Uzasadnienie
Dowódca Jednostki Wojskowej [...] decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. z 1997 r. Dz. U. nr 10 poz. 55 ze zm.) oraz § 2, § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, poz. 84), ustalił równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów w Wojskowej Akademii Technicznej podlegających zwrotowi przez G. Z. na kwotę 75.979,20 zł.
W uzasadnieniu podał, że decyzją z dnia [...] nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej [...] ustalił równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów w Wojskowej Akademii Technicznej i podlegających zwrotowi przez G. Z. na kwotę 48.282,80 zł. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. z 1997 r. Dz. U. nr 10 poz. 55 ze zm.) oraz § 133, § 134, § 135 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U z 1997 r. nr 7 poz. 38 ze zm.).
W wyniku odwołania G. Z. Dowódca [...] Brygady [...] w T. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę G. Z. wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie sygn. akt SA/Łd 2089/00 uchylił decyzje obu instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że określenie wskaźników kosztów utrzymania żołnierzy w rozkazie Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr 2/log z dnia 6 marca 2000 r. nastąpiło bez upoważnienia ustawowego, a ponadto że regulacja przewidziana w § 133 w/w rozporządzenia nie może stanowić źródła prawa. Przy czym organy orzekające Dowódca [...] Brygady [...] i Dowódca Jednostki Wojskowej [...] nie mogły odmówić zastosowania § 133 rozporządzenia MON z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych bowiem Sąd, a nie organy orzekające, maja prawo odmówić zastosowania przepisu aktu wykonawczego niższego rzędu, niezgodnego z ustawą.
Rozpoznając sprawę ponownie organ wskazał, iż uwzględnił przepisy art. 12 ust. 1, art. 78 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Natomiast równowartość kosztów objętych obowiązkiem zwrotu ustalił na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki w następujący sposób:
Całkowity koszt utrzymania żołnierza przez 5 lat studiów 18.235,00 x 5 = 91.175,00 zł.
Równowartość kosztów podlegających zwrotowi:
- - służba obowiązkowa 12 lat 91.175,00 zł.: 12 = 7.597,92
- - liczba nieprzesłużonych lat 10 7.597,92 x 10 = 75.979,20
Koszt podlegający zwrotowi 75.979,20
W odwołaniu od powyższej decyzji G. Z. zarzucił, że organ wydający decyzję nie był właściwy do jej wydania. Ponadto wskazał, że studia odbywał w latach 1995 – 2000, zaś zwolnienie z zawodowej służby nastąpiło z dniem 31 listopada 2000 r. tj. ponad 2 lata przed wejściem w życie rozporządzenia, które stanowiło podstawę wydania zaskarżonej decyzji i które reguluje równowartość kosztów w roku 2002. W tej sytuacji nie ma do niego zastosowania, gdyż prawo nie może działać wstecz. Zarzucił również, że koszty wyliczone przez Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] w nowej decyzji są prawie dwukrotnie wyższe niż w decyzji wcześniejszej, co stanowi naruszenie art. 139 k.p.a.
Dowódca [...] Brygady [...] w T. decyzją z dnia [...] nr [...], mając za podstawę art. 104 § 1, art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Uzasadniając zaś swoje stanowisko podał, że Minister Obrony Narodowej na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] 2001 r. nie zwolnił G. Z. od obowiązku zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania i umundurowania otrzymanych w czasie studiów w Wojskowej Akademii Technicznej w W. Stwierdził, że nie jest możliwe ustalenie kosztów podlegających zwrotowi indywidualnie dla każdego żołnierza bądź apriorycznie, zakładając w stosunku do każdego żołnierza ewentualność wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego w przyszłości. Dlatego zastosowano przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki, który określa równowartość kosztów nauki żołnierza zawodowego w 2002 r. i wcześniej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego G. Z. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji podnosząc zarzuty identyczne jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodał ponadto, iż w dniu zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej nie istniały przepisy, na podstawie których można by obliczyć koszty za studia w WAT.
W odpowiedzi na skargę, Dowódca [...] Brygady [...] w T. wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP (...) sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (...).
Jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny bada więc, czy decyzja nie narusza prawa materialnego oraz czy organy administracji publicznej przy jej wydaniu nie naruszyły przepisów postępowania.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
W rozpoznawanej sprawie skargę należało uwzględnić z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego.
