Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 22 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 800/20

Uzasadnienie

Postanowieniem z [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i § 2, art. 101 § 3 i art. 140 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Powiatu [...] z [...] o nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej do działki nr ewid. 454 (obręb S.) w pasie drogi powiatowej nr 5104 E (działka drogowa nr ewid. 432/1, obręb S.) - ul. A w miejscowości S., gm. S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II Instancji wskazał, że postanowieniem z [...] odmówiono podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej docelowo do działki nr ewid. 454 (obręb S.) w pasie drogi powiatowej nr 5104 E (działka drogowa nr ewid. 432/1, obręb S.) - ul. A w miejscowości S., g. S. zawieszonego w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. do czasu wydania rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Prokuraturę Rejonową w Z. W uzasadnieniu tego postanowienia Zarząd Powiatu [...] stwierdził, iż podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione w postanowieniu z 21.05.2020 r. w sprawie zawieszenia postępowania administracyjne wszczętego w dniu 27.04.2020 r. na wniosek T.B. – K. i A.K. w sprawie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej do czasu wydania rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Prokuraturę Rejonową w Z. W konkluzji rozstrzygnięcia wskazano, iż organ rozpatrujący sprawę, nie może w żaden sposób rozstrzygnąć postępowania dotyczącego uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej z uwagi na prowadzenie postępowania przygotowawczego przez Prokuraturę Rejonową w Z. Okoliczność, uzgodnienia lokalizacji wiązać się musi z możliwością dysponowania terenem, przez który przebiegać będzie określona sieć.

Zdaniem organu, w sytuacji prowadzenia postępowania przygotowawczego w sprawie wycinki drzew na wysokości działki do której doprowadzane miałyby być przyłącza oraz tego, że nie zostały zabezpieczone żadne dowody w prowadzonej karnej sprawie, nie sposób ustalić w sposób wiążący przebiegu sieci, gdyż wiązałoby to się z ingerencją w teren objęty możliwością popełnienia przestępstwa.

Zażalenie na powyższe postanowienie Zarządu Powiatu [...] z [...] wniósł pełnomocnik A.K., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwie zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy i bezpodstawne uznanie, że zachodzą podstawy do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej docelowo do działki nr ewid. 454 (obręb S.) w pasie drogi powiatowej Nr 5104 E stanowiącej ulicę A w m. S." oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, iż wbrew twierdzeniom Zarządu Powiatu [...], prowadzenie postępowania przygotowawczego przez Prokuraturę Rejonową w Z. w przedmiocie wycinki drzew przez inwestorów nie ma związku z uzgodnieniem lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej i nie stanowi zagadnienia prawnego, od którego rozstrzygnięcia zależy wynik sprawy o uzgodnieniem lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej.

Przywołano również poglądy prezentowane w judykaturze - wyrok NSA z dnia 14.12.1994 r., sygn. akt SA/Gd 2583/93, LEX nr 62205 - iż "zagadnieniem wstępnym jest wyłącznie zagadnienie rozstrzygane przez polski sąd lub organ administracji. Zagadnienie wstępne powinno być rozstrzygnięte decyzją ostateczną innego organu administracji. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję rozstrzygającą zagadnienie wstępne nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie, w której pojawiło się zagadnienie wstępne" (wyrok NSA z 13.10.2000 r., IV SA 1670/98, ONSA 2001, nr 4, poz. 189).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśniło, że przedmiotowa sprawa dotyczy podjęcia zawieszonego postępowania w oparciu o przesłankę z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że w oparciu o ten przepis organ I instancji postanowieniem z 21 maja 2020 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej docelowo do działki nr ewid. 454 (obręb S.) w pasie drogi powiatowej nr 5104 (działka drogowa nr ewid 42/1, obręb S.) - ul. A w miejscowości S., gm. S. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Prokuraturę Rejonową w Z. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, iż "w dniu 2 kwietnia 2020 r. zostało wysłane zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa do Prokuratury Rejonowej w Z. dotyczące wycinki drzew w miejscowości S. na wysokości działki, do której doprowadzane miałyby być w/w przyłącza, co z kolei wiązałoby się z ingerencją w teren objęty możliwością popełnienia przestępstwa".

