Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 75/21

Uzasadnienie

18 grudnia 2019 r. Rada Gminy Goszczanów, na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), dalej jako u.d.p., oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, 1309, 1571, 1696 i 1815), podjęła uchwałę nr XIV/68/19 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

W § 1 uchwały postanowiono, że określa się stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w celu:

1. prowadzenia robót w pasie drogowym;
2. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej;
3. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych oraz reklam.

W § 2 ust. 1 uchwały wskazano, że za zajęcie 1m² powierzchni pasa drogowego w celu wymienionym w § 1 pkt 1 ustala się następujące stawki za każdy dzień zajęcia:

1. jezdni - 5,00 zł;
2. pobocza, zieleńca - 5,00 zł;
3. innych elementów pasa drogowego - 5,00 zł.

W odniesieniu do urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej dzienna stawka opłat za zajęcie 1m² pasa drogowego wynosi - 0,20 zł (§ 2 ust. 2 uchwały).

W § 3 ust. 1 uchwały określono, że za zajęcie 1m² powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia infrastruktury technicznej z wyłączeniem infrastruktury telekomunikacyjnej ustala się stawkę w wysokości 50,00zł.

Zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały przy umieszczaniu urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych stosuje się stawki w wysokości 50% stawek określonych w ust. 1.

W § 3 ust. 3 uchwały postanowiono, że za zajęcie 1m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej - 1,00 zł.

W § 3 ust. 4 uchwały wskazano, że za zajęcie 1m² powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektów budowlanych oraz reklam:

1. obiektu handlowego lub usługowego - 1,00 zł;
2. innych obiektów - 1,00 zł;
3. reklamy - 2,00 zł.

Roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzeń w pasie drogowym (§ 3 ust. 5 uchwały).

Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby pełnych miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym (§ 3 ust. 6 uchwały).

Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Goszczanów (§ 4 uchwały).

Straciła moc uchwała nr XVIII/65/2008 Rady Gminy Goszczanów z dnia 29 maja 2008 roku w sprawie ustalenia wysokości opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem i ochroną dróg dla dróg gminnych na terenie Gminy Goszczanów (§ 5 uchwały). Uchwała weszła w życie wżycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązywania od dnia 25 stycznia 2020 r. (§ 6 uchwały).

W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Sieradzu zarzucił:

1. naruszenie art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 2 pkt 4 z u.d.p. poprzez niewyczerpanie delegacji ustawowej i zaniechanie ustalenia stawek za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności, w celach innych niż wskazane w art. 40 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy upoważniającej;
2. naruszenie art. 40 ust. 8 u.d.p. polegające na niewyczerpaniu zakresu delegacji ustawowej, poprzez zaniechanie w § 3 uchwały ustalenia wysokości stawki opłaty za umieszczenie w pasie drogowym obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej -skutkujące koniecznością zastosowania do tej grupy przepisu § 3 ust. 4 pkt 2 i ustaleniem stawki w wysokości 1,00zł, co zaś stanowi przekroczenie ustawowej stawki maksymalnej 0,20zł dla tego rodzaju obiektów
3. naruszenie art. 40 ust. 5 w zw. z ust. 8 u.d.p. poprzez dokonane w § 3 ust. 5 i 6 zaskarżonej uchwały wyjście poza zakres delegacji wyłącznie do określenia wysokości stawki opłaty i modyfikację ustawowego sposobu ustalania opłaty, polegające na:

• zdefiniowaniu ustawowej rocznej stawki opłat jako obejmującej pełny rok kalendarzowy
• posłużeniu się do ustalenia wysokości opłaty na okres krótszy niż rok, parametrem liczby miesięcy, w miejsce przewidzianej ustawie liczby dni.

Skarżący przytaczając treść art. 40 ust. 4 i ust. 8 u.d.p. wskazał, iż w § 1 zaskarżona uchwała zupełnie pomija zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności. Stawka opłaty za takie zajęcie nie pojawia się również w dalszej szczegółowej części uchwały. Organ samorządowy zupełnie zaniechał wypełnienia delegacji ustawowej w tym zakresie.

W ocenie Prokuratora podobna sytuacja występuje w przypadku przepisu części § 3. Cechą charakterystyczną tego przepisu jest to, że w ramach tej samej jednostki redakcyjnej ustalono stawki opłat dla przypadków wyodrębnionych w pkt 2 i 3 § 1. W ust. 1-3 § 3 uchwały ustalone zostały stawki opłat za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczanie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, zaś z ust. 4-6 § 3 za umieszczenia obiektów budowlanych oraz reklam.