Stosownie do treści art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierz zawodowy może w każdym czasie (...) wypowiedzieć stosunek służbowy.
Żołnierz zawodowy zwolniony z zawodowej służby wojskowej w okresie pełnienia służby obowiązkowej, o której mowa w art. 12 ust. 1 i 2, z powodu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza albo z przyczyn określonych w art. 75 ust. 1 pkt 9-12 lub art. 76 ust. 1 pkt 3 i 4, jest obowiązany zwrócić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów lub nauki (art. 80).
Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy, absolwent szkoły wojskowej (oficer) oraz żołnierz o którym mowa w art. 10 ust. 3, powołany do służby stałej, pełnią służbę obowiązkową przez pierwsze 12 lat, przy czym okres ten dotyczy oficera.
W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że skarżący wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej i w konsekwencji został z niej zwolniony, będąc już oficerem. Nie budzi również wątpliwości, że wcześniej był on studentem Wojskowej Akademii Technicznej, a zwolnienie ze służby nastąpiło w czasie pełnienia służby obowiązkowej. Zatem był on zobowiązany do zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów, zgodnie z przepisem art. 80 ust. 1 ustawy.
Sposób ustalenia równowartości tych kosztów nie został jednak w ustawie bliżej określony, ale ust. 2 art. 80 zawiera upoważnienie dla Ministra Obrony Narodowej, aby w drodze rozporządzenia określił równowartość tych kosztów oraz zasady i tryb ich zwracania.
Wykonując ową delegację ustawową Minister Obrony Narodowej w wydanym przez siebie rozporządzeniu z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. nr 7 poz. 84 ze zm.) w § 2 ust. 1 określił równowartość kosztów kształcenia za jeden rok studiów lub nauki, która w roku 2002 wynosiła 18.235,00 zł. Natomiast w § 2 ust. 2 określił sposób wyliczenie równowartości tych kosztów w latach następnych. Nie objęto zatem tym rozporządzeniem osób zwolnionych z zawodowej służby wojskowej, które ukończyły studia lub naukę w latach poprzedzających rok 2002.
Porównanie treści art. 80 ust. 1 ustawy, z którego wynika obowiązek zwrotu kosztów poniesionych w czasie studiów lub nauki z treścią rozporządzenia wykonawczego, którego przepis § 2 w ust. 1 podaje równowartość kosztów kształcenia za jeden rok studiów lub nauki w roku 2002 wskazuje na odmienność tych regulacji. Nie wymaga - w ocenie Sądu - szczegółowego uzasadniania fakt, że równowartość kosztów poniesionych w czasie studiów, które G. Z. odbywał w Wojskowej Akademii Technicznej w latach 1995 – 2000 musi się różnić od równowartości kosztów za rok 2002.
Z treści cytowanego przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia nie wynika - tak jak to podnosi organ odwoławczy w swojej decyzji - aby regulował on równowartość kosztów nauki żołnierza zawodowego w 2002 r. i wcześniej. Takie stanowisko organu można zinterpretować jedynie jako postulat skierowany do Ministra Obrony Narodowej, aby kwestię zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów lub nauki uregulował w ten właśnie sposób. Na gruncie obecnego unormowania stanowisko organu jest bezpodstawne.
Reasumując, cytowane rozporządzenie normuje jedynie sytuację tych osób, które pobierały studia lub naukę w roku 2002 i następnych, a w konsekwencji możliwe jest zobowiązanie ich do zwrotu równowartości tych kosztów, według zasad w nim obliczonych. Zatem nie obejmuje ono sytuacji, jak w rozpoznawanej sprawie, gdyż przepisy tegoż rozporządzenia nie mogą stanowić źródła prawa, dla decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu równowartości kosztów kształcenia w latach 1995-2000.
Wynika to bowiem wprost z art. 92 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie zaś powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz, wytyczne dotyczące treści aktu.
Na marginesie należy wskazać, że ustawodawca w delegacji wynikającej z art. 80 ust. 2 ustawy nie ograniczył upoważnienia do określania równowartości kosztów, jedynie za rok 2002 i następne lata.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a cytowanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił decyzje obu instancji. Mając na uwadze treść art. 152 Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy w zw. z art. 2, art. 3, art. 4 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym (Dz. U. nr 49 poz. 445) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 lipca 19990 r. w sprawie wysokości należności świadków i stron w postępowaniu sądowym (Dz. U. nr 48 poz. 284).