Kolegium podniosło, iż od postanowienia z 21 maja 2020 r. strona nie złożyła zażalenia, stąd też stało się ono ostateczne i jako takie korzysta z domniemania prawidłowości i wiąże ono organy administracji w przedmiotowej sprawie. Nie można zatem, jak to czyni pełnomocnik strony, przy podejmowaniu zawieszonego postępowania badać prawidłowości uprzedniego postanowienia o zawieszeniu postępowania, bowiem strona miała możliwość to uczynić żaląc się od tamtego postanowienia, czego jak wynika z akt przedmiotowej sprawy nie uczyniła.

SKO w Ł. wskazało dalej, że jak stanowi art. 97 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Podstawą podjęcia zawieszonego postępowania, jak wynika z cytowanego przepisu, jest ustanie przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania. Przyczyną zawieszenia postępowania wskazaną w rozstrzygnięciu postanowienia z dnia 21 maja 2020 r. było wydanie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Prokuraturę Rejonową w Z. Jak wynika natomiast z akt sprawy, prowadzone przez Prokuraturę postępowanie przygotowawcze w sprawie kradzieży mienia - wycinki drzew, jest nadal w toku.

Tym samym Kolegium zobligowane było uznać - w świetle wskazanej w ostatecznym postanowieniu z 21 maja 2020 r. przyczyny wznowienia - że nie nastąpiło jeszcze rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez Prokuraturę Rejonową w Z., taka bowiem przyczyna zawieszenia wynika ze wskazanego postanowienia. Brak jest zatem podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania. SKO podkreśliło przy tym, że strona miała możliwość kwestionowania zawieszenia postępowania, a wobec faktu braku złożenia zażalenia stało się ono ostateczne i wiążące zarówno dla strony jak i dla organów administracji publicznej.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik A.K. zaskarżył powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] w całości, zarzucając mu obrazę przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie:

1. 1. art. 101 §1 w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a poprzez ich niewłaściwie zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawie i niesłuszne uznanie, że zachodzi bezpośredni związek przyczyny pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej docelowo do działki nr ewid. 454 (Obręb S.) w pasie drogi powiatowej nr 5104 E (działka drogowa 432/1, obręb S.) - ul. A w miejscowości S. gm. S. a zawiadomieniem Prokuratury Rejonowej w Z. w przedmiocie kradzieży drzewa z ww. działki, który uzasadniał zawieszenie postępowania;
2. 2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę skarżonego rozstrzygnięcia, poprzez bezpodstawne przyjęcie w okolicznościach przedmiotowej sprawy, że:
3. - zachodzi bezpośredni związek przyczyny pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej docelowo do działki nr ewid. 454 (Obręb S.) w pasie drogi powiatowej nr 5104 E (działka drogowa 432/1, obręb S.) - ul. A w miejscowości S. gm. S. a zawiadomieniem Prokuratury Rejonowej w Z. w przedmiocie kradzieży drzewa z w.w. działki,
4. - Prokuratura Rejonowa w Z. wszczęła postępowanie przygotowawcze w sprawie rzekomej kradzieży drzewa z działki 454 (Obręb S.) podczas gdy skarżący A.K. do dnia dzisiejszego nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu dochodzenia ani nie został wezwany w charakterze podejrzanego,
5. - rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej docelowo do działki nr ewid. 454 (Obręb S.) w pasie drogi powiatowej nr 5104 E (działka drogowa 432/1, obręb S.) - ul. A w miejscowości S. gm. S., zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest kwestia wyjaśnienia sprawy w Prokuraturze Rejonowej w Z. w sprawie rzekomej kradzieży drzewa z działki drogowej, podczas gdy Prokuratura wszczynając postępowanie przygotowawcze i stawiając zarzut podejrzanemu nie jest organem uprawnionym do orzekania w sprawie bowiem pełni rolę oskarżyciela publicznego.

