Uzasadnienie
Postępowanie w sprawie choroby zawodowej (obustronnego ubytku słuchu) u G.P. zostało wszczęte na podstawie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej z dnia 27 lutego 2004r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. decyzją Nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 1998r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), po rozpoznaniu zgłoszenia choroby zawodowej – nie stwierdził u G.P. choroby zawodowej obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r.. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115)
W uzasadnieniu orzeczenia Powiatowy Inspektor Sanitarny wskazał, że G.P. przepracował w przedsiębiorstwie A Spółka z o.o. w P. 17 lat, 6 miesięcy i 12 dni, na stanowisku pracownik produkcji, w narażeniu na hałas. W toku postępowania został przebadany przez dwie jednostki orzecznicze: Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Poradnię Chorób Zawodowych w Ł. oraz na skutek wniosku o przeprowadzenie ponownego badania przez Instytut Medycyny Pracy im. [...] w Ł., które wydały negatywne orzeczenia dotyczące obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. W dalszej części uzasadnienia organ sanitarny I instancji przytoczył fragment orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy z dnia 31 stycznia 2005r., stwierdzający, że jakkolwiek dane o narażeniu zawodowym na hałas potwierdzają ekspozycję w warunkach obowiązujące normatywy higieniczne, to stwierdzone u badanego zmiany w narządzie słuchu nie przedstawiają klinicznych cech uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem.
Kompleksowe badania audiologiczne wykazały, że ubytek słuchu jest mniejszy niż obowiązujące kryterium (45dB) i wynosi w uchu lepiej słyszącym 30dB. Mając na uwadze negatywne orzeczenia jednostek służby zdrowia właściwych do rozpoznania chorób zawodowych Powiatowy Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego.
Od powyższej decyzji odwołał się G.P. wnosząc o jego rozpatrzenie lub przeprowadzenie ponownych badań słuchu. Podnosił, iż wyniki badań w innych jednostkach służby zdrowia potwierdzają u niego chorobę zawodową. Skarżący nie zgadzał się z oceną Instytutu Medycyny Pracy, iż utracił słuch na skutek innych czynników niż hałas. Wskazywał, że w czasie odbywania służby wojskowej posiadał kategorię A1.
Rozpoznając odwołanie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. o wyjaśnienie istniejących rozbieżności dotyczących zarówno wielkości jak i charakteru ubytku słuchu jaki wykazano w orzeczeniu WOMP i IMP. W piśmie skierowanym do IMP Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że orzeczenie WOMP z 27.10.2004 r. zawiera rozpoznanie “ obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego" z ubytkiem wielkości w uchu lewym (lepiej słyszącym) 38,3 dB i uchu prawym 50 dB, który to ubytek nie spełnia obowiązującego kryterium diagnostyczno-orzeczniczego ponieważ obraz kliniczny nie jest charakterystyczny dla skutków wywołanych długotrwałym ponadnormatywnym hałasem tzn.: wielkość ubytku słuchu jest poniżej określonego w przepisach poziomu (38,3dB w uchu lepiej słyszącym – lewym, przy progu co najmniej 45dB) Jest też w nim informacja o zgłaszanych przez badanego zawrotach głowy i przebytym urazie głowy w 1998 r., co wskazuje m.in. na pozazawodowe tło ubytku słuchu., o czym świadczy również przebieg krzywych audiologicznych.
Ponadto badanie ENG wykazało brak cech dysfunkcji błędników. Orzeczenie WOMP stwierdzało również, że ubytki słuchu typu ślimakowego mogą być następstwem nie tylko działania hałasu, ale również choroby Meniere"a sensorycznej postaci głuchoty starczej, pourazowego wstrząśnienia błędnika, początkowego okresu rozwoju nerwiaków nerwu VIII, zmian naczyniowych w zakresie tętnicy podstawnej, uszkodzenia czynnikami toksycznymi, ale nie wyjaśniało, które z tych schorzeń ma odniesienie do skarżącego. Z kolei orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy stwierdza u skarżącego “obustronny ubytek słuchu typu odbiorczego z szumami usznymi i cechami dysfunkcji błędnika z zawrotami głowy" i wskazuje, iż stwierdzone u badanego zmiany w narządzie słuchu nie przedstawiają klinicznych cech uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem, ale nie podaje jakiego rodzaju są to zmiany i co one warunkują. Inny jest także wynik badań audiologicznych, w wyniku których określono ubytek słuchu w uchu lepiej słyszącym na 30 dB, bez podania, o które ucho chodzi i jaki jest ubytek słuchu w drugim uchu. Do pisma załączono dokumentację lekarską dostarczoną przez skarżącego.
