Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 24 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 726/16

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...]., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Geodezyjny i Kartograficzny w Ł. - po rozpatrzeniu odwołania Ł. Ż. i L. B. od decyzji Starosty [...] z dnia [...], znak [...] o odrzuceniu zarzutów do danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym 20 – P., gmina L., ujawnionych w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2010r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

W 2015r. została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków na obszarze obrębu ewidencyjnego 20-P. w gminie L., zgodnie z art. 24a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Projekt operatu opisowo - kartograficznego obrębu P., sporządzony w wyniku modernizacji został wyłożony do wglądu właściwych podmiotów, w siedzibie Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w P. na okres 15 dni roboczych, tj. w okresie od dnia 21 września do 9 października 2015r. Informacja o terminie o miejscu wyłożenia projektu była wywieszona na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w P. i w Urzędzie Gminy w L. oraz zamieszczona w prasie o zasięgu krajowym.

W dniu 1 października 2015r. Ł. Ż. i L. B. współwłaściciele działki o nr [...], zgłosili uwagi dotyczące danych należącej do nich działki, które ujawnione zostały w projekcie operatu opisowo-kartograficznego. Zgłoszone uwagi po konsultacji z wykonawcą prac modernizacyjnych zostały odrzucone, o czym zgłaszający zostali poinformowani pismem z dnia [...], znak [...].

W wyniku prac modernizacyjnych wykonawca sporządził operat techniczny, przyjęty do zasobu PODGiK w P. pod nr [...] w dniu [...] Po upływie 15 - dniowego terminu wyłożenia, projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym Starosta [...] ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 29 grudnia 2015r. pod poz. 5758.

W dniu 26 stycznia 2016r. do Starosty [...] wpłynęły zarzuty dotyczące modernizacji danych działki nr [...] obręb 20-P., zgłoszone przez jej współwłaścicieli – Ł. Ż. i L. B.. W uzasadnieniu strony podniosły, że uwagi dotyczące przedmiotowej działki, zgłoszone w trakcie wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego, zostały odrzucone bez ich wnikliwego rozpatrzenia. W piśmie zawierającym zarzuty zawarto także wnioski o przyjęcie wschodniej granicy działki [...] zgodnie z istniejącymi w terenie (graniczniki z krzyżem) punktami granicznymi (oznaczonymi numerami [...] i [...]), przyjęcie przebiegu drogi gminnej (dz. nr [...]) zgodnie z jej istniejącym na gruncie śladem (na odcinku graniczącym z dz. nr [...]) oraz naniesienie na grunt danych z operatu powstałego w wyniku przeprowadzonego pod koniec lat 70-tych scalenia i wymiany gruntów wsi P., ponieważ według naocznych świadków wyznaczenie punktów granicznych na gruncie po scaleniu wykonano niedbale i nieprecyzyjnie i było obarczone błędami.

Zawiadomieniem z dnia [...], znak [...], Starosta P. wszczął postępowanie w sprawie zgłoszonych przez Ł. Ż. i L. B. zarzutów dotyczących danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym 20 – P., gmina L., ujawnionych w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

W dniu [...] Ł. Ż. zapoznała się z materiałem dowodowym i stwierdziła m.in., że zachodnia granica jej działki (stanowiąca równocześnie granicę pomiędzy obrębami P. i Z.) jest nieprawidłowa, ponieważ obejmuje częściowo staw, którego ona nie nabyła.

W dniu 25 lutego 2016r. do Starosty [...] wpłynęło pismo stron zawierające zastrzeżenia i uwagi do przeprowadzonego w ramach modernizacji ustalenia granic działki nr [...] i sporządzonego w wyniku ustalenia protokołu oraz wniosek o ponowne przeprowadzenie czynności związanych z ustaleniem granic przedmiotowej dziatki. Powyższe pismo przekazano wykonawcy prac modernizacyjnych, w ramach udzielonej przez niego gwarancji, celem odniesienia się do zawartych w nim kwestii.