W oparciu o wskazane zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie z 26 października 2020 r. strona skarżąca podniosła, że w Prokuraturze Rejonowej w Z. nie toczy się żadne postępowanie przygotowawcze mające związek z uzyskaniem decyzji wydanej przez Starostwo Powiatowe w Z. w sprawie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej docelowo do działki nr ewid. 454. Strona zaznaczyła ponadto, że w dniu 7 września 2020 r., Zarząd Powiatu [...] wydał decyzję [...] zezwalającą na lokalizację zjazdu dla skarżącego, w pasie drogi powiatowej nr 5104 E (działka drogowa 432/1, obręb S.) - ul. A w miejscowości S. gm. S. w ramach postępowania przez Zarządem Dróg Powiatowych w Z., które było zawieszone postanowieniem Zarządu Dróg Powiatowych, a następnie na mocy postanowienia Kolegium zostało uchylone. Powyższe potwierdza, że nie toczy się żadne postępowanie przygotowawcze, mające związek z wydaną decyzją.

Tym samym strona wskazała, że popiera skargę i wnosi o zasądzenie kosztów postępowania oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej decyzji [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia 7 września 2020 roku na okoliczność braku podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej docelowo do działki nr ewid. 454 (Obręb S.) w pasie drogi powiatowej nr 5104 E (działka drogowa 432/1, obręb S.) - ul. A w miejscowości S. gm. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę należy uznać za uzasadnioną.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza ponadto nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.).

Stosownie do uprawnień wynikających z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., Sąd rozpoznał niniejszą skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...], utrzymujące w mocy postanowienie Zarządu Powiatu [...] z [...] o odmowie podjęcia na wniosek T.B.-K. i A.K. zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej docelowo do działki nr ewid. 454 (obręb S.) w pasie drogi powiatowej nr 5104 E (działka drogowa nr ewid. 432/1, obręb S.) - ul. A w miejscowości S., g. S. Wskazać należy, że w ramach postępowania dotyczącego podjęcia zawieszonego postępowania należy przede wszystkim ocenić czy istnieją nadal przyczyny zawieszenia (uzasadniające trwanie "stanu zawieszenia"). Prowadzi to do wniosku, że w tym postępowaniu pośrednio weryfikuje się również przesłanki zawieszenia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 19.03.2009 r., II OSK 1375/08, Kodeks postępowania administracyjnego pod red.

A. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej). Jeżeli więc, w dniu zawieszenia postępowania administracyjnego nie zachodzą żadne z przewidzianych prawem przesłanek zawieszenia, to nie ma podstaw do utrzymywania tego stanu rzeczy. Nie jest to kwestia wzruszenia prawomocnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, lecz jedyne wyciągnięcie wniosku z tego, że sytuacja, która uzasadniała zawieszenie, nie istnieje (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 20.06.2018 r., sygn. akt II SA/Rz 404/18, Lex numer 2523795 oraz wyrok WSA w Warszawie z 15.04.2019 r., sygn. akt I SA/Wa 874/18, Lex numer 3074025).

Sąd nie podziela zatem stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., iż nie można przy podejmowaniu zawieszonego postępowania badać prawidłowości uprzedniego postanowienia o zawieszeniu postępowania, bowiem strona miała możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania.