W § 3 ust. 3 uchwały ustalono stawkę opłaty dla urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej (na poziomie 1,00zł), ale zupełnie pominięto grupę obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej (w ust. 4).

Skarżący podniósł, iż zaniechanie wyodrębnienia stawki opłaty dla grupy obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej samo w sobie nie daje podstawy do zarzutu niewyczerpania zakresu delegacji ustawowej, Rada Gminy Goszczanów uchwaliła bowiem w ramach § 3 przepis ust. 4 pkt 2, ustalając dla grupy "innych obiektów" i można go zastosować dla obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. Stosownie jednak do art. 40 ust.8 u.d.p. swoboda kształtowania przez organy samorządowe stawki opłaty jest ograniczona, przy czym ustawodawca w przypadku obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej przewidział odrębne ograniczenia wskazując, że wysokość stawki opłaty nie może przekroczyć 0,20zł w przypadku opłaty ustalanej według ust. 6 ustawy. Zatem przepis § 3 ust.4 pkt 2 nawet jeżeli ocenić go jako wykonanie delegacji do ustalenia stawek opłaty w odniesieniu do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej i tak będzie sprzeczny z ustawą w części w jakiej dotyczy on tego rodzaju obiektów, bo ustala stawkę 1,00zł czyli przekraczającą dopuszczalną wartość.

Dalej Prokurator wskazał, iż w ust. 1-3 § 3 uchwały ustalone zostały stawki opłat za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczanie w nim urządzeń infrastruktury technicznej. W ust. 5 wskazano, że stawki te są stawkami rocznymi. Jednocześnie organ administracji uchwalił, że "roczne stawki opłat" w wysokości określonej w ust.1, obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczania urządzeń w pasie drogowym. Następnie w ust. 6 posługując się wcześniejszą definicją z ust. 5 Rada Gminy Goszczanów uchwaliła, że za niepełny rok kalendarzowy, wysokość rocznych stawek opłat, obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.

Tymczasem sposób naliczania opłaty w zakresie wskazanym powyżej uregulowany jest już w ustawie upoważniającej w art. 40 ust. 5 i zgodnie z nim opłatę za zajęcie pasa drogowego, w celu o którym mowa w ust. 2 pkt 2 ustawy, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego, pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Przepisem tym uregulowany został sposób obliczania opłaty w przypadku niepełnego okresu zajęcia, w ten sposób, że za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok, opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

Zaskarżona uchwała w dwóch przepisach § 3 tj. przepisach ust. 5 i 6 wielokrotnie naruszyła więc ustawę upoważniającą. Zdefiniowała ustawową jednostkę czasu w postaci roku, jako rok kalendarzowy, czyli określenie nie zawsze tożsame a ponadto nieznane ustawie o drogach publicznych. Następnie roku kalendarzowego, użyła jako parametru ustalania opłaty za niepełny okres zajęcia. Na koniec do obliczenia opłaty proporcjonalnej posłużono się nieznanym ustawie upoważniającej parametrem liczby miesięcy, w miejsce liczby dni.

Wskazując na powyższe Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł o stwierdzenie nieważności całości uchwały Rady Gminy Goszczanów.

W odpowiedzi na skargę organ uwzględnił skargę w całości i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Niniejsza sprawia została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału III z 11 marca 2021 r. w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem całego kraju strefą czerwoną, jak również w oparciu o zarządzenie nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddana została uchwała Rady Gminy Goszczanów z dnia 18 grudnia 2019 r., nr XIV/68/19 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Przypomnieć należy, że art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako "u.s.g.") przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze ich obowiązywania. Zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne określające wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Gminy Zapolice niewątpliwe mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób zachowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne.

Podkreślić również należy, że zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Ustanawiając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tym zakresie należy odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Na gruncie przepisów u.s.g. przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy: naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Norma ust. 2 stanowi, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1)prowadzenia robót w pasie drogowym;

2)umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3)umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4)zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

W myśl art. 40 ust. 5 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

Z kolei z art. 40 ust. 6 u.d.p. wynika, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego.

Natomiast przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. przewiduje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.

Z upoważnienia ustawowego określonego w powyższych przepisach wynika uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości rocznych stawek opłat za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim, a w okresie krótszym niż rok stawek opłat uzależnionych od liczby dni umieszczenia urządzenia.