W dniu [...] do Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w P. wpłynęła odpowiedź wykonawcy modernizacji na przekazane pismo stron postępowania. Wykonawca prac modernizacyjnych uznając zastrzeżenia stron postępowania za bezzasadne podtrzymał swoje ustalenia dokonane w toku prac modernizacyjnych, podkreślając, że przeprowadzone na gruncie czynności ustalania granic działki nr [...] sprowadzały się do ustalenia położenia tylko jednego punktu granicznego odpowiadającego punktowi nr [...], które obecni na gruncie współwłaściciele działki nr [...] zaakceptowali składając podpisy w protokole oraz potwierdzili w piśmie z dnia [...] skierowanym do starosty i przekazanym wykonawcy.

Decyzją z dnia [...] Starosta P. odrzucił zarzuty do danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym 20 – P., gmina L., ujawnionych w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Od powyższej decyzji Ł. Ż. i L. B. złożyli odwołanie zarzucając, że protokół ustalenia przebiegu granic jest dokumentem sfałszowanym. Wskazali, że zgodnie ustalili położenie pkt [...], natomiast geodeta nie okazał im map, szkicu, a na protokole są skreślenia, które według skarżących nie powinny mieć miejsca. Podali, że granica to linia pomiędzy dwoma punktami, a w trakcie ustalenia granic działki ustalono tylko jeden pkt –[...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazał, że zgodnie z § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 542 ze zm.), modernizacja ewidencji gruntów i budynków to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu:

1. 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia;
2. 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu.

Starosta jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej nie wykonuje prac geodezyjnych i kartograficznych. Zgodnie z art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 42 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, wykonawcą prac geodezyjnych i kartograficznych może być przedsiębiorca lub jednolatka organizacyjna, legitymujący się odpowiednimi uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji i kartografii. Wykonawca, kierując się przepisami prawa, w ramach prowadzonych prac modernizacyjnych, dokonuje analizy istniejących dokumentów pod kątem ich przydatności przy ustalaniu granic działek ewidencyjnych i decyduje o ich wykorzystaniu.

Wykonawca prac modernizacyjnych wszystkie punkty graniczne definiujące geometrię działki nr [...] z wyjątkiem jednego punktu granicznego (położonego na północno - wschodnim krańcu działki nr [...], na styku z działkami nr [...] i [...], odpowiadającego punktowi nr 103 - przyjął w oparciu o opracowania archiwalne: operat nr [...] sporządzony w wyniku przeprowadzonego pod koniec lat 70-tych scalenia i wymiany gruntów wsi P. oraz operatu nr [...] dokonanego w 1995r. dotyczącego podziału działki nr [...] (wydzielenie dz. nr [...]). Zgodnie z § 36 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dokumentacja podziałowa oraz dokumentacja ze scalenia i wymiany gruntów, stanowią podstawę wykazania granic działek w ewidencji gruntów. Ustalenia położenia punktu granicznego działki nr [...], odpowiadającego istniejącemu w terenie punktowi nr 103, wykonawca dokonał w ramach modernizacji, przeprowadzając czynności na gruncie i sporządzając z nich protokół, zgodnie z § 37 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Odnosząc się do zgłoszonych przez strony postępowania zarzutów i wniosków w trakcie trwającego postępowania, organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...], że stan użytkowania na gruncie nie stanowi podstawy do ujawnienia granic działek ewidencyjnych w bazie ewidencji gruntów i budynków. Wykonawca prac modernizacyjnych nie jest zobowiązany do wyznaczania granic działek ewidencyjnych na gruncie (wznawiania granic) innych niż te granice, które były ustalane w terenie w ramach modernizacji. Działania takie, w innym trybie, podejmowane są przez uprawnione jednostki wykonawstwa geodezyjnego na wniosek i koszt zainteresowanych podmiotów. Wykonawca prac modernizacyjnych stwierdził, że brak jest jakichkolwiek dokumentów lub innych danych, potwierdzających położenie istniejącego w terenie znaku granicznego wskazanego przez strony na gruncie jako punkt graniczny oznaczony numerem 104 (wschodnia granica działki nr [...], na styku z działkami nr 209/2 i 300/1), ponieważ jego położenie różni się względem danych zawartych w istniejących dokumentach o kilkanaście metrów.

