Uzasadnienie
Uchwałą z 29 marca 2011 r. Nr XVII/40/2011 Rada Gminy Mokrsko, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591ze zm.) – dalej "u.s.g." oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz, 1493 ze zm.) - dalej "u.p.p.r.", określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.
20 grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w Wieluniu działając na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: "p.p.s.a." wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Mokrsko z dnia 29 marca 2011 r w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2-5 u.p.p.r., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że członkostwo w zespole interdyscyplinarnym ustaje w przypadku odwołania w drodze zarządzenia wójta na wniosek podmiotu, którego jest przedstawicielem. Z uwagi na powyższe naruszenie prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w skarżonej części.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że z zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnienia ustawowego wynika, iż rada gminy, jest uprawniona jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w drodze podejmowanej w tym przedmiocie uchwały. Natomiast wyłącznie upoważnionym do kształtowania składu zespołu jest wójt, co wynika z art. 9a ust. 2 ustawy. Skoro zatem ustawodawca nie przyznał uprawnienia w zakresie kształtowania składu zespołu innym organom, w tym podmiotowi, którego przedstawiciel wchodzi w skład zespołu, to zapis kwestionowanego § 3 pkt 3 załącznika do uchwały przyznający de facto to uprawnienie podmiotowi kierującemu do zespołu swojego przedstawiciela jest sprzeczny z prawem i wykracza poza ustawową kompetencje rady gminy wynikającą z art. 9a ust. 15 u.p.p.r.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mokrsko wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do stawianego zarzutu wskazała, że skład zespołu interdyscyplinarnego, zarówno obligatoryjny, jak i fakultatywny określony został wprost przez ustawodawcę w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. Jednakże skoro część z podmiotów wchodzących w skład zespołu nie jest podporządkowana radzie gminy, czy też wójtowi gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu powinna przewidywać możliwość odwołania takiego członka przez wójta na wniosek podmiotu, którego ten członek zespołu jest przedstawicielem. Przy czym zapis ten nie modyfikuje zasady wskazanej w art. 9a ust. 2 u.p.p.r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
Zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora Rejonowego w Wieluniu uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego zaliczyć należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., w tym kontekście nie powinno wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 19922/11, wyroki WSA w Olsztynie: z 19 lutego 2019 r. sygn. II SA/Ol 60/19, z 19 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 125/19, z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 444/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalony uznać należy pogląd zgodnie z którym stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 385/18, wyrok WSA w Rzeszowie z 10 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 712/18, wyrok WSA w Warszawie z 5 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1873/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych wwww.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji.
Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 91/19 dostępny w CBOSA)
W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej podana została uchwała Rady Gminy Mokrsko z 29 marca 2011 r., Nr XVII/40/2011 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w części dotyczącej § 3 pkt 3 załącznika do tej uchwały, któremu Prokurator Rejonowy w Wieluniu zarzucił naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2-5 u.p.p.r.
Przechodząc do oceny merytorycznej kwestionowanych zapisów wskazać na wstępnie trzeba, że stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy została upoważniona jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego czyli do ustalenia kwestii proceduralnych. W pojęciu "trybu i sposobu odwoływania" nie mieści się natomiast uprawnienie dla rady gminy do ustanowienia zasady aby to podmioty, których członkowie wchodzą w skład zespołu decydowały o ustaniu członkostwa swoich przedstawicieli w zespole.
Zgodnie z treścią § 3 pk 3 załącznika do uchwały członkostwo w zespole interdyscyplinarnym ustaje w przypadku odwołania w drodze zarządzenia wójta na wniosek podmiotu, którego członek jest przedstawicielem. Z powyższego przepisu wynika zatem, że wójt odwołuje członka zespołu interdyscyplinarnego na wniosek podmiotu, którego członek jest przedstawicielem w zespole. Treść tego przepisu wskazuje, że po złożeniu wniosku przez podmiot, którego członek jest przedstawicielem wójt ma obowiązek odwołać członka zespołu, gdyż w przepisie użyto sformułowania "Członkostwo w zespole ustaje...".
Z przepisów ustawy z 29 lipca 2005 r. nie wynika, aby jakikolwiek inny podmiot poza burmistrzem (prezydentem, wójtem) mógł kształtować skład zespołu poprzez wnioskowanie o odwołanie członka zespołu. Uprawnienia takiego nie posiada podmiot, który wskazał osobę na członka zespołu. Uprawnienie do kształtowania składu zespołu, w tym do odwołania jego członków, posiada wyłącznie wójt, burmistrz, prezydent. Uregulowanie przyjęte w zaskarżonym przepisie oznaczałoby natomiast, że inny podmiot niż wójt (podmiot, którego przedstawicielem jest członek w składzie zespołu) niejako wpływałyby na skład osobowy zespołu, podczas gdy jest to wyłączne uprawnienie wójta (por. wyrok WSA w Łodzi z 30 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 19/20 publ. w LEX nr 3027811).
Regulacja zawarta w § 2 pkt 3 załącznika do uchwały wykracza poza upoważnienie ustawowe, gdyż zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. organ gminy nie został upoważniony do określenia, że wójt jest zobowiązany do odwołania członka zespołu na wniosek innego podmiotu. Upoważnienie takie nie mieści się w sformułowaniu użytym w delegacji ustawowej do uregulowania "trybu i sposobu odwoływania członka zespołu". Podkreślić należy, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. Wobec tego wszelkie odstępstwa od tej zasady stanowią istotne naruszenie prawa. Organ uchwałodawczy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie ustawowym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Skoro zatem, przepis ustawowy nie przewiduje kompetencji rady gminy do określenia, że wójt odwołuje członka zespołu interdyscyplinarnego na wniosek podmiotu, któregom jest przedstawicielem w zespole to uregulowanie określone w § 3 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wydano z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. co stanowi istotne naruszenie prawa.
Odnosząc się do wyrażonej we wniesionej odpowiedzi na skargę argumentacji organu, wskazującej na konieczność zapewnienia "podmiotowi kierującemu" możliwości złożenia wniosku o odwołanie przez wójta swojego przedstawiciela, podkreślić należy, że żaden przepis ustawy nie upoważnia organu stanowiącego gminy do dookreślania, czy też uzupełniania ustawowych regulacji stanowionych przez organy ustawodawcze Państwa, jak również do konkretyzacji określonych sytuacji, okoliczności, czy zdarzeń uzasadniających odwołanie członków zespołu interdyscyplinarnego.
Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.
EC