Uzasadnienie
Postanowieniem z 1 września 2022 r. nr SKO.4192.293.22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu wniosku M,S. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Sieradzkiego z 27 czerwca 2022 r. nr KT.5430.265.2022.MS w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy, działając na podstawie art. 123 § 1 oraz art. 58 w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
Decyzją z 27 czerwca 2022 r. Starosta Sieradzki skierował skarżącego na badanie lekarskie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy w związku z zastrzeżeniami co do stanu zdrowia mogącymi powodować niezdolność do kierowania pojazdami. Powyższa decyzja została doręczona stronie postępowania w dniu 28 czerwca 2022 r. do rąk własnych w trybie określonym w art. 42 § 1 k.p.a., a zatem termin na wniesienia odwołania od decyzji upłynął z dniem 12 lipca 2022 r. 28 lipca 2022 r. M.S. wniósł odwołanie od ww. decyzji z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wniósł o wyznaczenie nowego terminu na wykonanie badania lekarskiego oraz rozważenie możliwości wyznaczenia nowego miejsca wykonania badania ze względu na jego miejsce zamieszkania oraz ze względu na trudność z poruszaniem się wobec obrażeń odniesiony na skutek wypadku.
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu odmówiło przywrócenia wnioskowanego terminu. Organ odwołał się do treści art. 58 k.p.a.
W ocenie Kolegium w sprawie nie została spełniona przesłanka uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Sieradzkiego z 27 czerwca 2022 r.
Organ wyjaśnił, że skarżący wskazał, iż powodem, dla którego nie wniósł odwołania w terminie ustawowym jest fakt przebywania na zwolnieniu lekarskim po wypadku, który miał miejsce w dniu 22 kwietnia 2022 r., które to zwolnienie jest nadal kontynuowane. Kolegium przyznało, że istotnie, jak wynika z załączonych do wniosku kopii zaświadczeń lekarskich, zainteresowany przebywał w szpitalu od dnia 22 kwietnia 2022 r. do dnia 27 kwietnia 2022 r., zaś niezdolność do pracy obejmowała okres od dnia 22 kwietnia 2022 r. do dnia 31 lipca 2022 r. Kolegium zwróciło uwagę, że samo tylko przebywanie na zwolnieniu lekarskim, o ile nie wynika z nagłej i ciężkiej choroby, nie stanowi przyczyny usprawiedliwiającej niedochowanie terminu do dokonania czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym, bowiem nie można uznać, aby była to przeszkoda nie do przezwyciężenia, a więc taka, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.
Kolegium zaznaczyło, że w okresie zwolnienia lekarskiego zainteresowany prowadził korespondencję ze Starostą Sieradzkim w sprawie skierowania na badanie lekarskie, jeszcze przez złożeniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia od-wołania, co wynika z pisma z dnia 22 lipca 2022 r., w którym zwraca się on o odroczenie terminu badania lekarskiego do czasu "wyleczenia". Ponadto po wszczęciu postępowania w sprawie skierowania na badanie lekarskie skarżący przynajmniej raz był osobiście (w towarzystwie syna) w Starostwie Powiatowym w Sieradzu w związku z toczącym się postępowaniem. Dopiero po otrzymaniu wyjaśnień Starosty Sieradzkiego z 27 lipca 2022 r., że termin przeprowadzenia badania lekarskiego nie jest ustalany przez organ administracji, lecz wynika z przepisów prawa, skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, przy czym wniosek ten, wraz z odwołaniem od decyzji, również został złożony w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim, czyli w trakcie trwania deklarowanej "przeszkody" uniemożliwiającej wniesienie odwołania.