W odpowiedzi z dnia 14 lipca 2005 r. Instytut Medycyny Pracy podtrzymał treść orzeczenia Nr [...] stwierdzając, że nadesłana dokumentacja nie wnosi żadnych nowych elementów, a wyniki badań przeprowadzonych w Szpitalu Klinicznym WAM w Ł. są zbliżone do wyników uzyskanych w IMP. Pismo zawiera również stwierdzenie o niemożności ustosunkowania się do orzeczenia WOMP z uwagi na brak znajomości możliwości diagnostycznych tego ośrodka. Podaje, że stwierdzony u skarżącego ubytek słuchu wynosi w uchu lewym (lepiej słyszącym) 30 dB, a w prawym 40 dB, a przyczyną niedosłuchu jest przebyty uraz głowy, starzenie się narządu słuchu oraz zaburzenia nerwicowe. Badanie wykazało również dysfunkcję błędnika
W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy obszernie przedstawił przebieg postępowania przed organem I instancji, a w dalszej części uzasadnienia odwołał się do treści orzeczeń Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w Ł. oraz Instytutu Medycyny Pracy w Ł., które to jednostki orzekły o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu.
Wskazał, że w orzeczeniu Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia 27 października 2004r. wyrażono opinię, iż stwierdzony ubytek słuchu nie spełnia obowiązującego kryterium diagnostyczno-orzeczniczego oraz charakter tego ubytku słuchu potwierdza inny niż zawodowy powód upośledzenia narządu słuchu. Ma to odzwierciedlenie w wynikach badań audiologicznych, które wskazują ubytki słuchu w zakresie niskich, średnich jak i wysokich częstotliwości, co przy zawodowym uszkodzeniu słuchu nie ma odniesienia – bowiem hałas powoduje ubytek słuchu typu wysokoczęstotliwościowego Brak klinicznych cech charakterystycznych dla obustronnego trwałego ubytku słuchu spowodowanego hałasem potwierdziła także opinia IMP wskazując, że uszkodzenie narządu słuchu u skarżącego nie spełnia kryterium wielkości granicznej ubytku, którą jest poziom 45dB.
Ponadto wskazano, że przeciwko zawodowej etiologii niedosłuchu przemawia stwierdzona w trakcie badań dysfunkcja błędnika z zawrotami głowy i uraz którego skarżący doznał w 1998r. Podkreślono także, iż Instytut Medycyny Pracy podtrzymał swoją opinię o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej w piśmie z dnia 14 lipca 2005r. Orzeczenia lekarskie wydane w sprawie organ odwoławczy ocenił jako wnikliwe, szczegółowe i wyjaśniające przyczyny, z powodu których brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Podkreślił także, że orzeczenie IMP w Ł. jest orzeczeniem ostatecznym. W konkluzji Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że wprawdzie G.P. był narażony na hałas (78,6 dB do 93 dB) w okresie zatrudnienia w Wydziale Produkcji Papierosów w A Sp. z o.o. w P., to jednak samo narażenie na czynnik mogący spowodować chorobę nie jest jednoznaczne z powstaniem choroby zawodowej. Organ sanitarny nie ma podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, jeśli właściwa placówka orzecznicza nie dokonała rozpoznania klinicznego choroby zawodowej i wypowiada się w tej sprawie negatywnie (str.4 zaskarżonej decyzji).
