Uzasadnienie
Postanowieniem nr [...] z [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - zwaną dalej "k.p.a."), Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...], nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania w przedmiocie przyznania K. W. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w dniu 31 maja 2017 r. K. W. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2017 rok.
W dniu 15 marca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wezwał wnioskodawczynię do złożenia wyjaśnień w celu ustalenia, czy nie nastąpiło sztuczne podzielenie gospodarstwa rolnego w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemów wsparcia.
W odpowiedzi na wezwanie, w dniu 8 kwietnia 2018 r. strona złożyła dokumenty dotyczące prowadzonego przez nią gospodarstwa.
W dniu 11 kwietnia 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęło pismo z Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], w którym informowano, że Wydział do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w [...] prowadzi śledztwo o sygnaturze akt [...] w sprawie uzyskiwania m.in. przez K. W. od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nienależnych dotacji w postaci dopłat, przez przedłożenie potwierdzających nieprawdę łub nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wsparcia finansowego tj. o czyn z art. 297 § 1 kk i inne.
W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał postanowienie w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania o przyznanie K. W. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017, wskazując, że postępowanie podlega zawieszeniu do czasu zakończenia śledztwa prowadzonego przez Wydział do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w [...], sygn. akt [...]. Organ wskazał, że podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony po zakończeniu ww. śledztwa. Jako podstawę prawną dla zawieszenie postępowania z urzędu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] podał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W dniu 17 marca 2020 r. K. W. wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania.
W dniu 24 kwietnia 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wystąpił do Prokuratury z pytaniem, czy postępowanie [...] jest nadal w toku. W dniu 28 maja 2020 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęło pismo z Prokuratury z informacją, że [...] Wydział Zamiejscowy Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji kontynuuje śledztwo.
Następnie, [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał postanowienie nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017. Rozstrzygnięcie zostało doręczone K. W. w dniu 2 lipca 2020 r., wraz z innymi postanowieniami o odmowie podjęcia zawieszonych postępowań o przyznanie płatności rolnych na rok 2017.
K. W. wniosła zażalenia na postanowienia Kierownik BP ARiMR w [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonych postępowań.
Po zapoznaniu się z aktami sprawy Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał w zaskarżonym postanowieniu nr [...], iż trafnie organ I instancji uznał, że postępowanie karne jest w toku, nie zakończyło się, lecz przeszło w inną fazę, wobec złożenia aktu oskarżenia do sądu. W związku z powyższym, podjęcie zawieszonego postępowania wobec zakończenia śledztwa, w ten sposób, że do sądu karnego został wniesiony akt oskarżenia, w ocenie organu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia.
Organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji w postanowieniu o zawieszeniu postępowania wskazał, że podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony po zakończeniu ww. śledztwa. Użył zatem sformułowania "zakończenie śledztwa" nie zaś zakończenie postępowania karnego. Strona postąpiła zgodnie z informacją zawartą w treści samego postanowienia o zawieszeniu postępowania i po zakończeniu śledztwa złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Jak jednak zaznaczono już wcześniej, postępowanie karne nie zakończyło się, lecz przeszło w fazę sądową. Rozstrzygnięcie, od którego organ I instancji uzależniał wydanie decyzji w postępowaniu o przyznanie płatności, jeszcze zatem nie zapadło. Organ wskazał, że momentem, który może wyznaczać zasadność podjęcia zawieszonego postępowania, jest zakończenie postępowania karnego, nie zaś samego śledztwa.
Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że o tym, czy strona posłużyła się fałszywymi dokumentami ubiegając się o przyznanie płatności na rok 2017, orzec może wyłącznie sąd karny, kompetencji w tym zakresie nie mają organy ARiMR. Do dalszego procedowania w przedmiocie przyznania K. W. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 konieczne jest powzięcie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] informacji w tym przedmiocie. Informacja ta, by mogła zostać wykorzystana, jako dowód w postępowaniu administracyjnym, winna przybrać formę prawomocnego orzeczenia w tym przedmiocie, a do wydania takiego aktu żaden z organów ARiMR nie jest umocowany. Postępowanie o przyznanie płatności na rok 2017 musi zatem pozostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia w przedmiocie okoliczności, której organ prowadzący postępowanie tj. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], nie może ocenić we własnym zakresie.