Odnosząc się do zarzutu sfałszowania operatu organ odwoławczy wskazał, że jest to przestępstwo ścigane na postawie art. 270 Kodeksu karnego jedynie przez Prokuraturę i Policję. W trakcie przeprowadzonej modernizacji obrębu ewidencyjnego 20-P. w gminie L. w stosunku do działki [...] ustaleniu podlegało położenie punktu 103, które zostało dokonane zgodnie ze wskazaniem stron. Pozostałe punkty graniczne (w tym punkt 104) pozostawiono bez zmian, gdyż ich położenie wynikało bezsprzecznie z materiałów zgromadzonych w zasobie ewidencji gruntów i budynków. Fakt innego użytkowania na gruncie nie ma znaczenia dla przebiegu granic i może być jedynie powoływany przed sądem cywilnym w ewentualnym procesie o zasiedzenie części nieruchomości.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżących podnosił zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77, art. 107 § 3 oraz 136 K.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów, która nie będzie odzwierciedlać stanu rzeczywistego.

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że stwierdzenia wykonawcy, a za nim organów obu instancji, że w protokole skarżący potwierdzili lokalizacje tylko jednego punktu granicznego, podczas gdy później w treści tego samego protokołu zawarte są istotne, nie wpisane wcześniej ustalenia, podważają wartość dowodową takiego dokumentu i zaufanie skarżących do organów prowadzących postępowanie. To bowiem organy obu instancji, a nie sam wykonawca robót geodezyjnych - prac modernizacyjnych odpowiedzialne są za to by prace te przeprowadzone były rzetelnie, a postępowanie administracyjne w taki sposób, by wyjaśnione zostały wszelkie wątpliwości.

Pełnomocnik podnosił, że skarżący od początku zgłaszali istotne zarzuty dotyczące wyniku samej modernizacji jak i sposobu przeprowadzenia czynności przez wykonawcę. Uwzględniając zaś cel modernizacji, nie może być tak, że w jej wyniku obecna granica ewidencyjna ich działki ulegnie takiej zmianie, w wyniku której stają się nagle właścicielami części zbiorników wodnych, istniejących do tej pory na działce sąsiedniej, której nie są właścicielami.

Zdaniem skarżących nie można uznać, że wątpliwości zostały wyjaśnione, skoro wykonawca prac i organ twierdzą, że celem prac modernizacyjnych było tylko ustalenie jednego punktu granicznego 103, podczas gdy sam wykonawca proponował ponowne ustalenie granicy nieruchomości należącej do skarżących, a w dokumentacji oprócz kwestionowanego protokołu znalazły się także szkice obrazujące przebieg granic, czego nie okazano na gruncie.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Geodezyjny i Kartograficzny w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w 24 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżących załączył "zawiadomienie o czynnościach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych". Natomiast skarżąca oświadczyła, że podpisała tylko listę obecności, a nie protokół, który nie był wypełniony, oraz że nie została zapoznana z materiałami archiwalnymi powołanymi w decyzji Ponadto wyjaśniła, że granicznik nr 104 nie został uznany, mimo że przez stronę został odkopany i wskazany, oraz że punkt o nr 1850 nie był w ogóle ustalony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia z dnia 22 lipca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia 6 maja 2016 r. o odrzuceniu zarzutów skarżących do danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym 20 – P., gmina L., ujawnionych w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 6 maja 2016 r. wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Kwestia sporną w rozpoznawanej sprawie są dane ujawnione w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczące działki nr [...] - położonej w obrębie ewidencyjnym 20 – P., gmina L. - w wyniku przeprowadzonej w roku 2015 modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.).

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) – rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

W świetle art. 20 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Według art. 24 ust. 1 pkt 1 lit. c tej ustawy informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1, zawiera operat ewidencyjny, który składa się m.in. z bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego w szczególności, wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a także udostępnianie zainteresowanym wypisów z tych rejestrów, kartotek i wykazów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej.