Na powyższą decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył G.P. wnosząc o jej rozpatrzenie i wydanie stosownej decyzji. Uzasadniając skargę wskazał na różnice w wynikach badań określających u niego ubytek słuchu i podniósł, iż badania w Szpitalu Klinicznym Akademii Medycznej w Ł., wykonane miesiąc przed badaniami Instytucie Medycyny Pracy, wskazywały na ubytek słuchu przekraczający 45dB w zakresie częstotliwości 1,2 i 3 kHz.. Podkreślał, iż od zakończenia służby wojskowej przez cały czas pracował w jednym zakładzie pracy, a gdy rozpoczynał pracę był zdrowy (w wojsku skończył nawet kurs specjalisty łączności). Także w czasie pracy doznał urazu głowy. Zarzucił, że z orzeczeń nie wynika przyczyna utraty słuchu, a biorąc pod uwagę jego wiek – 33 lata – nie można mówić o głuchocie starczej..
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie, w dniu 25 stycznia 2006 r. skarżący popierał skargę, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnił, iż na żądanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego złożył całą dokumentację lekarską w oryginale, w tym dokumentację z Wojskowej Akademii Medycznej, która następnie została mu zwrócona. Skarżący złożył do akt sprawy kserokopie dwóch audiogramów z dnia 7 lipca 1999r. i z dnia 16 listopada 2004r. wskazując, iż z drugiego z wymienionych audiogramów wynika, że ubytek słuchu w obu uszach przekracza 45dB.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem.
Oznacza to, że sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Decyzja zaś lub postanowienie, stosownie do art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z przytoczonych przepisów wynika, iż zgłoszone w skardze żądanie wydania przez Sąd stosownej decyzji nie może zostać uwzględnione bowiem sąd administracyjny sprawuje jedynie kontrolę legalności wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji, nie wydaje natomiast decyzji zastępujących rozstrzygnięcia organów administracyjnych.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe dotyczy zarówno ogólnych przepisów postępowania zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 75, 77 i 80 jak również przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115).
Stosownie do § 8 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia Rady Ministrów właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, o którym mowa w § 6 ust. 1, oraz oceny narażenia zawodowego pracownika.
Orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, jak wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia, wydawane jest na podstawie:
- - wyników przeprowadzonych badań lekarskich,
- - wyników badań pomocniczych,
- - dokumentacji medycznej pracownika,
- - dokumentacji przebiegu zatrudnienia,
- - oraz oceny narażenia zawodowego
Ponieważ jest ono dowodem w sprawie, organ administracji - ma obowiązek ustalenia czy przy jego wydaniu uwzględnione i rozważone zostały wszystkie wymienione w przepisie elementy, a także dokonania oceny czy wydane orzeczenie jest spójne, logiczne przekonujące i wyważone. Jeżeli inspektor sanitarny po dokonaniu takiej oceny uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej drugiego stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego (§ 8 ust. 2 przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów). Realizacja uprawnień, o których mowa powyżej, ma na celu uzyskanie opinii lekarskich tej jakości, iżby z nich wynikało w sposób oczywisty i czytelny, zarówno dla zainteresowanego jak i organów sanitarnych oraz Sądu, czy choroba stwierdzona u pracownika ujęta jest w wykazie chorób zawodowych i czy została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy.
W przedmiotowej sprawie wydane orzeczenia lekarskie były zbyt ogólnikowe i nie pozwalały na dokonanie takiej oceny. Z orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy (także uzupełniającego z dnia 14 lipca 2005 r.) nie wynika np. w jakim zakresie uwzględniano dokumentację medyczną pracownika, co na jej podstawie ustalono i dlaczego nie wniosła ona żadnych nowych elementów. Nie jest również możliwe zweryfikowanie stwierdzenia, że wyniki badań przeprowadzonych w Szpitalu WAM są zbliżone do przeprowadzonych w IMP. Dokumenty takie nie zostały załączone do akt ani w żaden sposób nie zostały opisane w orzeczeniu. W sytuacji, gdy wyniki pomiaru ubytku słuchu w między jednostkami orzeczniczymi różnią się o 8 – 10 dB wyjaśnienie przyczyn tak znacznych rozbieżności było niezbędne podobnie jak opisanie i analiza załączonych przez skarżącego wyników badań z WAM. Orzeczenie IMP nie wyjaśnia także dlaczego dopatruje się pozazawodowej etiologii stwierdzonego u skarżącego obustronnego ubytku słuchu typu odbiorczego.
