Uzasadnienie
III SA/Łd 81/13
Postanowieniem z dnia [...] r, nr [...] WP [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Starosty B. z dnia [...] r., nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wydana zaświadczenia o posiadaniu przez Starostwo Powiatowe w B. mapy zasadniczej z 1977 r. oraz wydania kopii mapy aktualnej na 1977 r.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:
W dniu 17 lipca 2012 r. I.P. złożyła w Starostwie Powiatowym w B. wniosek o wydanie zaświadczenia o treści "zaświadcza się, że nieruchomość obecnie oznaczona nr działki 810/3 oraz 810/7 położona we wsi Ł. [...], gm. B. obręb Ł. jest uwidoczniona na mapie wykonanej przez Pracownie Reprodukcyjną Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno Kartograficznego w Łodzi w 1977 r., w oparciu o negatywy sporządzone przez Wrocławskie Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze w 1973 r. (negatyw do wglądu w tut. Ośrodku). Zaświadczenie winno stwierdzać czy organ administracji posiada mapę zasadniczą tak jak to wynika z pisma Starostwa Powiatowego w B. z dnia 8 kwietnia 2011 r.
W dniu 20 lipca 2012 r. Starosta B. wydał zaświadczenie, nr [...] o następującej treści: "Nieruchomość oznaczona w aktualnej ewidencji gruntów numerami działek 810/3 i 810/7 położona w obrębie Ł., gmina B. jest uwidoczniona na mapie w skali 1:2000 sporządzonej w układzie współrzędnych lokalnych "B. W" przez Pracownie Reprodukcyjną Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno Kartograficznego w Łodzi w 1977 r., w oparciu o negatywy sporządzone przez Wrocławskie Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze w 1973 r. Mapę zaewidencjonowano pod nr [...] pod nazwą "Ujęcie wodne Ł.". W roku 1993 za numerem [...] założono arkusz mapy zasadniczej nr [...] w skali 1:1000 obejmujący w/w nieruchomość w obowiązującym państwowym układzie współrzędnych"1965". Zgodnie z obowiązującymi przepisami Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej przestrzegał obowiązku bieżącej aktualizacji posiadanych w zasobie map w oparciu o napływające wyniki prac geodezyjnych (...)".
W dniu 30 lipca 2012 r. skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Uzasadniając podniosła, że zaświadczenie z dnia 20 lipca 2012 r. nie jest zgodne z treścią jej żądania. Nie stwierdza, czy organ posiada mapę zasadniczą z 1977 r., o której odbitkę stara się od ponad dwóch lat.
W dniu 14 sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przekazało na podstawie art. 65 k.p.a. odwołanie strony [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jako organowi właściwemu w sprawie.
Pismem z dnia 20 września 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego poinformował I.P., iż stosownie do treści art. 219 k.p.a. zażalenie przysługuje na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W niniejszej sprawie zaświadczenie z dnia 20 lipca 2012 r. jest zgodne z żądaniem strony. Organ wskazał ponadto, że jeżeli strona kwestionuje treść wydanego zaświadczenia winna wystąpić do Starosty B. z ponownym wnioskiem o wydanie zaświadczenia o określonej treści.
Pismem z dnia 27 września 2012 r. I.P. wniosła o ponowne wydanie zaświadczenia, które winno stwierdzać, czy organ administracji posiada mapę zasadniczą z 1977 r.
Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Starosta B. odmówił wydania zaświadczenia o posiadaniu przez Starostwo Powiatowe w B. mapy zasadniczej z 1977 r. oraz wydania kopii mapy aktualnej na 1977 r. Uzasadniając organ wskazał, iż treść przedmiotowego wniosku pokrywa się z treścią wniosku strony z dnia 17 lipca 2012 r., w wyniku którego organ wydał w dniu 20 lipca 2012 r. zaświadczenie o żądanej treści. W związku z powyższym w ocenie organu I instancji wydanie zaświadczenia o tej samej treści jest bezpodstawne. Organ wskazał ponadto, ze w archiwach znajdujących się w zasobie nie odnaleziono kopii mapy zawierającej interesującą wnioskodawczynię treść. Obowiązujące przepisy prawa w zakresie gromadzenia i udostępniania materiałów z zasobu nie nakładają na starostę obowiązku przechowywania kopii mapy zasadniczej w jej pierwotnej wersji.
I.P. wniosła zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Powołując treść art. 217 § 1 k.p.a. organ odwoławczy podniósł, iż zaświadczenie wydaje się na żądanie strony. Zaświadczenie wydaje się jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Organ wskazał, że w rozumieniu kodeksu zaświadczenie jest to przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ.