Zadanie prowadzenia ewidencji zostało powierzone starostom (art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1 ustawy). Zasady prowadzenia ewidencji zostały także określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz. U. z 2015, poz. 542).

Według art. 24 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 tej ustawy informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1, zawiera operat ewidencyjny, który składa się m.in. z bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego w szczególności, wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a także udostępnianie zainteresowanym wypisów z tych rejestrów, kartotek i wykazów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych.

Istotne znacznie ma także to, że stosownie do treści art. 24 ust. 2a ustawy informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1. 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:
2. a) przepisów prawa,
3. b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,
4. c) materiałów zasobu,
5. d) wykrycia błędnych informacji;
6. 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Natomiast w myśl art. 24 ust. 2b aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1. 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
2. a) przepisów prawa,
3. b) wpisów w księgach wieczystych,
4. c) prawomocnych orzeczeń sądu,
5. d) ostatecznych decyzji administracyjnych,
6. e) aktów notarialnych,
7. f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
8. g) wpisów w innych rejestrach publicznych,
9. h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;
10. 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c ustawy).

Procedura aktualizacji ma zatem charakter rejestrowy. Wprowadzane w jej trakcie zmiany są wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają. Jest to zatem procedura sformalizowana w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., I OSK 719/07, LEX nr 505313).

Zaznaczyć także należy, że art. 24 ust. 2a dodany przez art. 1 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. (Dz.U.2014.897) zmieniającej ustawę Prawo geodezyjne i kartograficzne z dniem 12 lipca 2014 r. wprowadził jak wyżej wskazano działanie starosty z urzędu w ściśle określonych przypadkach.

Podkreślić należy, że z istoty ewidencji jako urzędowego zbioru danych na temat gruntów, budynków i lokali wynika, że może ona spełniać swoje funkcje tylko przy założeniu aktualności danych ewidencyjnych (§ 44 pkt 2 powołanego rozporządzenia). W myśl § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 24a ust. 1 powołanej ustawy, starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego. Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym.

Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków.

Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarżący w piśmie z dnia 11 stycznia 2016 r. zgłosili zarzuty do danych objętych modernizacją, które stały się danymi ewidencji gruntów i budynków. Skarżący wnieśli o zmianę numeru jednostki rejestrowej z oznaczonego w operacie 172 na 36b, powołując się na decyzję Urzędu Gminy L., naniesienia punktów p-104 i p-103 zgodnie z istniejącymi punktami granicznymi (graniczniki istniejące z krzyżami). Ponadto wnieśli o naniesienie przebiegu drogi gminnej oznaczonej nr ewidencyjnym [...] według istniejącego śladu na odcinku dz. nr [...], co potwierdzają graniczniki betonowe z krzyżami oraz ustalenie – naniesienie na grunt właściwych danych z operatu, na który powołuje się geodeta. Strony wyjaśniły także, że geodeta pracujący we wrześniu na gruncie nie mógł odszukać punktu granicznego p-104 i odstąpił od dalszych pomiarów. Skarżący podnieśli, że istotą modernizacji ewidencji gruntów winno być właściwe ustalenie punktów granicznych.

Natomiast Starosta P. oraz organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazali, że w wyniku przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków przedmiotem przeprowadzonych na gruncie czynności ustalenia granic w odniesieniu do działki [...] było ustalenie położenia tylko jedynego punktu granicznego, odpowiadającego punktowi nr p-103, oraz że z ustaleniem położenia tylko tego punktu granicznego zgodzili się, podpisując protokół. Natomiast co do pozostałych punktów granicznych przedmiotowej działki organy stwierdziły, powołując się na § 36 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, że wykonawca prac modernizacyjnych przyjął je w oparciu o opracowania archiwalne: operat nr [...] sporządzony w wyniku przeprowadzonego pod koniec lat 70-tych scalenia i wymiany gruntów wsi P. oraz operat nr [...] wykonany w 1995r., dotyczący podziału działki nr [...] (wydzielenie dz. nr 209/3).

