Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] wydaną na podstawie art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 30 b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r.: Nr 84, poz. 712, Nr 157 poz. 1241) i uchwały nr 1167/08 Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 1 sierpnia 2008 r. w sprawie przyjęcia Podręcznika Procedur wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013, zmienionej uchwałą nr 236/09 Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 25 lutego 2009 r. oraz uchwały nr 1447/10 Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 14 września 2010 r. w sprawie przyjęcia Zasad procedury odwoławczej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013 - Zarząd Województwa Ł.oddalił wniesiony przez J. C. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą apteka A z siedzibą w Ł. protest od etapu oceny formalnej projektu nr: [...]pn.: "B" złożonego w Konkursie dla naboru nr: [...] wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej III Gospodarka, innowacyjność, przedsiębiorczość, Działanie III.6 Rozwój mikro- i małych przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013. Wykonanie uchwały powierzono Dyrektorowi Departamentu Polityki Regionalnej.
W uzasadnieniu powyższej uchwały Zarząd Województwa Ł. wskazał, że wniosek o dofinansowanie projektu podlega ocenie formalnej i merytorycznej zgodnie z Opisem Systemu Zarządzania i Kontroli Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013. Powołując się na obowiązujące przepisy wyjaśniono, że zgodnie z zasadami wyboru projektów w trybie konkursu zamkniętego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013, ocena formalna dokonywana jest w systemie 0/1 i polega na sprawdzeniu poprawności wniosku oraz załączników wymaganych w ramach danego konkursu pod względem spełnienia wymogów formalnych zawartych w dokumentacji. Kryteria tej oceny można podzielić na kryteria dopuszczające i administracyjne. Warunkiem oceny projektu pod kątem kryteriów formalnych administracyjnych jest spełnienie przez projekt kryteriów formalnych dopuszczających, do których zalicza się: poprawność złożenia wniosku o dofinansowanie, poprawność sporządzenia wniosku o dofinansowanie, kwalifikowalność beneficjenta i kwalifikowałność projektu.
Kryteria te mają charakter bezwzględny. Niespełnienie kryteriów formalnych dopuszczających skutkuje niedopuszczeniem wniosku do oceny zgodności z kryteriami formalnymi administracyjnymi. Wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "B" o nr: [...]został złożony przez J. C. w dniu [...] r. Przedmiotowy wniosek na etapie oceny formalnej w wyniku przeprowadzonej procedury jego weryfikacji uzyskał ocenę negatywną i został odrzucony. Na podstawie art. 30 a ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Instytucja Pośrednicząca II stopnia pisemnie poinformowała wnioskodawcę o negatywnej ocenie formalnej projektu wraz z uzasadnieniem wyników oceny projektu oraz pouczeniem o możliwości wniesienia środka odwoławczego (pismo COP z dnia [...]). W dniu [...] r. J. C.złożyła protest do Instytucji Zarządzającej RPO WŁ za pośrednictwem Centrum Obsługi Przedsiębiorcy (IPII). Zgodnie z Zasadami procedury odwoławczej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013, Instytucja Pośrednicząca II stopnia dokonała wstępnej weryfikacji środka odwoławczego stwierdzając, iż protest złożony został z zachowaniem terminu 14 dni od daty otrzymania przez wnioskodawcę informacji o negatywnej ocenie projektu po dokonaniu oceny formalnej.
W dniu [...] r. Centrum Obsługi Przedsiębiorcy przekazało do Departamentu Polityki Regionalnej UM w Ł. ww. protest wraz z pismem zawierającym formalną weryfikację protestu, przedmiotowym wnioskiem o dofinansowanie projektu, listami sprawdzającymi oraz korespondencją dotyczącą oceny wniosku o dofinansowanie projektu.
Wnioskodawca w proteście kwestionował odrzucenie wniosku, podnosząc, że pismo COP z dnia [...] r. dot. uzupełnienia wniosku otrzymał [...] r., oraz że poprawiony projekt przesłał w terminie, za pośrednictwem poczty, w dniu [...]roku.
Zarząd Województwa Ł. uznał zarzut za niezasadny. Wskazał, że zgodnie z postanowieniami Regulaminu Konkursu o nr [...] oraz pouczeniem zawartym w piśmie COP z dnia [...] r., wnioskodawca/beneficjent zobowiązany jest do dostarczenia uzupełnienia wniosku w terminie 10 dni roboczych od daty otrzymania wezwania (termin liczy się od następnego dnia roboczego po dniu wysłania wezwania do uzupełnienia). Wezwanie uważa się za doręczone w dniu przesłania go fax-em lub e-mailem, jeżeli został wygenerowany raport nadania wezwania. Datą wpływu uzupełnionego lub poprawionego wniosku o dofinansowanie jest data dostarczenia do Centrum Obsługi Przedsiębiorcy.
