Wyrok WSA w Łodzi z 7 stycznia 2005 r., III SA/Łd 720/04

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 7 stycznia 2005 r.

Sprawa

sprawy ze skargi J.K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. nr [...] z dnia [...].

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor Małgorzata Łuczyńska (spr.)
Asystent sędziego Paulina Hućko protokolant

Uzasadnienie

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., działając na podstawie art. 104 § 1 i § 1 Kpa i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r. Nr 90 poz. 575 z późń.zm.) po rozpatrzeniu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej u J.K. – nie stwierdził choroby zawodowej przewlekłego zatrucia środkami ochrony roślin wymienionej w poz. 1 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dni 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są dane zawarte w orzeczeniach lekarskich Poradni Chorób Zawodowych WOMP w Ł. z dnia [...] Nr [...], Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] Nr [...] oraz piśmie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. Nr [...] z dnia [...] roku według których ocena obrazu klinicznego rozpoznanych chorób nie upoważnia do rozpoznania choroby, którą można wiązać z przebytą ekspozycją zawodową na środki ochrony roślin.

W sprawie zgodnie z § 5 cytowanego rozporządzenia orzekali lekarze zatrudnieniu w dwóch jednostkach orzeczniczych I i II stopnia tj. Poradnia Chorób Zawodowych WOMP w Ł. i Instytut Medycyny Pracy w Ł. Stronie umożliwiono zapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, z czego strona skorzystała.

Od powyższej decyzji J.K. złożył odwołanie, w którym zakwestionował opinie zawarte w orzeczeniach lekarskich stwierdzające brak podstaw do uznania choroby zawodowej zatrucia środkami chemicznymi ochrony roślin. Stwierdził, że jego dolegliwości głównie ze strony trzustki i wątroby należy wiązać z pracą z wykorzystaniem chemicznych środków ochrony roślin. Podważył również ustalenie dotyczące sposoby wykonywanie przez niego pracy polegającej na wykonywaniu oprysków z użyciem środków chemicznych oraz czasokres i częstotliwość stosowania oprysków. Wskazał świadków, którzy mogą potwierdzić charakter jego pracy.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. decyzja Nr [...] z dnia [...] działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.

W toku postępowania odwoławczego przesłuchano wskazanych przez skarżącego świadków na okoliczność rodzaju oraz sposoby wykonywanych przez skarżącego prac chemizacyjnych.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie okoliczności podnoszone zarówno przez skarżącego jak i powołanych przez niego świadków zostały uwzględnione przy rozpatrywaniu sprawy w II instancji, jednak samo narażenie na czynnik mogący spowodować chorobę zawodową nie jest jednoznaczne z powstaniem choroby zawodowej, lecz jest tylko jednym z elementów mogących wpłynąć na zaistnienie zawodowego schorzenia.

Przeprowadzone badania lekarskie nie potwierdziły występowania u skarżącego choroby zawodowej, a w tej sytuacji inspektor sanitarny nie ma delegacji do stwierdzenia choroby zawodowej. Jeżeli właściwa placówka orzecznicza nie dokonała rozpoznania klinicznego choroby zawodowej i wypowiedziała się w danej sprawie negatywnie brak było postaw do wydania pozytywnej dla strony decyzji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.K. wskazując na liczne dolegliwości neurologiczne, dermatologiczne, chorobę wątroby, uszkodzenie słuchu podważa zasadność wydanej decyzji o braku podstaw do stwierdzenia u niego choroby zawodowej. Podnosi, że nie był nigdy poinformowany o szkodliwości i następstwach pracy z użyciem środków chemicznych. Decyzją komisji lekarskiej został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy na okres jednego roku. W jego ocenie zarówno orzeczenia lekarskie jak i wydane decyzje są dla niego krzywdzące i nie uwzględniają jego złego stanu zdrowia, na który decydujący wpływ miała praca zawodowa w ciągłym kontakcie ze środkami chemicznymi. Skarżący wnosi również zastrzeżenia co do sposoby przeprowadzania badań i zachowania lekarzy.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Nawiązując do zarzutu skarżącego uznania go przez komisję lekarską za całkowicie niezdolnego do pracy na okres jednego roku organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą wydania decyzji w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej mogą być tylko i wyłącznie orzeczenia lekarskie wydane przez uprawnione jednostki orzecznicze w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115). Jakiekolwiek inne orzeczenia lekarskie nie mają więc mocy prawnej, aby stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie choroby zawodowej przez inspektora sanitarnego. Poza sferą rozważań organ odwoławczy pozostawił subiektywną ocenę skarżącego dotyczącą czynności wykonywanych przez lekarzy podczas przeprowadzanych badań, stwierdzając, że ocena merytoryczna lekarzy wykonujących badania nie wchodzi w zakres uprawnień inspektora sanitarnego.