W ocenie Kolegium nie można uznać, aby sam fakt przebywania przez zainteresowanego na zwolnieniu lekarskim w okresie od dnia 22 kwietnia 2022 r. do dnia 31 lipca 2022 r. stanowił usprawiedliwienie dla uchybienia przez niego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Sieradzkiego z 27 czerwca 2022 r. Zainteresowany nie uprawdopodobnił bowiem, że we wskazanym powyżej okresie, a w szczególności od dnia 28 czerwca 2022 r. do dnia 12 lipca 2022 r. choroba uniemożliwiła mu wykonywanie jakichkolwiek czynności związanych z prawidłowym nadaniem odwołania. Przeciwnie, z akt sprawy wynika, że skarżący w trakcie przebywania na zwolnieniu lekarskim w związku z wypadkiem, który miał miejsce w dniu 22 kwietnia 2022 r. pozostawał osobą aktywną, o czym świadczy jego wizyta w Starostwie Powiatowym w Sieradzu w związku ze skierowaniem go na badanie lekarskie, a także prowadzona przez niego w tej sprawie korespondencja.
Nawet jeżeli skarżący otrzymał zalecenie lekarza rodzinnego (jak wskazał w piśmie z dnia 22 lipca 2022 r.), aby nie podróżować na większe odległości, to nie było żadnej przeszkody w nadaniu odwołania w lokalnym urzędzie pocztowym, względnie skorzystania w tym celu z pomocy syna.
W skardze M.S. zarzucił:
naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) art. 6, 10, 11, 80 k.p.a. wobec dowolnego ustalenia przez organ I instancji, iż mimo niezawinionego przekroczenia terminu na wniesienie odwołania od decyzji Starosty Sieradzkiego wniosek o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania nie zasługuje na uwzględnienie,
- b) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu obywatela, przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestnika postępowania
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący podniósł, że fakt wniesienia wniosku o przywrócenie terminu po dacie odpowiadającej terminowi z art. 57 § 1 k.p.a. wiązał się z trudnościami związanymi ze skutkami wypadku, gdyż w jego wyniku doszło u niego do złamania dwóch kręgów kręgosłupa lędźwiowego, przez co jego zdolność samodzielnego poruszania została ograniczona, uniemożliwiając opuszczanie miejsca zamieszkania, co w jego ocenie nie stanowiło zawinionego uchybienia. W związku z powyższym skarżący miał nie mieć możliwości zaskarżenia przedmiotowej decyzji w terminie odpowiadającym treści art. 57 § 1 k.p.a., tj. do 12 lipca 2022 r., ani też nie mógł poddać się stosownemu badaniu w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji - dalej przebywa na zwolnieniu lekarskim.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Na wstępie zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, zwana dalej "p.p.s.a.").
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala art. 151 p.p.s.a.
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu odmawiające M.S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Sieradzkiego z 27 czerwca 2022 r. o skierowaniu na badanie lekarskie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy.
Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, zaś art. 129 § 2 k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.
W rozpoznawanej sprawie uchybienie przez skarżącego terminowi do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji nie było sporne. Jak wynika z akt sprawy, decyzja ta została doręczona skarżącemu 28 czerwca 2022 r., wobec czego termin na wniesienie odwołania upływał 12 lipca 2022 r. Skarżący pismem z 26 lipca 2022 r. (doręczone organowi 28 lipca 2022 r.) wniósł odwołanie w sprawie, niewątpliwie uchybiając określonemu w art. 129 § 2 k.p.a. terminowi do złożenia odwołania. Wraz z odwołaniem skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wskazując, że w czasie wydania decyzji Starosty Sieradzkiego z 27 czerwca 2022 r. oraz w czasie wyznaczonym na wykonanie badania przebywał na zwolnieniu lekarskim, które nadal jest kontynuowane. Skarżący podniósł jednocześnie, że do uchybienia terminu doszło bez jego winy, bowiem ma trudności z poruszaniem się na skutek obrażeń poniesionych w wypadku, któremu uległ 22 kwietnia 2022 r.
Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminowi należy przywrócić go na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winny. Tak więc warunkiem przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie braku winy w niedochowaniu terminu. Brak winy w uchybieniu terminu zachodzi wtedy, gdy dokonanie czynności było niemożliwe z uwagi na przeszkodę, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej w danych okolicznościach można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy (por. A. Golęba (w:) Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 427; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 397-399).
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przesłanka braku winy w uchybieniu terminu, o której mowa w art. 58 § 1 k.p.a. powinna być oceniana na tle wszystkich okoliczności danej sprawy, z uwzględnieniem obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy i przy rozważeniu uchybień spowodowanych nawet lekkim niedbalstwem (zob. postanowienie NSA z 24 marca 2004 r., sygn. akt FZ 13/04, niepublikowane). Przywrócenie terminu ma bowiem charakter wyjątkowy i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy jego uchybienie nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła przewidzieć i usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Dopiero nagłe, nie dające się wcześniej przewidzieć zdarzenie, może stanowić uprawdopodobnienie okoliczności wskazujących na to, że zaistniałe w sprawie uchybienie terminu było niezawinione, przemawiające za uwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu.
W przeciwnym razie strona powinna zadbać z wyprzedzeniem o swoją sprawę (por. postanowienie NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OZ 1231/08, LEX nr 574915). Przyczyna uchybienia terminu musi zatem być niezależna od strony. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybieniu terminu choćby w postaci lekkiego niedbalstwa (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 891/21, LEX nr 3281877). Do niezawinionych przyczyn uchybienia terminu zalicza się m.in. stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (np. postanowienie NSA z 10 września 2010 r., sygn. akt II OZ 849/10, LEX nr 743939). W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że strona powinna stosowną argumentacją wykazać swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu.
Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Ciężaru postępowania w omawianym zakresie na pewno nie można przerzucić na organ, byłoby to bowiem sprzeczne z treścią art. 58 k.p.a.
W ocenie sądu - w okolicznościach niniejszej sprawy - należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego o braku podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, bowiem skarżący nie wykazał braku zawinienia w niezłożeniu odwołania w terminie. Jak wskazał skarżący, powodem spóźnienia w złożeniu odwołania od decyzji Starosty Sieradzkiego kierującej go na badanie lekarskie było przebywanie na zwolnieniu lekarskim w związku z konsekwencjami urazów odniesionych w wypadku komunikacyjnym, czego następstwem były m.in. trudności w poruszaniu się uniemożliwiające opuszczanie miejsca zamieszkania. Na tę okoliczność skarżący przedstawił kopie zaświadczeń lekarskich oraz kartę informacyjną pacjenta. Jego zdaniem powyższa okoliczność świadczy o braku winy i uzasadnia przywrócenie uchybionego terminu.
Skarżący nadmienił przy tym, że wniósł o przywrócenie terminu w najszybszym możliwym czasie, tj. 26 lipca 2022 r., gdyż dopiero wtedy mógł to zrobić, korzystając z pomocy syna. Dodał także, że za chybiony uznaje argument organu o nieskorzystaniu wcześniej z pomocy syna, bowiem ten nie zamieszkuje ze skarżącym i nie prowadzi z nim wspólnie gospodarstwa domowego.
W powyższym kontekście zauważyć trzeba, że stanowisko organu dotyczące nienależytego uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu przez skarżącego terminowi do wniesienia odwołania – wbrew twierdzeniom samego skarżącego – jest prawidłowe. Jakkolwiek sąd nie neguje tego, że na skutek wypadku, któremu uległ skarżący, cierpi on na wskazywane przez siebie dolegliwości, to jednak sam fakt przebywania z tego tytułu na zwolnieniu lekarskim nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia braku winy w uchybieniu terminu do dokonania określonej czynności procesowej.
