Uzasadnienie
III SA/Łd 729/07
W dniu 18 października 2007 r. J. B. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pismo zatytułowane "skarga na czynność Wojewody [...] z dnia [...]".
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (sprawa o sygn. III SA/Łd 908/04), Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] przyznał mu prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia 27 maja 2004 r., a Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. dokonał wypłaty tego świadczenia za okres od 1 sierpnia 2004 r. do 31 lipca 2005 r. Pismem z dnia 18 grudnia 2006 r., przesłanym mu "do wiadomości" Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. poinformował Powiatowy Urząd Pracy w Ł., że od 1 stycznia 2007 r. będą realizowane potrącenia z należnego mu świadczenia wobec nadpłacenia przez PUP zasiłku za okres od 1 sierpnia 2004 r. do 31 maja 2005 r. w wysokości 468,82 zł miesięcznie.
W ocenie skarżącego, takie działanie PUP i ZUS-u naruszało przepisy prawa, bowiem nie otrzymał żadnej decyzji, która mogłaby stanowić podstawę dokonywania potrąceń. W związku z tym pismami z dnia 5 stycznia 2007 r. i 6 lutego 2007 r. skarżący zwracał się do Powiatowego Urzędu Pracy Nr 1 w Ł. z żądaniem wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej, że pobierany przez niego zasiłek w okresie od 1 sierpnia 2004 do 31 maja 2005 r. był świadczeniem nienależnym. W odpowiedzi otrzymał pisma wyjaśniające stanowisko organu, ale nie stanowiące decyzji administracyjnej.
Jak skarżący wyjaśnił, w tych okolicznościach złożył do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Powiatowego Urzędu Pracy nr 1 w Ł. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] [...] Urząd Wojewódzki wyjaśnił, że brak jest merytorycznej podstawy do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, jak domaga się tego skarżący, a działanie Powiatowego Urzędu Pracy Nr 1 w Ł. i ZUS było prawidłowe. Wyjaśniono, że organ rentowy dokonał pomniejszenia przyznanego skarżącemu od dnia 27 maja 2004 r. świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w art. 78 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) i w tej sytuacji zasiłek dla bezrobotnych wypłacony przez PUP za okres od 1 sierpnia 2004 do 31 maja 2005 r. w kwocie 5.307,10 zł brutto nie jest nienależnie pobranym świadczeniem lecz zalicza się na poczet przyznanego przez organ rentowy świadczenia przedemerytalnego, a więc kwota ta traktowana jest jak świadczenie wypłacone w kwocie zaliczkowej w rozumieniu ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
J. B. nie zgadzając się z argumentami Wojewody [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wskazane na wstępie pismo zatytułowane "skarga na czynność Wojewody [...] z dnia [...]". Wnosząc o zwrot pobranych w wyniku dokonywanych potrąceń kwot.
Wezwany do sprecyzowania swojego wniosku skarżący wyjaśnił, że jest to skarga na pismo Wojewody [...] z dnia [...]., a nie skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. (pismo k- 12).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
Sądowi z urzędu wiadomo, że w dniu 22 marca 2007 r. skarżący złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy Nr 1 w Ł. w przedmiocie braku wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej, że świadczenie z tytułu zasiłku dla bezrobotnych jest nienależne oraz ustalającej jego wysokość. Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2007 r. skarga została odrzucona, gdyż przed jej wniesieniem skarżący nie wyczerpał dostępnych środków prawnych w administracyjnym toku instancji, tj. nie złożył zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do Wojewody [...] (sprawa sygn. III SAB/Łd 23/07). W aktach tej sprawy znajdują się wszystkie załączniki, na które skarżący powołuje się w rozpoznawanej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest niedopuszczalna.
Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.)[ dalej p.p.s.a]. Z treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - 8 tej ustawy wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje administracyjne – pkt 1, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie - pkt 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3).
Ponadto zaskarżalne są inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 wskazanego przepisu - pkt 8.
Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają też przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest odpowiedź [...] Urzędu Wojewódzkiego na wniesione przez skarżącego zażalenie z dnia 4 sierpnia 2007 r. na bezczynność Powiatowego Urzędu Pracy Nr 1 w Ł. w sprawie nie wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej, że świadczenie z tytułu zasiłku dla bezrobotnych jest nienależne oraz ustalającej jego wysokość. Stanowisko skarżącego określające w ten sposób przedmiot skargi, wyrażone w piśmie z dnia 7 grudnia 2007 r., jest dla Sądu wiążące.
W związku z takim określeniem przez skarżącego przedmiotu skargi w pierwszej kolejności należało odpowiedzieć na pytanie, czy możliwe jest zaskarżenie do sądu administracyjnego takiego pisma.
Nie budzi wątpliwości, że pismo stanowiące przedmiot skargi w rozpoznawanej sprawie nie jest ani decyzją ani postanowieniem (art. 3 § 2 pkt 1,2,3 p.p.s.a). Nie jest ono także innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W doktrynie prawa administracyjnego wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. formy działania administracji charakteryzuje się jako niemające charakteru decyzji lub postanowienia, podejmowane w sprawach indywidualnych, o charakterze publicznoprawnym (a tylko w tym zakresie działalność administracji publicznej została poddana sądowej kontroli) oraz dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (podobnie J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 22; por. też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1996 roku, sygn. akt I SA 1326/96, nie publikowane). W konsekwencji, jedynie możność przypisania wszystkich powyższych cech działaniu (lub bezczynności) organu administracji, skutkować będzie otwarciem drogi do wniesienia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W badanym przypadku organ nie ustalał, nie stwierdzał, czy też nie potwierdzał jakiegokolwiek uprawnienia (obowiązku) strony wynikającego z przepisu prawa. Czynności jakie organ podjął, były czynnościami z zakresu nadzoru, w ramach których została poddana ocenie prawidłowość działania organu I instancji w zakresie obowiązku (braku obowiązku) wydania decyzji administracyjnej w sprawie. Nie znajdując podstaw prawnych do uwzględnienia zażalenia, organ wyjaśnił stronie zasady dokonywania potrąceń z przyznanego jej świadczenia przedemerytalnego.
Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie to ma szczególny charakter, gdyż kwestionuje jedynie pewien stan faktyczny i prawny wywołany, zdaniem strony, opieszałością organu. Organ wyższego stopnia jest władny rozpatrzyć zażalenie tylko w granicach wyznaczonych treścią art. 37 § 2 k.p.a., czyli w przypadku zasadności zażalenia ma on obowiązek: a/ wyznaczenia terminu dodatkowego załatwienia sprawy, b/ wyjaśnienia przyczyn opieszałości we własnym zakresie lub z pomocą organu niższego stopnia, c/ ustalenia osób winnych przewlekłości w działaniu, d/ stwierdzenia potrzeby wprowadzenia środków zaradczych na przyszłość. W żadnym razie takie zażalenie nie daje podstaw organowi wyższego stopnia do podjęcia w sprawie decyzji (patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Wyd. 8 str. 152).
Rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. nie następuje zatem w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która gdyby nawet została ujęta w formę postanowienia, nie mogłaby być zaskarżona do Sądu, gdyż nie została wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1-8 (patrz postanowienie NSA z 27. 09.2001r. I SAB 177/01 LEX nr 84483 oraz postanowienie NSA z 13.03.2001r. I SAB 246/00 LEX nr 78952, które zachowały aktualność również w obecnym stanie prawnym).
Jednocześnie w tym miejscu należy zaznaczyć, że tak, jak to wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego postanowienia w sprawie III SAB/Łd 23/07 wniesienie przez skarżącego zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do Wojewody [...] było warunkiem dopuszczalności jego skargi na bezczynność organu I instancji tj. Prezydenta Miasta Ł. Reasumując, w świetle omówionego stanu prawnego należało uznać, że wskazywane pismo Wojewody [...] z dnia [...] nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji, przedmiot niniejszej sprawy, jak i powyższa skarga nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 3 § 2 tej ustawy.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w postanowieniu.
E.K.