Wobec powyższego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zgodził się z organem I instancji, że rozstrzygnięcie przez sąd karny kwestii autentyczności dokumentów, a także przypisania winy i sprawstwa za zarzucany czyn z art. 297 § 1 kk stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 jest zależne od rozstrzygnięcia, które zapadnie przed sądem karnym.
W skardze do Sądu K. W. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie:
- - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w drodze jego błędnego zastosowania, skutkującego wydaniem wadliwego postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 w drodze uznania, że przedmiot sprawy karnej może być traktowany jako zagadnienie wstępne w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,
- - art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, co miało skutek w drodze zlekceważenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli;
- - art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów poprzez uznanie, że prowadzone postępowanie karne, może być uznane zagadnieniem wstępnym w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,
- - art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. poprzez brak opisania w uzasadnieniu postanowienia podstaw faktycznych i prawnych jego wydania, w szczególności poprzez pominięcie uzasadnienia podstawy wydania postanowienia z uwagi na zawarcie w jego treści niepełnej, fragmentarycznej oceny prawnej bez wskazania sposobu rozumowania stosownych przepisów na tle stanu faktycznego ustalonego w sprawie;
- - art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a., poprzez rażące naruszenie władzy publicznej oraz szybkości postępowania.
W oparciu o wskazane zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, wskazując, że K. W. nie składała środka zaskarżenia na postanowienie organu I instancji, tj. nr [...] z dnia [...] a zatem wydanie rozstrzygnięcia przez organ II instancji spełnia dyspozycję art. 156 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd stwierdza ponadto nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.).
Stosownie do uprawnień wynikających z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., Sąd rozpoznał niniejszą skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Kontrolowane postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] nr [...] wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, na co zwrócił uwagę sam organ w odpowiedzi na skargę.
Art. 141 k.p.a. stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (§ 1) i zażalenie to wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Zgodnie zaś z treścią art. 127 § 2 odczytywanego w zw. z art. 144 k.p.a., właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
Z przytoczonej regulacji wynika, że zażalenie stanowi środek zaskarżenia, za pomocą którego uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Zażalenie stanowi więc środek prawny, instancyjnej kontroli postanowień administracyjnych, która uruchamiana jest wyłącznie na wniosek strony postępowania, złożony w określonym terminie. Cechą środków zaskarżenia jest bowiem oparcie ich konstrukcji prawnej na zasadzie skargowości tzn. że służą one podmiotom uprawnionym do żądania uruchomienia określonego rodzaju postępowania weryfikacyjnego, a w żadnym razie nie dają podstawy do uruchomienia postępowania z urzędu. Postępowanie zażaleniowe/odwoławcze nie ma charakteru inkwizycyjnego, a zatem może zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania/zażalenia wniesionego przez podmiot legitymowany (stronę), nigdy zaś z urzędu. To dopiero czynność strony, którą jest wniesienie zażalenia/odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 741). Wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest zatem od tego, czy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia.
Zauważyć również należy, że uprawnienie do skorzystania z instytucji środków zaskarżenia powiązane jest z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją/postanowieniem organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania/zażalenia, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011 r., str. 84). Przy czym wniesienie zażalenia przenosi na organ wyższego stopnia kompetencje do ponownego rozstrzygnięcia tylko kwestii procesowej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonym postanowieniu.
Mając powyższe na uwadze, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 180; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Wr 477/95, LEX nr 26724). Pogląd ten znajduje również zastosowanie do środka zaskarżenia jakim jest zażalenie.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] wydane zostało, mimo że nie wniesiono zażalenia na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...], nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania, co też przyznał sam organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. W załączonych przez organ do Sądu aktach administracyjnych sprawy, w istocie brak jest dokumentów potwierdzających, aby K. W. wniosła zażalenie na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...], nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017.
Z uwagi na powyższe uznać należało, że postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] nr [...] obarczone jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co też skutkowało stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Okoliczność tę Sąd uwzględnił z urzędu, w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a.
O kosztach sądowych, na które składał się wpis od skargi, Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
R.T.