Ponadto, w wezwaniu do uzupełnienia/poprawy wniosku o dofinansowanie, IP II szczegółowo określiła sposób liczenia terminów wiążących wnioskodawcę. Beneficjent ma możliwość jednokrotnego poprawienia lub uzupełnienia wniosku o dofinansowanie. Bieg terminu rozpoczynał się w niniejszej sprawie następnego dnia roboczego po dniu wysłania wezwania i upływał 10 dnia roboczego o godz. 16:00. Po analizie dokumentacji stwierdzono, iż ww. pismo COP zostało wysłane drogą e-mail, jednak wnioskodawca nie zastosował się do pouczenia i nie przesłał potwierdzenia otrzymania tego pisma, natomiast poprawiony wniosek o dofinansowanie projektu dostarczył za pośrednictwem poczty w dniu [...] r., czyli po wskazanym w pouczeniu terminie 10 dni roboczych (termin upłynął [...] r.).
W przypadku, gdy wnioskodawca/beneficjent nie potwierdzi odbioru wiadomości w terminie 2 dni, pracownik IPII może poinformować go o braku potwierdzenia otrzymania wezwania. Zgodnie z powyższym, pracownik COP próbował telefonicznie potwierdzić odbiór przedmiotowego pisma, jednak mimo wielokrotnych prób nie udało się skutecznie skontaktować z wnioskodawcą na podane we wniosku o dofinansowanie numery telefonów.
W złożonym proteście wnioskodawca przedstawia kopie 2 potwierdzeń nadania w placówce pocztowej dokumentacji do COP, odpowiednio z dnia [...]r. twierdząc, że pierwsza z nich powinna zostać dostarczona przez pocztę w dniu [...] r. Zarząd Województwa Ł. wyjaśnił, że stosownie do art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zarząd Województwa Ł. stwierdził, że wnioskodawca nie złożył w wymaganym terminie uzupełnień, do których został wezwany stosownym pismem.
W związku z powyższym oraz zgodnie z § 15 ust. 12 Regulaminu Konkursu w przypadku, gdy w wyznaczonym terminie wnioskodawca/beneficjent nie dokona uzupełnienia, poprawy lub wniosek nie zostanie dostarczony w wymaganej formie, nie podlega on dalszej ocenie. Mając na uwadze powyższe, Zarząd Województwa Ł. oddalił protest wniesiony przez J.C.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. C. wniosła o uchylenie w całości uchwały nr [...] Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] w sprawie oddalenia jej protestu od etapu oceny formalnej projektu. Zaliczenie do akt sprawy zebranej dokumentacji w przedmiotowej sprawie, zobowiązanie Zarządu Województwa Ł. do ponownego obiektywnego rozpatrzenia jej wniosku.
W uzasadnieniu skargi J. C. podała, że odmowa formalnego przyjęcia wniosku dotyczy jedynie formy przesłania poprawionego zgodnie z żądaniem wniosku. Wniosek ten został w określonym 10-dniowym terminie zwrócony na adres organu listem poleconym za pośrednictwem poczty polskiej. Skarżąca podniosła, że z przesłanej informacji wynika, iż dysponowała 10-ma dniami na dokonanie poprawek w przedmiotowym wniosku. Wezwanie do uzupełnienia i poprawienia wniosku otrzymała w dniu [...]. Poprawiony wniosek został wysłany w dniu [...]r., a więc dzień przed wymaganym terminem. W dniu [...]. skarżąca wysłała uzupełniające informacje (umowa najmu lokalu i płytę CD-nagranie usługowe), również z potwierdzeniem nadania poczty. Zdaniem skarżącej nie uchybiła żadnemu z wymogów korzystając z usług Poczty Polskiej.
W ocenie J.C. niesprzyjającą sytuacją był fakt, że dzień następny po nadaniu przesyłki rozpoczynał 4-dniowy okres wolny od pracy w całym kraju. Były to dni [...]. oraz [...]. W ocenie skarżącej nie może jednak ponosić konsekwencji za to, iż w ww. dniach poczta nie pracowała. Zarzut, że nie potwierdziła faksem lub e-mailem otrzymania informacji o dokonaniu poprawek mija się z celem, ponieważ fakt otrzymania powyższej treści potwierdziła, składając poprawki na poczcie w przewidzianym terminie. Natomiast nie posiadając faksu oraz internetu nie zdublowała zbędnego zresztą potwierdzenia. Skarżąca podała, że decyzja Departamentu Rozwoju Regionalnego to zwykły brak poszanowania obywatela, złej woli, a przede wszystkim niezrozumienia prawdziwych potrzeb mieszkańców miasta i poszanowania prawa stanowionego. Działanie to dodatkowo naraziło ją na utratę rezerw finansowych z tytułu przygotowania projektu, za które urzędnicy samorządowi nie ponoszą odpowiedzialności służbowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Regulację taką stanowi art. 30 c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 roku Nr 84, poz. 712). Stosownie do treści tego przepisu, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Z uwagi na charakter sprawy, rozpoznanie zarzutów skargi poprzedzić należy uwagami odnoszącymi się do trybu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach regulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006 r. reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów p.p.s.a. w związku z przyjętym w tej ustawie systemem odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany.
Zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem przepisów art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152. Opisany w art. 30e zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawodawca ustanowił w art. 30e zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wprowadził szczególne regulacje wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] w sprawie oddalenia protestu od etapu oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu nr: [...] pn.: "B" złożonego w Konkursie dla naboru nr: [...]wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej III Gospodarka, innowacyjność, przedsiębiorczość, Działanie III.6 Rozwój mikro- i małych przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013 oraz pismo Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej z dnia [...] r.
Stosownie zaś do treści art. 30 c ust. 5 powołanej ustawy wniesienie skargi:
- 1) po terminie, o którym mowa w ust. 2;
- 2) niekompletnej;
- 3) bez uiszczenia opłaty sądowej w terminie, o którym mowa w ust. 2 - powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia.
Przed przystąpieniem do rozpoznania wniesionej skargi sąd winien zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy skarga wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu, czy została opłacona oraz czy jest kompletna.
Z przepisu art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, że skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4.
Z kolei w myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać elementy określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Poza tym w art. 47 § 1 p.p.s.a. został nałożony obowiązek dołączenia do pisma strony (np. skargi) jego odpisów i odpisów załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych.
Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III pt. "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne, jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Regulacje zawarte w Rozdziale I Działu III, a także w Rozdziale II tego Działu pt. "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46-48 i art. 57 § 1 tej ustawy.
Natomiast ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunków formalnych", lecz pojęciem "skargi niekompletnej", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Przepis art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie precyzuje jednak pojęcia "skargi niekompletnej".
Powołany przepis art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju określa termin do wniesienia skargi oraz wymienia dokumenty, które strona skarżąca zobligowana jest złożyć. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę w terminie określonym w ww. przepisie, ale nie zachowała drugiego warunku, tj. nie załączyła kompletu dokumentacji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pojęcie skargi kompletnej (niekompletnej) należy odnosić wyłącznie do dokumentacji dotyczącej sprawy, którą wnoszący skargę jest zobowiązany dołączyć do skargi (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1057/09, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W wyniku analizy dokumentacji załączonej przez stronę do skargi sąd stwierdził, że strona załączyła następujące dokumenty: pouczenie dot. uzupełnienia wniosku, protest z dnia [...] roku, uchwałę nr [...] Zarządu Województwa Ł. z dnia [...]r., informację z dnia [...] r., kserokopię koperty, skargę z dnia [...] r.
Dokonana przez sąd ocena złożonej przez skarżącą dokumentacji pod względem spełnienia wymogów określonych w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju doprowadziła do uznania, że strona wniosła skargę niekompletną. Do wniosku nie zostały załączone następujące załączniki: wniosek z dnia [...] r. o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami, pismo Centrum Obsługi Przedsiębiorcy z dnia [...]r., tj. wezwanie do uzupełnienia, poprawienia wniosku oraz pismo COP z dnia [...] r. Instytucji Pośredniczącej II stopnia informujące wnioskodawcę o negatywnej ocenie formalnej projektu wraz z uzasadnieniem wyników oceny projektu oraz pouczeniem o możliwości wniesienia środka odwoławczego.
Regulamin Konkursu dla naboru nr: [...], ogłoszony w ramach Osi Priorytetowej III Gospodarka, innowacyjność, przedsiębiorczość, Działanie III.6 Rozwój mikro- i makro przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013, stanowi załącznik nr 1 do uchwały nr 1463/10 Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 14 września 2010 r., zmieniony uchwałą nr 1629/10 z dnia 19 października 2010 r. oraz określa warunki uczestnictwa w konkursie, sposób oceny wniosku, zakres i sposób poprawienia lub uzupełniania wniosku, zasady podejmowania decyzji o przyznaniu dofinansowania, kryteria wyboru projektów oraz procedurę odwoławczą.
Pismem z dnia [...] r. wnioskodawca – J. C. została m.in. pouczona o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Treść pouczenia zawartego w zaskarżonej do Sądu informacji z dnia [...] r. zawierała dane określone w art. 30b ust. 4 oraz w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Należy uznać, że pouczenie to było prawidłowe i pozwalało skarżącej na wykonanie obowiązku dotyczącego złożenia kompletnej skargi.
Wynikający z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy ma na celu umożliwienie sądowi oceny legalności działań właściwych instytucji w toku oceny projektu złożonego przez wnioskodawcę. Przewidziany w tym przepisie obowiązek dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji obejmuje wniosek o dofinansowanie, który powinien być złożony z załącznikami, a także obejmuje informację, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy.
W przedstawionych okolicznościach sprawy i stanie prawnym stwierdzić zatem należy, że wnioskodawca nie złożył wraz ze skargą kompletnej dokumentacji w rozumieniu art. 30c ust. 2 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że sąd nie jest uprawniony do merytorycznego rozpoznania skargi, do której nie dołączono dokumentów, o których mowa w art. 30c ust. 2 ustawy (por. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 507/10; postanowienie NSA z dnia 24 sierpnia 2010r., sygn. akt II GSK 864/10, postanowienie NSA z dnia 15 września 2010r., sygn. akt II GSK 1042/10).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.