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżących oraz stanowisko organów stwierdzić należy, że w aktach administracyjnych brak jest dokumentacji archiwalnej z naniesionymi punktami granicznymi, wskazującymi przebieg granic działki [...]. Przeczy to twierdzeniom organów, zawartych w uzasadnieniach decyzji, że pozostałe punkty graniczne (w tym punkt 104) pozostawiono bez zmian, gdyż ich położenie wynika bezsprzecznie z materiałów zgromadzonych w zasobie ewidencji gruntów i budynków. Jeżeli takie materiały znajdują się, to niewątpliwie powinny podlegać ocenie zarówno przez wykonawcę prac modernizacyjnych, jak również przez organy ewidencyjne rozstrzygające sprawę w przedmiocie zgłoszonych zarzutów na podstawie art. 24a ust. 9 ustawy, a czego brak w uzasadnieniach obu decyzji.

Ponadto w sytuacji, gdy skarżący wskazują na nieprawidłowości, a zachodzi potrzeba ich usunięcia, wówczas co do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków zastosowanie powinna znaleźć reguła ustalenia granic działek wskazana § 37 powołanego rozporządzenia. Zgodnie, z którym jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic (§ 37 ust. 2).

Tymczasem w uzasadnieniach decyzji brak jest wyjaśnienia, dlaczego tylko jeden punkt graniczny (p-103) działki ewidencyjnej o numerze [...] wymagał ustalenia, zaś pozostałe punkty graniczne nie wymagały modyfikacji. Ponadto z "Zawiadomienia o czynnościach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych" z dnia 13 sierpnia 2015 r. wynika, że w dniu 14 września 2015 r. odbędzie się ustalenie granic działki nr [...] (KW [...]), położonej w obrębie ewidencyjnym P., w gminie L., pomiędzy działkami nr [...], [...], [...], [...]. Przedmiotem ustalenia miały być zatem wszystkie punkty graniczne działki ewidencyjnej nr [...].

Istotne znaczenie ma także to, że skarżący twierdzą, że podpisali listę obecności, protokół nie był wypełniony, nie okazano im żadnych dokumentów. Powyższe twierdzenia skarżących nie zostały w żaden sposób zweryfikowane, a z pisma wykonawcy prac modernizacyjnych wynika, że być może nie dość dokładnie wytłumaczono stronom cel i powód spotkania na gruncie, oraz że możliwe jest ponowne ustalenie granic działki. Natomiast z pisma bez daty, [...], prawdopodobnie sporządzonego przez wykonawcę prac modernizacyjnych, znajdującego się w aktach sprawy wynika, że w czasie ustalenia granic współwłaścicielka działki nr [...] wskazała graniczniki pomierzone pod nr p-103 i p-104. Poza operatem scalenia nr [...] i operatem [...], brak dla działki [...] i [...] jakichkolwiek materiałów geodezyjnych potwierdzających stabilizację tych graniczników. Pomimo powyższego stwierdzenia, że brak jest jakichkolwiek materiałów geodezyjnych potwierdzających stabilizację graniczników wskazanych przez właścicielkę, w dalszej części wskazano, że dane z operatu scaleniowego i [...] są zbieżne, ale dlaczego nie dokonano modyfikacji istniejących danych oraz czego dotyczy operat [...] (organy nie powołują się na niego w uzasadnieniu decyzji) nie wyjaśniono.

Wprawdzie stwierdzono, że powierzchnia działki [...] w nowej ewidencji wynosi 3.0468 ha, a gdyby przyjąć wskazane przez właścicieli dz. [...] graniczniki powierzchnia działki [...] zmniejszyłaby się o 0,38969 ha, a powierzchnia działki [...] zwiększyłaby się o 0.2285 ha, to jednak w ogóle nie uwzględniono stanowiska skarżącej, że zachodnia granica działki jest nieprawidłowa, ponieważ obejmuje częściowo staw, którego ona nie nabyła. Brak też jakiegokolwiek uzasadnienia co do prawidłowości ustalenia punktu granicznego p-103 w odniesieniu do pozostałych punktów granicznych przyjętych w oparciu o opracowania archiwalne: operat nr [...] sporządzony w wyniku przeprowadzonego pod koniec lat 70-tych scalenia i wymiany gruntów wsi P. oraz operat nr [...] wykonany w 1995r. dotyczący podziału działki nr [...] (wydzielenie dz. nr [...]).