Wskazane zaś w orzeczeniu uzupełniającym bez żadnego uzasadnienia przyczyny niedosłuchu mogły budzić wątpliwości, np. starzenie się narządu słuchu - w sytuacji, gdy skarżący w chwili badania miał 33 lata. Wojewódzki Inspektor Sanitarny dostrzegł wprawdzie rozbieżności pomiędzy orzeczeniami lekarzy Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy i podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia tych rozbieżności. Jednak opinia z dnia 14 lipca 2005r., stanowiąca odpowiedź na wystąpienie organu odwoławczego nie rozstrzyga w sposób dostateczny istniejących w sprawie wątpliwości dotyczących wielkości ubytku słuchu u skarżącego i jego przyczyn.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji szczególnie podkreślał, że nie ma podstawy do stwierdzenia choroby zawodowej, jeżeli właściwa placówka orzecznicza nie dokonała takiego rozpoznania.
W tym zakresie należy wskazać, że dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmowany był pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim, i braku podstaw do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (np. wyrok NSA z 9.07.1998 r II SA 634/98 – Pr. Pracy 1998/12/38, wyrok NSA z 24.02.1998 r I S.A. 1520/97 - ONSA 1998/4/150). Także orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej uznawano za wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, co prowadziło do odmowy stwierdzenia choroby (wyrok NSA z 24.05.2001 r. I SA 1801/00 – nie publikowany). Pogląd ten jest w ocenie Sądu aktualny, gdyż niewątpliwie do rozpoznania choroby i oceny, czy jest ona wymieniona w Wykazie Chorób Zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia wymagane są wiadomości specjalne, które posiadają lekarze spełniający jeszcze dodatkowe wymagania kwalifikacyjne z § 5 rozporządzenia.
Równocześnie jednak organ musi mieć na uwadze to, że te orzeczenia lekarskie są opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i jako opinie biegłych podlegają ocenie organu wydającego decyzję w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a.
Wydanie decyzji administracyjnej o stwierdzeniu choroby zawodowej lub odmowie stwierdzenia takiej choroby, na podstawie całego zgromadzonego materiału dowodowego (w tym orzeczenia lekarskiego) należy już bowiem do właściwego inspektora sanitarnego.
Ponieważ orzeczenia zakładów służby zdrowia właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych są traktowane w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych jak opinie biegłych, muszą być one umotywowane w sposób zrozumiały dla stron, organów orzekających, a także dla Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, a obowiązany jest ocenić, czy wydane na podstawie takich orzeczeń decyzje są zgodne z prawem (wyrok NSA z 15.04.1998 r I S.A. 2074/97 – nie publikowany).
Pogląd wyrażony we wskazanym wyroku zachowuje aktualność także na gruncie obecnie obowiązującego wskazanego już wyżej rozporządzenia RM z dnia 30 lipca 2002 r.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydając zaskarżoną decyzję bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy naruszył wskazane na wstępie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie dowodowe oraz korespondujący z tymi normami § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. Konsekwencją nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego i braków w ustaleniach stanu faktycznego sprawy jest wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, (mające w istocie charakter sprawozdawczy) niespełniające wymogów, o których mowa w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy sanitarne winny zatem uzupełnić postępowanie dowodowe, ustalając w sposób jednoznaczny wszelkie okoliczności mające znaczenie dla oceny czy utrata słuchu u skarżącego stanowi chorobę zawodową. Biorąc pod uwagę rozbieżności w wynikach badań wskazane będzie przeprowadzenie ponownych badań, aby wykluczyć ewentualne pomyłki lub nieścisłości. Organ winien także zadbać o to aby akta administracyjne zawierały wszystkie dokumenty (lub ich kserokopie) mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i umożliwiające ocenę zgromadzonych dowodów i dopiero wtedy dokonać oceny całości materiału.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) oraz art. 135 wskazanej wcześniej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu sanitarnego I instancji. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji, orzekanie w trybie art. 152 p.p.s.a. o wstrzymaniu wykonania tej decyzji Sąd uznał za bezprzedmiotowe.