W niniejszej sprawie postanowieniem z 21 maja 2020 r., Zarząd Powiatu [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej docelowo do działki nr ewid. 454 (obręb S.) w pasie drogi powiatowej Nr 5104 E (działka drogowa nr ewid. 432/1, obręb S.) - ul. A w miejscowości S., gm. S. do czasu wydania rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Prokuraturę Rejonową w Z. U podstaw wydanego rozstrzygnięcia legło stwierdzenie, że nie można rozstrzygnąć postępowania dotyczącego uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej, z uwagi na prowadzenie postępowania przygotowawczego przez Prokuraturę, gdyż okoliczność uzgodnienia lokalizacji wiązać się musi z możliwością dysponowania terenem, przez który przebiegać będzie określona sieć. Zdaniem organu, w sytuacji prowadzenia postępowania przygotowawczego w sprawie wycinki drzew na wysokości działki do której doprowadzane miałyby być przyłącza oraz tego, że nie zostały zabezpieczone żadne dowody w prowadzonej sprawie karnej, nie sposób ustalić w sposób wiążący przebiegu sieci, gdyż łączyłoby się to z ingerencją w teren objęty możliwością popełnienia przestępstwa.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wskazać należy, że w doktrynie prawa i w orzecznictwie przyjmuje się, iż zagadnieniem wstępnym w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu, mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (zob. W. Jakimowicz, o kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd Terytorialny Nr 10 z 2003 r. s 29 i nast.). Pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi zatem tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sad, wydanie decyzji byłoby niemożliwe (p. wyrok NSA z: 10.08.1983 r., sygn. akt I SA 481/83 - ONSA 1983/2/65, 13.10.2000 r. sygn. akt IV SA 1670/98 - CBOiS i z 17.11.2020 r., sygn. akt II GSK 794/20, Lex nr 3100773).

W rozpatrywanej sprawie w ocenie organu przyczyny uzasadniające trwanie "stanu zawieszenia" nadal istnieją, gdyż postępowanie przygotowawcze dotyczące wycinki drzew w miejscowości S. na wysokości działki, do której doprowadzane miałyby być przyłącza, jest w toku.

W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, powyższe stanowisko organu jest nieuzasadnione. Rację ma bowiem strona skarżąca podnosząc, że w niniejszej sprawie błędnie uznano, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej do działki nr ewid. 454 (Obręb S.) w pasie drogi powiatowej nr 5104 E (działka drogowa 432/1, obręb S.) - ul. A w miejscowości S. gm. S., a złożeniem przez Wydział Drogownictwa Starostwa Powiatowego w Z. zawiadomienia do Prokuratury Rejonowej w Z. w przedmiocie kradzieży drzewa z ww. działki, który uzasadnia zawieszenie postępowania. Należało zgodzić się ze stroną skarżącą, że prowadzenie postępowania przygotowawczego przez Prokuraturę Rejonową w Z. w przedmiocie wycinki drzew przez inwestorów nie ma żadnego związku z uzgodnieniem lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej i nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego, od którego rozstrzygnięcia zależy wynik sprawy o uzgodnieniem lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej.

Ponadto z akt administracyjnych wynika jedynie, iż Wydział Drogownictwa Starostwa Powiatowego w Z., w dniu 2 kwietnia 2020 r., wysłał do Prokuratury Rejonowej w Z. zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa dotyczącego wycinki drzew w miejscowości S., natomiast brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby postępowanie w tej sprawie zostało przez Prokuratora wszczęte. Jak podał natomiast pełnomocnik skarżącego w piśmie z 26 października 2020 r. (k. 11 akt sądowych) według jego ustaleń, w Prokuraturze Rejonowej w Z. nie toczy się żadne postępowanie przygotowawcze mające związek z uzyskaniem decyzji w sprawie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej docelowo do działki nr ewid. 454 (obręb S.) w pasie drogi powiatowej nr 5104 E (działka drogowa 432/1, obręb S.) - ul. A w miejscowości S. gm. S.. Z zarzutów skargi wynika również, iż A.K. do dnia wniesienia skargi nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu dochodzenia, ani nie został wezwany w charakterze podejrzanego w sprawie dotyczącej wycinki drzew.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, nie było żadnych podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Powtórzyć należy, że skoro organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.), to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości takie powody zawieszenia w ogóle nie istniały. Gdyby bowiem przyjąć za prawidłowe stanowisko Kolegium, iż nie można przy podejmowaniu zawieszonego postępowania badać prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania, to w przypadku niezaskarżenia przez stronę postanowienia o zawieszeniu postępowania, w którym jako przyczynę zawieszenia wskazano nieistniejące przesłanki, wobec oczywistego braku możliwości ziszczenia się takich przesłanek, nie byłoby nigdy podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego.