Wskazać trzeba, że analiza znajdujących się w aktach zaświadczeń lekarskich oraz karty pacjenta nie wskazuje, aby skarżący – jak twierdzi – był wyłączony z możliwości wykonywania czynności dnia codziennego, w tym takich, które uniemożliwiałyby mu poruszanie się. Z epikryzy zamieszczonej w karcie pacjenta z 27 kwietnia 2022 r. wynika wyłącznie, że po hospitalizacji będącej następstwem wypadku komunikacyjnego, skarżący został wypisany do domu w stanie dobrym z zaleceniem leczenia zachowawczego lekami przeciwbólowymi. Brak jest dodatkowych zaleceń, których realizacja nawet czasowo eliminowałaby skarżącego z codziennego życia, zmuszając go do ciągłego przebywania w domu. Potwierdzeniem tego są również adnotacje w załączonych do akt zaświadczeniach lekarskich, gdzie w rubryce dotyczącej wskazań lekarskich wyraźnie zaznaczono, iż "chory może chodzić". Trudno też podzielić uwagi skarżącego odnośnie do braku możliwości skorzystania przy złożeniu terminowo odwołania z pomocy syna, skoro jak wprost stwierdził sam skarżący w piśmie z 3 sierpnia 2022 r., skierowanym do Starosty Sieradzkiego, pozostaje on właśnie pod opieką syna, który też zajmował się w okresie powypadkowym korespondencją skarżącego, m.in. poprzez jej odbiór spod sieradzkiego adresu, na jaki była wcześniej kierowana, a nawet dowoził skarżącego do siedziby organu administracji.
Nie jest również prawdą, że skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu w pierwszym możliwym czasie, tj. 26 lipca 2022 r. Dowodem tego jest choćby pismo skarżącego, sporządzone w dniu 22 lipca 2022 r. i doręczone w tej samej dacie Staroście Sieradzkiemu, w którym skarżący zawarł prośbę o odroczenie terminu badania lekarskiego, na które skarżący został skierowany decyzją ww. organu z 27 czerwca 2022 r.
Wobec powyższych okoliczności nie można zatem mówić, aby skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji. Celnie nadto wskazuje SKO w Sieradzu, że przecież po otrzymaniu wyjaśnień Starosty Sieradzkiego z 27 lipca 2022 r., iż termin przeprowadzenia badania lekarskiego nie jest ustalany przez organ administracji, lecz wynika z przepisów prawa, skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, przy czym wniosek ten, wraz z odwołaniem od decyzji, również został złożony w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim, czyli w trakcie trwania deklarowanej "przeszkody" uniemożliwiającej wniesienie odwołania. Twierdzenia i działania skarżącego pozostają zatem ze sobą całkowicie niespójne, podważając ich wiarygodność.
W ocenie sądu ogólnikowa, lakoniczna i abstrahująca od treści dokumentacji medycznej, jak również okoliczności faktycznych argumentacja skarżącego, nie mogła wywrzeć zamierzonego skutku w postaci przywrócenia terminu do dokonania uchybionej czynności procesowej.
Nadto nie można uznać, aby powołane przez skarżącego okoliczności, dotyczące złego stanu zdrowia, same przez się mogły usprawiedliwiać brak winy w dokonaniu czynności procesowej w terminie. Jak bowiem zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, podstawą przywrócenia terminu może być jedynie nagła, nieprzewidziana choroba, nie zaś trwające przewlekle schorzenie, które jednocześnie nie uniemożliwia stronie w sposób trwały funkcjonowania w społeczeństwie i załatwiania własnych spraw. Tylko choroba nagła, która uniemożliwia osobiste działanie, przy braku możliwości skorzystania z pomocy lub zastępstwa innych osób, usprawiedliwia niedochowanie terminu do dokonania czynności. Sam fakt choroby, nawet poświadczony zaświadczeniem lekarskim, nie jest zatem wystarczający dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu (por. wyroki NSA z 30 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2139/16 i z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2579/19, publ. CBOSA).
Mając powyższe na uwadze przyjąć należało, że skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winny, a zatem stanowisko organu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, należało uznać za prawidłowe.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. d.cz.