Tymczasem w § 1 pkt 1-3 zaskarżonej uchwały Rada Gminy Goszczanów określiła stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg jedynie w celach określonych art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. (prowadzenia robót w pasie drogowym; umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej; umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych oraz reklam), nie dokonując w ogóle ich określenia w celu zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 ust.4 artykułu 40 u.d.p., co stanowi istotne naruszenie prawa polegające na nie uregulowaniu całości materii przekazanej do uregulowania w drodze delegacji ustawowej.

Podobnie w zaskarżonej uchwale brak jest uregulowania opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., a mianowicie opłaty za umieszczania w pasie drogowym obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej bowiem w § 3 ust. 3 spornej uchwały ustalono jedynie opłaty za zajęcie pasa drogowego przez urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej. W § 3 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały wskazano natomiast, że za zajęcie 1m² powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektów budowlanych oraz reklam innych obiektów ustala się stawkę w wysokości 1,00 zł. Oznacza to, że za zajęcie pasa drogowego przez obiekty infrastruktury telekomunikacyjnej zastosowanie ma stawka określona w § 3 ust.4 pkt 2, która jest wyższa od maksymalnej stawki określonej w art.40 ust.8 u.d.p. Organ gminy zaniechał zatem ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego przez obiekt infrastruktury telekomunikacyjnej wskutek czego do takich obiektów zastosowanie miała stawka opłaty przekraczająca maksymalną stawkę ustaloną w art.40 ust.8 u.d.p. Stanowi to istotne naruszenie prawa.

Nadto w § 3 ust. 5 zaskarżonej uchwały Rada Gminy Goszczanów ustaliła, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzeń w pasie drogowym. Podkreślić należy, że delegacja ustawowa zawarta w art. 40 ust. 5 i 8 u.d.p. nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, lecz jedynie do "roku". Wprowadzenie w § 3 ust. 5 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest zatem dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. W konsekwencji nieuprawnione jest użycie w uchwale rady gminy pojęcia "rok kalendarzowy", które modyfikuje treść ustawowego pojęcia "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. Początek roku kalendarzowego wszak nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Podobnie koniec trwającego rok zajęcia pasa drogowego może nie upływać z końcem roku kalendarzowego lecz w jego trakcie (zob. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Po 274/18, Lex Nr 2513931; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 516/10, Lex Nr 612140, w Białymstoku z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 735/20, Lex Nr 3089045).

Jak wynika natomiast z § 3 ust. 6 spornej uchwały za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby pełnych miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Zaznaczyć trzeba, że określenie przez organ gminy innego niż przewidziany w ustawie sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, tj. proporcjonalnie do liczby miesięcy zamiast do liczby dni zajmowania pasa, jest niezgodne z literalnym brzmieniem art. 40 ust. 5 u.d.p., intencją ustawodawcy i oznacza niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. Powyższe zaś stanowi wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego, co należy ocenić jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością wadliwego przepisu zaskarżonej uchwały (zob. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 516/10, w Olsztynie z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 457/20 i z dnia 1 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 494/20, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/)

W tym stanie rzeczy, mając na względzie niepełny i nieprawidłowy sposób realizacji przez Radę Gminy Goszczanów delegacji ustawowej, koniecznym stało się stwierdzenie przez Sąd nieważności całej zaskarżonej uchwały. Wskazać należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż upoważnienie ustawowe musi być wykonane w sposób wyczerpujący. Pominięcie (niepełne zrealizowanie) przez organ stanowiący któregoś z wymienionych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. Wskazane powyżej rozejście się delegacji ustawowej z regulacjami zaskarżonej uchwały musi zatem prowadzić do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem, czy też prawo to w sposób istotny narusza (zob. przykładowo wyroki WSA w Opolu: z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 i z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 971/20 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Sąd uznał, że bez znaczenia pozostaje fakt, że zaskarżone przepisy § 3 ust.2 i 6 uchwały nr XIV/68/19 zostały zmienione uchwałą Rady Gminy Goszczanów z dnia 20 lutego 2020r. nr XVI/80/20. Nie czyni to bezprzedmiotowym postępowanie sądowe w niniejszej sprawie. Faktycznie skutki prawne uchylenia lub zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a więc uchylenie lub zmiana uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki uchwały uchylającej lub zmieniającej uchwałę pierwotną obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tego aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (skutek ex tunc), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 1316/19 i z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07; wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 40/20, w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

ab/