W tej sytuacji zarzuty skargi uznać należy za zasadne. Skoro w sprawie organ nie wykazał, aby występowało jakiekolwiek zagadnienie wstępne, od którego uzależnione byłoby wydanie decyzji w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej docelowo do działki nr ewid. 454 (obręb S.) w pasie drogi powiatowej nr 5104 E (działka drogowa 432/1, obręb S.) - ul. A w miejscowości S. gm. S., nie było również podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego.

Wskazać ponadto należy, że z załączonych Sądowi akt administracyjnych wynika, iż postanowienie Zarządu Powiatu [...] z 21 maja 2020 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej docelowo do działki nr ewid. 454 (obręb S.) w pasie drogi powiatowej nr 5104 E (działka drogowa nr ewid. 432/1, obręb S.) - ul. A w miejscowości S., g. S., zostało stronie doręczone w dniu 26 maja 2020 r., natomiast wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania złożony został do Starostwa Powiatowego w Z. 2 czerwca 2020 r. W terminie do wniesienia zażalenia na postanowienie Zarządu Powiatu [...] z 21 maja 2020 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego strona wniosła zatem pismo, z treści którego wynika wprost, iż nie zgadza się z zawieszeniem postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej, z uwagi na brak podstaw do uznania, aby sprawa karna w przedmiocie wycinki drzew stanowiła zagadnienie wstępne w tej sprawie.

W tych okolicznościach faktycznych, złożenie przez stronę pisma zatytułowanego "Wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania" w terminie otwartym do złożenia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, winno skutkować w pierwszej kolejności podjęciem przez organ czynności zmierzających do rozpoznania tego pisma jako środka odwoławczego. W sytuacji bowiem, gdy na dzień 2 czerwca 2020 r. postanowienie Zarządu Powiatu [...] z 21 maja 2020 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego nie było jeszcze ostateczne, pismo strony nie mogło zostać potraktowane jako wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania.

Nie sposób wobec powyższego zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, iż: "strona miała możliwość kwestionowania zawieszenia postępowania, a wobec faktu braku złożenia zażalenia stało się ono ostateczne i wiążące zarówno dla strony jak i dla organów administracji publicznej". Zdaniem Sądu, skoro w terminie do wniesienia zażalenia na postanowienie Zarządu Powiatu [...] z 21 maja 2020 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego strona wniosła pismo, z treści którego jasno wynika, iż kwestionuje zasadność wydania przez organ takiego rozstrzygnięcia i podważa stanowisko o istnieniu w sprawie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej, zagadnienia wstępnego uniemożliwiającego prowadzenie takiego postępowania, to organ winien był potraktować wniosek strony jako zażalenie. Jeśliby natomiast - w ocenie organu - powstały w tym zakresie jakiekolwiek wątpliwości, winien on, w myśl nakazu zawartego w art. 64 § 2 k.p.a., wezwać stronę do usunięcia braków pisma, zakreślając jej na to 7 dniowy termin i pouczając jednocześnie o skutkach uznania pisma za zażalenie lub wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Zaznaczyć bowiem trzeba, że składając w dniu 2 czerwca 2020 r. pismo zatytułowane "Wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania" strona działała bez fachowego pełnomocnika.