Żądanie skarżącego uznania istniejących schorzeń jako wystarczających do stwierdzenia choroby zawodowej odpowiadającej jednej ze wskazanych przez niego pozycji wykazu nr 10,14 i 19 organ odwoławczy uznał za bezzasadne, bowiem gdyby w przebiegu postępowania w kierunku stwierdzenia choroby przewlekłego zatrucia środkami ochrony roślin zaistniała możliwość rozpoznania tych chorób przez lekarzy orzekających, skarżący zostałby o tym poinformowany i powiadomiony o celowości rozpoczęcia procedury zgodnie z obowiązującymi przepisami poprzez odrębne zgłoszenie choroby zawodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że w trakcie postępowania wyjaśniającego doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i analizy materiału dowodowego tj. art. 7,77 i 80 kpa co mogło mieć wpływ na rozpatrzenie sprawy.

W świetle § 2 ust. 1 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115) przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi dalej "narażeniem zawodowym". Podstawowym więc obowiązkiem organu rozpoznającego roszczenie o uznanie choroby zawodowej jest ustalenie, czy choroba zawodowa stwierdzona u pracownika jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, a następnie ustalenie, czy praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie. Są to dwa ustalenia o fundamentalnym znaczeniu dla uwzględnienia żądania.

W przedmiotowej sprawie postępowanie było prowadzone w kierunku rozpoznania u skarżącego choroby przewlekłego zatrucia środkami ochrony roślin. W takim przypadku zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 cytowanego rozporządzenia przy ocenie narażenia zawodowego uwzględnia się rodzaj czynnika, wartość stężeń lub natężeń i okres narażenia zawodowego. Spośród tych elementów organy ustaliły w zasadzie tylko okres narażenia zawodowego obejmujący lata od 1970 do 1991 roku. Z akt sprawy wynika, że w miejscu pracy skarżącego nie przeprowadzano badań kontrolnych warunków pracy i czynników narażenia na stanowisku skarżącego. Z załączonej dokumentacji wynika ponadto tylko to jakie były nazwy stosowanych środków chemicznych wskazywanych jako przyczyna choroby zawodowej. Brak jest ustalenia składu chemicznego tych preparatów. W ocenie Sądu brak tych ustaleń jest istotną wadą przeprowadzonego postępowania i to zarówno z punktu widzenia treści cytowanego rozporządzenia, które w wykazie chorób zawodowych pod pozycją 1 wskazującą na substancje chemiczne powodujące przewlekłe zatrucia lub ich następstwa posługuje się nazwą substancji chemicznej, a nie nazwą handlową danego środka (np. Ultracit, Nogos, Bi-58) jak również z uwagi na ustalenia dokonane przez uprawnionych lekarzy w ich orzeczeniach o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Nie ustalono składu chemicznego stosowanych przez skarżącego środków ochrony roślin i nie wyjaśniono, czy jest to kwestia istotna czy obojętna w przypadku rozpoznawania chorób w postaci przewlekłych zatruć substancjami chemicznymi i ich następstw. Nie wiadomo, czy wszystkie środki chemiczne działają tak samo, jakie mogą być następstwa zatruć określonymi substancjami chemicznymi do jakich uszkodzeń, jakich narządów bądź funkcji dochodzi w wyniku przewlekłych zatruć substancjami chemicznymi i które z nich można zakwalifikować jako chorobę zawodową i dlaczego.