Natomiast z treści art. 218 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest zobowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Z całą pewnością starosta jako organ prowadzący zasób nie ma obowiązku gromadzenia kopii mapy zasadniczej w treści, która jest aktualna w konkretnej dacie. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta B. przedstawił skarżącej zgromadzone w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym materiały, których treść nie spełniły oczekiwań skarżącej. Podkreślane w pismach strony negatywy nie stanowią mapy, lecz stanowią negatywy zdjęć fotogrametrycznych, które posłużyły do jej sporządzenia. Negatywy te są do wglądu skarżącej. Z powyższych względów Starosta mógł w wydanym zaświadczeniu zawrzeć tylko taką informację, która wynika z udokumentowanych przez organ ustaleń.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I.P. zarzuciła błędną interpretację art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art. 7d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając ponowiła argumentację przedstawioną w toku postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o przyznanie jej prawa pomocy w zakresie całkowitym.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 81/13 Referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata.
W dniu 8 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej złożył pismo procesowe, w którym uzupełnił zarzuty skargi i odniósł się do argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. 1/ art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo kartograficzne i geodezyjne w zw. z art. 40 tej ustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Starosta Powiatowy w B. nie ma obowiązku wydania zaświadczenia stwierdzającego fakt posiadania przez Starostwo mapy zasadniczej z 1977 r., a tym samym zobowiązany jest do poświadczenia w drodze wydania stosownego zaświadczenia stanu faktycznego, który miał miejsce w konkretnym momencie w przeszłości tj. w latach 1973-1977;
2/ art. 2 pkt 10 prawa kartograficznego i geodezyjnego poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, iż państwowy (w tym powiatowy) zasób geodezyjny i kartograficzny obejmuje wyłącznie aktualne mapy zasadnicze podczas, gdy taka interpretacja jest sprzeczna z jego literalnym brzmieniem.
Wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.
Wskazywał, że argumentacja WINGiK prowadzi do trudnego do zaakceptowania wniosku, że Starosta B. dysponuje od 1977 r. tylko jednym egzemplarzem mapy zasadniczej, której aktualizacja powoduje usunięcie poprzednich danych, a przy tym nie posiada innych danych pozwalających na odtworzenie żądanego, przeszłego stanu faktycznego. Podnosił, że w piśmie z dnia 8 kwietnia 2011 r. oraz zaświadczeniu z dnia 20 lipca 2012 r. Starosta potwierdził, że posiada mapę sporządzoną w oparciu o "negatywy zdjęć fotogramatycznych", na których utrwalony został stan nieruchomości skarżącej na rok 1973, sporządzone przez Wrocławskie Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze. W jego ocenie postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. A w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone niewłaściwie.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej popierał skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Zgodnie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. nr 270) [dalej ustawa p.p.s.a.], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Z treści przytoczonych przepisów wynika, że sąd administracyjny badając legalność zaskarżonego postanowienia ocenia, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, a następnie wydaje jedno ze wskazanych wyżej rozstrzygnięć.
W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.)
Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który utrzymał w mocy postanowienie Starosty B. odmawiające wydania zaświadczenia o posiadaniu przez Starostwo Powiatowe w B. mapy zasadniczej z 1977 r. oraz wydania kopii mapy aktualnej na 1977 r.
Postanowienie zostało wydane po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia, które będzie stwierdzać "czy organ administracji posiada mapę zasadniczą z 1977r., tak jak jest to wyraźnie napisane w piśmie ze Starostwa Powiatowego w B. z dnia 8.04.2011 r."
Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, jest postępowaniem uproszczonym, choć ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego. W myśl art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.
Należy więc od razu podkreślić, że o treści zaświadczenia decyduje treść żądania zawartego we wniosku o wydanie zaświadczenia. Osoba składająca wniosek o wydanie zaświadczenia określa bowiem jakiej ono ma być treści, tzn. jakich faktów lub stanu prawnego potwierdzenia żąda.
Zaświadczenie takie wydaje się, jeżeli:
1/ urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2/ osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2.k.p.a.)
Organ administracji zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Skoro tak, to organ nie może w zasadzie uchylić się od wydania zaświadczenia dotyczącego danych wynikających z prowadzonego przez siebie wykazu, czy też rejestru. Odmowa wydania zaświadczenia, w przypadku określonym w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego w jego uzyskaniu. Ponadto, odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić, zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Podkreślić należy, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie jest wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Wydane zaświadczenie, ze swojej istoty, ma tylko potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczynane na podstawie żądania osoby uprawnionej. Zatem w pierwszej kolejności organ administracji, o ile jest organem właściwym, w sytuacji z art. 217 § 2 pkt 2. k.p.a. jest obowiązany ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Strona może występować o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w różnych sytuacjach. Jedna z nich może dotyczyć postępowania dowodowego toczącego się przed innym organem lub sądem. Jak wskazał WSA w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2010 r. II SA/Bk 133/10, LEX nr 752260: "Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wystarczająco może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie korzyści, jaką spodziewa się ta osoba odnieść po przedstawieniu zaświadczenia innemu organowi" (patrz M. Jaśkowska " Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" do art. 217). Pojęcie "interesu prawnego" użyte przepisie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. należy więc interpretować szeroko. Obejmuje ono każdą sytuację, w której uzyskanie urzędowego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub prawnego może, choćby hipotetycznie, wpłynąć na prawa lub obowiązki wnioskodawcy. W tym rozumieniu skarżąca w związku z prowadzonym postępowaniem przed sądem powszechnym posiadała interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia.
