter wyraźny - nie można jej domniemywać. W sytuacji istnienia jakichkolwiek wątpliwości, organ obowiązany jest zwrócić się do strony o ich rozstrzygnięcie;
- 4) inne strony postępowania nie sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania;
- 5) zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu (por. Grzegorz Łaszczyca, Komentarz do art. 98 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Z akt sprawy wynika, iż A. S. jest stroną postępowania, na wniosek którego postępowanie o wymeldowanie A. S. zostało wszczęte. Wobec powyższego prawidłowo organ zwrócił się do strony postępowania o zajęcie stanowiska w przedmiocie zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego. W dniu [...] r. A. S. oświadczył, że nie wyraża zgody na zawieszenie postępowania. Z uwagi na wyrażony przez wnioskodawcę brak zgody na zawieszenie postępowania w sprawie nie zaistniały ustawowe przesłanki do fakultatywnego zawieszenia postępowania.
W ocenie Sądu, zarzuty skargi są niezasadne z uwagi na to, że organ rozpatrując wniosek strony może orzekać jedynie w granicach przedmiotu (podstawy normatywnej) tego wniosku, czyli - w niniejszej sprawie - fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego (art. 98 k.p.a.). Orzekanie przez organ o zawieszeniu obligatoryjnym z przyczyn określonych w art. 97 k.p.a. jest rozstrzygnięciem dotyczącym innej sprawy (kwestii), ponieważ pomiędzy zawieszeniem fakultatywnym a obligatoryjnym nie zachodzi stosunek tożsamości sprawy, rozumianej jako tożsamość podstawy normatywnej rozstrzygnięcia.
Wskazać też należy, że obowiązkiem organu jest bieżące analizowanie okoliczności toczącego się postępowania pod kątem konieczności jego zawieszenia z urzędu w oparciu o art. 97 § 1 k.p.a. Okoliczności te z uwagi na dynamikę postępowania mogą się w toku sprawy zmieniać. W przypadku jeśli w toku sprawy, na którymś jego etapie, zajdą przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu, a organ postępowania nie zawiesi, lecz merytorycznie rozpozna i zakończy sprawę, każda ze stron postępowania ma możliwość zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia w drodze skargi do sądu administracyjnego. Wówczas sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia oceni, czy w toku postępowania administracyjnego zachodziły podstawy do jego zawieszenia z urzędu, a jeśli tak, to czy powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podnoszona przez skarżącą okoliczność toczącej się przed Sądem Okręgowym w Ł. - Wydział Cywilny sprawy rozwodowej, pozostaje poza zakresem przedmiotowym zastosowania przepisu art. 98 k.p.a., przez co nie ma wpływu na zastosowanie wymienionej regulacji przez organy orzekające w sprawie.
Wobec powyższego, Sąd podziela ustalenia przyjęte przez organy administracji w zakresie niewystąpienia w sprawie przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek strony. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 98 § 1 k.p.a.
Za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, ponieważ nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie dotyczącej odmowy zawieszenia postępowania.
Chybiony jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 206 Kodeksu cywilnego.
Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych przez skarżącą w petitum skargi, w tym art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. Organy administracji publicznej orzekające w sprawie nie naruszyły zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji.
A. B.