Poradnia Chorób Zawodowych WOMP w Ł. stwierdziła u badanego zaburzenia ze strony ośrodkowego układu nerwowego pod postacią zespołu nerwicowego i zaczynającego się zespołu psychoorganicznego oraz zaburzeń krążenia mózgowego z powodu zwężenia lewej tętnicy kręgowej. Ponadto stwierdzono cechy dysfunkcji narządu przedsionkowego i odbiorczy obustronny ubytek słuchu nieznacznego stopnia. Ujawnione zaburzenia gospodarki lipidowej oraz cechy uszkodzenia komórki wątrobowej w ocenie tej jednostki orzeczniczej mogą być spowodowane spożywaniem alkoholu.

Z załączonej opinii Instytutu Medycyny Pracy w Ł. wynika, że wykluczono u skarżącego encefalopatię i polineuropatię. Stwierdzono dyskretne objawy neurasteniczne, wstępną formę zespołu psychoorganicznego.

Analiza porównawcza obydwu opinii wskazuje, że elementem wspólnym jest tylko stwierdzenie zespołu psychoorganicznego.

Żadna z uprawnionych jednostek medycznych poza lakonicznym stwierdzeniem braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej nie wyjaśniła jakie jednostki chorobowe mogą być następstwem środków ochrony roślin stosowanych w pracy zawodowej skarżącego i jakie są cechy charakterystyczne obrazu klinicznego takich chorób. Jakiego pochodzenia są więc wskazywane przez skarżącego dolegliwości: uszkodzenie wątroby, zaburzenia równowagi, nudności, bóle i zawroty głowy, wypadanie włosów, dlaczego nie można ich wiązać z praca zawodową i czym są w takim razie spowodowane. Nie wyjaśniono, czy brak stwierdzenia u skarżącego encefalopatii i polineuropatii oznacza, że są to jedyne choroby rozpoznawane w przebiegu przewlekłych zatruć substancjami chemicznymi, a jeżeli tak to czym się objawiają.

Sąd podziela wprawdzie stanowisko organów, że stwierdzenie choroby zawodowej przez inspektora sanitarnego jest możliwe tylko po uprzednim rozpoznaniu przez uprawnionego lekarza jednostki chorobowej wymienionej w wykazie chorób zawodowych zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115). Niemniej jednak w utrwalonym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny prezentował stanowisko, które Sąd w obecnym składzie całkowicie podziela, że orzeczenia zakładów służby zdrowia właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych traktowane w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych jak opinie biegłych muszą być umotywowane w sposób zrozumiały dla stron, organów orzekających, a także dla Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, a obowiązany jest ocenić, czy wydane na podstawie takich orzeczeń decyzje są zgodne z prawem (wyroku NSA z dnia 15 kwietnia 1998r. I SA 2074/97). Opinie biegłych nie mogą więc ograniczać się jedynie do samej konkluzji. Powinny również zawierać uzasadnienie, które pozwoli organom administracji publicznej na sprawdzenie, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i tym samym skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. W ocenie Sądu opinie zaprezentowane w niniejszej sprawie nie spełniają tych wymogów.

Zgodnie z § 8 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, o którym mowa w § 6 ust. 1, oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1 jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego.

W tej sytuacji nie przesądzając o wynikach ponownie przeprowadzonego postępowania należy przede wszystkim uzupełnić opinie lekarskie poprzez wyjaśnienie jaki jest obraz kliniczny chorób zawodowych spowodowanych działaniem substancji chemicznych stosowanych w pracy zawodowej skarżącego, jakie to mogą być choroby, jakie organy i funkcje organizmu upośledzają i czy dolegliwości skarżącego jako narażonego na czynniki szkodliwe w środowisku pracy (fakt ten nie był przez organy administracji kwestionowany) są bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem spowodowane czynnikami pozazawodowymi i jakimi.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ inspekcji sanitarnej winien zgromadzić materiał dowodowy wyjaśniający powyższe wątpliwości, a jako dowód w sprawie dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 kpa). Jednocześnie należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982r. – II SA 372/82; ONSA z 1982r. z. 1, poz. 33).

Podjęte rozstrzygnięcia organy administracji winny uzasadnić w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Mając na uwadze treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdza, że wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji orzekanie w tej kwestii jest bezprzedmiotowe.