Sąd zwraca także uwagę, że w niniejszej sprawie organ I instancji, wydając postanowienie w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, wadliwie wskazał jako adresata rozstrzygnięcia R.M., zamiast T.B. – K. i A.K., którzy byli wnioskodawcami postępowania dotyczącego uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej docelowo do działki nr ewid. 454 (obręb S.) i złożyli w dniu 2 czerwca 2020 r. pismo zatytułowane "Wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania". Z akt sprawy wynika natomiast, iż R.M. - jako projektant branży sanitarnej - otrzymał od T.B. – K. i A.K. pełnomocnictwo do reprezentowania ich we wszystkich sprawach związanych z wykonaniem dokumentacji i uzyskaniem niezbędnych uzgodnień z gestorami sieci. Nie ulega zatem wątpliwości, iż adresatami postanowienia Zarządu Powiatu [...] z [...] o nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego winni być T.B. – K. i A.K..

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzja zawiera oznaczenie strony lub stron. Zgodnie natomiast z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Przepis ten znajduje zastosowanie w razie błędnego ukształtowania stosunku prawnego, tj. wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy. Tym samym do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystarczy nieprawidłowe oznaczenie strony, takie jak błędna pisownia imienia, nazwiska albo nazwy strony bądź też doręczenie decyzji uczestnikom postępowania administracyjnego. Konieczne jest natomiast, by decyzja administracyjna kształtowała sytuację prawną podmiotów, którzy nie powinni być jej adresatami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 440/18, Lex numer 2632958).

Jednocześnie, w judykaturze jednolicie przyjmuje się, że o tym, do kogo dana decyzja jest skierowana, decyduje jej treść, w której musi się znaleźć miejsce na oznaczenie strony. Nie ma przy tym uzasadnienia przypisywanie decydującego znaczenia nagłówkowi decyzji, w której wskazano jej adresata. To, czy strona zostanie prawidłowo oznaczona w nagłówku decyzji, czy też w jej dalszej treści, nie jest najistotniejsze. Decydujące jest bowiem to, komu według treści decyzji, organ przypisał uprawnienia lub obowiązki. Jeżeli z treści decyzji wynika w sposób niebudzący wątpliwości zamiar organu ustalenia sytuacji prawnej konkretnej osoby będącej stroną, to warunek z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. zostaje spełniony (wyrok NSA z 20.06.2017 r., sygn. akt I FSK 998/15, dotyczący art. 210 § 1 pkt 3 O.p., o brzmieniu identycznym z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Uwzględniając zatem treść całego postanowienia organu I instancji, w ocenie Sądu nie powinno budzić wątpliwości, iż zostało ono wydane w stosunku do T.B. – K. i A.K., co uzasadnia stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji. Bezspornie jednak, rozstrzygnięcie Zarządu Powiatu [...] z [...] o nr [...] wydane zostało z naruszeniem 107 § 1 pkt 3 k.p.a.

Dodać należy również, iż w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych, brak jest dowodu potwierdzającego doręczenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] nr [...]T.B. - K. Fakt, iż T.B. – K. nie wniosła zażalenia na postanowienie Zarządu Powiatu [...] z [...] o nr [...] nie oznacza, że przesłała być ona stroną postępowania administracyjnego, które toczy się z m. in. z jej wniosku.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uznając iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu Powiatu [...] z [...], nr [...].

W przedmiocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, Sąd orzekł w oparciu o art. 201 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien potraktować pismo T.B. – K. i A.K. z 29 maja 2020 r. zatytułowane "Wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania" jako zażalenie na postanowienie Zarządu Powiatu [...] z 21 maja 2020 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia lokalizacji przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej docelowo do działki nr ewid. 454 (obręb S.) w pasie drogi powiatowej Nr 5104 E (działka drogowa nr ewid. 432/1, obręb S.) - ul. A w miejscowości S., gm. S. i rozpoznać je zgodnie ze stanowiskiem Sądu zawartym w niniejszym uzasadnieniu, przy zachowaniu reguł procedury administracyjnej.

k.ż.