Podkreślić trzeba, że przyjęcie do operatu prac wykonanych w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 K.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w przedmiocie zarzutów dotyczących ujawnienia danych w operacie opisowo kartograficznym, ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 K.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie dokonane ustalenia budzą wątpliwości, a zatem stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy administracji nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, dlaczego ustalały punkt graniczny p-103 dla działki nr [...], skoro opierały się na operacie nr [...] sporządzonym w wyniku przeprowadzonego pod koniec lat 70-tych scalenia i wymiany gruntów wsi P. oraz na operacie nr [...] z 1995r. dotyczącym podziału działki nr [...] (wydzielenie dz. nr [...]). Poważne wątpliwości budzi to, dlaczego ten punkt graniczny nie został przyjęty z ww. postępowań, a pozostałe zostały uznane za prawidłowe.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że co prawda przywołana dokumentacja geodezyjna została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podnoszono, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego - mającego stanowić podstawy wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny - przyjęty do zasobu - jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nawet nie zostało wykazane jakie były zapisy w operacie sprzed modernizacji, a także dlaczego jeden punkt graniczny został ustalony, a pozostałe punkty graniczne nie budziły wątpliwości, skoro nawet nie okazano ich na gruncie.

Przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków bez wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, czy też rozbieżności prowadzi do generowania niepotrzebnych kosztów takiego postępowania. Przypomnieć bowiem należy, że modernizacja ewidencji jest definiowana jako zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia, 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu (§ 55 rozporzadzenia).

Skarżąca miała prawo spodziewać się, że w toku tego postępowania wszelkie wątpliwości zostaną wyjaśnione. Wbrew stanowisku organu nie chodzi tu o inne granice niż te, które były ustalone w ramach modernizacji. Dokonana zaś modernizacja ewidencji gruntów i budynków nie jest rzeczą niewzruszalną, a wynikające z niej dane mogą zostać obalone, bowiem ewidencja służy uwidocznieniu stanu rzeczywistego (faktycznego).

Organ administracji rozpatrując zatem zarzut dotyczący wadliwego ustalenia przebiegu granicy winien wnikliwie przeanalizować argumentację strony i rozważyć, czy jest konieczne przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych. Obowiązkiem organów ewidencyjnych rozpoznających zarzuty skarżących było zatem ustalenie, czy ujawnione w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków punkty graniczne ich działki są prawidłowe i zgodne ze stanem rzeczywistym (aktualnym). W przypadku stwierdzenia rozbieżności, konieczne było dokonanie odpowiednich ustaleń w tym przedmiocie.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organy ewidencyjne z naruszeniem ogólnych reguł postępowania. Tylko prawidłowo zebrane dane oraz dostępna organom dokumentacja powinna stanowić podstawę do wyjaśnienia zarzutów zgłoszonych przez strony.

Do wskazanych ustaleń organy były zobligowane przepisem art. 7 K.p.a., z którego wynika obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Uszczegółowieniem tej zasady jest obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wynikający z art. 77 § 1 K.p.a. Z uzasadnienia organu powinno więc wynikać jednoznacznie, że dokumenty znajdująca się w aktach administracyjnych stanowią kompletny materiał dowodowy, a tym samym materiał źródłowy, który winien być należycie rozważony i wszechstronnie oceniony.

W świetle powyższego zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja Starosty [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Prowadząc ponownie postępowanie organy winny mieć na uwadze konieczność procedowania zgodnie z regułami wynikającymi z powyższych przepisów, celem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto organy powinny uzasadnić rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje bowiem możliwość oceny, czy organ administracji dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a ak