W następnej kolejności organ musi ustalić, czy może spełnić żądanie strony co do treści zaświadczenia. Odmowę wydania zaświadczenia uzasadniać może treść posiadanych przez organ danych lub dokumentów albo wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych.
Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów. Celem tego postępowania jest m.in. ustalenie, czy z dokumentacji posiadanej przez organ wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ administracyjny zaświadcza bowiem jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych.
W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się potwierdzenia faktu, że organ posiada mapę zasadniczą z 1977 r. Jeżeli organ takiej mapy nie posiada, miał podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o posiadaniu takiej mapy. Z pisma z dnia 8 kwietnia 2011r., na które powołuje się skarżąca, wbrew jej ocenie, nie wynika, że organ posiada w swoich zasobach mapę zasadniczą z 1977 r. Treść tego pisma, a także treść zaświadczenia wydanego przez Starostę B. w dniu 20 lipca 2012 r. jest jednoznaczna. Wynika z niej, że pierwsza mapa sytuacyjno-wysokościowa na teren wsi Ł. w skali 1:2000 została wykonana w 1977 r., w oparciu o negatywy sporządzone przez Wrocławskie Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze w 1973 r., ale zaewidencjonowana została dopiero w 1979 za nr 91/79 pod nazwą "Ujęcie wodne Ł.". Jest więc mapą z 1979 r. (Wypis z tej mapy jest w posiadaniu skarżącej, a w aktach administracyjnych znajduje się kserokopia tej mapy z adnotacją skarżącej, że odmawia przyjęcia mapy z 1979, bo taką ma).
Arkusz mapy zasadniczej obejmujący nieruchomość skarżącej w skali 1:1000, w obowiązującym państwowym układzie współrzędnych, jak wynika z zaświadczenia, założono dopiero w 1993 r. Należy podkreślić, że czym innym są dokumenty i materiały służące do opracowania mapy, które pochodzą z lat wcześniejszych, a czym innym mapa (zasadnicza, topograficzna), jako nowy dokument opracowany na ich podstawie.
Odnosząc się zarzutów podniesionych w piśmie pełnomocnika skarżącej, że organ dysponował danymi takimi jak negatywy zdjęć, na których utrwalony został stan nieruchomości skarżącej na rok 1973 obrazujący ówczesne rozmieszczenie słupów energetycznych, należy podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia nie zawierał żadnego żądania dotyczącego negatywów zdjęć, które posłużyły do sporządzenia mapy. Jednoznacznie dotyczył mapy zasadniczej z 1977 r. a takiej organ, jak twierdzi, nie posiada. Skarżąca została natomiast poinformowana o możliwości wglądu w Ośrodku w negatywy stanowiące podstawę przygotowania pierwszej mapy dla interesującego ją terenu. Będą one także dostępne dla sądu powszechnego, w którym toczy się postępowanie dotyczące zasiedzenia, o ile dopuści taki dowód w sprawie. Brak natomiast jakichkolwiek przesłanek do zakwestionowania twierdzeń organu, że mapy zasadniczej dla terenu wsi Ł. z lat 1973-77 nie posiada w swoich zasobach.
Nie są uzasadnione, podniesione w piśmie pełnomocnika skarżącej zarzuty naruszenia prawa materialnego, ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.), gdyż nie były one stosowane przez organy w rozpatrywanej sprawie. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie była też ocena prawidłowości prowadzenia zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę B. Art. 7d pkt 1 stanowi, że do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Przepis ten precyzuje zadania starosty w odniesieniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jego adresatem nie są podmioty korzystające czy chcące skorzystać z tego zasobu.
Art. 40 ustawy posiada kilkanaście ustępów, regulujących różne kwestie. Pełnomocnik skarżącej zaś nie wskazał, na który konkretnie przepis się powołuje.
W art. 2 ustawy ustawodawca zamieścił tzw. słowniczek pojęć jakimi posługuje się ustawa. W pkt 10 zdefiniowane zostało pojęcie "państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". Pod pojęciem tym rozumie się zbiór map oraz materiałów fotogrametrycznych, teledetekcyjnych, rejestrów, wykazów, informatycznych baz danych, katalogów danych geodezyjnych i innych opracowań powstałych w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych; Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ posługiwał się tym pojęciem w innym znaczeniu, brak więc podstaw aby uznać, że organ naruszył ten przepis w przedmiotowej sprawie.
Z powyższych względów oceniając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
bg