Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 8 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 857/22

Uzasadnienie

Dyrektor Izby Skarbowej w Łodzi postanowieniem z 19 października 2022 r., nr UNP 1001-22-117426 1001-IEE-1.711.101.2022.5.DE utrzymał w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 28 czerwca 2022 r., nr 210000/71/1191/2022-RED-FP o uznaniu za uzasadnione zarzutów przedawnienia obowiązku z 16 kwietnia 2019 r. złożonych przez K.S. na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych z 26 marca 2019 r. o numerach od TW[...] do TW[...] w części dotyczącej okresu zadłużenia od listopada 2005 r. do kwietnia 2006 r. i umorzeniu w całości postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy nr TW[...], w części postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuły wykonawcze o numerach TW[...], TW[...] oraz TW[...] w zakresie przedawnionych zaległości za okres od marca do kwietnia 2006 r. oraz o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów w pozostałym zakresie dotyczącym przedawnienia oraz wykonania obowiązku.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi II Inspektorat w Łodzi 26 marca 2019 r. wystawił tytuły wykonawcze o numerach od TW[...] do TW[...], obejmujące należności z tytułu składek na:

1. - ubezpieczenie społeczne za okresy od kwietnia 2006 r., od sierpnia 2006 r. do grudnia 2006 r., od lipca 2008 r. do października 2008 r., od marca 2009 r. do września 2009 r.;
2. - ubezpieczenie zdrowotne za listopad i grudzień 2005 r., okresy od stycznia 2006 r. do kwietnia 2006 r., od sierpnia 2006 r. do grudnia 2006 r., od października 2007 r. do grudnia 2007 r., od lipca 2008 r. do grudnia 2008 r., od kwietnia 2009 r. do kwietnia 2010 r., od czerwca 2010 r. do lipca 2012 r., od kwietnia 2013 r. do grudnia 2013 r.;
3. - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za kwiecień 2006 r., okresy od sierpnia 2006 r. do grudnia 2006 r., od października 2007 r. do grudnia 2007 r., od lipca 2008 r. do października 2008 r., od maja 2009 r. do października 2009 r.

Zawiadomieniami z 26 marca 2019 r. o numerach od ZAS210619000134 do ZAS210619000136 Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonał zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej.

Zajęcie wraz z odpisami tytułów wykonawczych o numerach od TW[...] do TW[...] zostały doręczone skarżącemu 9 kwietnia 2019 r. Do dłużnika zajętej wierzytelności zawiadomienie wpłynęło 3 kwietnia 2019 r.

Pismami z 16 kwietnia 2019 r. zatytułowanymi: "ZARZUTY W SPRAWIE PROWADZENIA POSTĘPOWANIA EGZEKUCYJNEGO" K.S. na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 w związku z art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Skarżący podniósł, że obowiązki podlegające egzekucji zostały wykonane. Ze względu na upływ terminu przedawnienia, nie mogą być już egzekwowane. Co miesiąc, na bieżąco, opłaca w pełnej wysokości składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co powinno znajdować się w dokumentacji. Wobec powyższego postępowanie egzekucyjne winno zostać umorzone.

Postanowieniem z 16 maja 2019 r., nr 210600/71/2019-RED-1717 Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uznał zarzutów na egzekucję prowadzoną na podstawie tytułów wykonawczych o nr od TW[...] do TW[...] i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na ich podstawie.

Na postanowienie to skarżący wniósł zażalenie.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi postanowieniem z 3 września 2019 r., nr 1001-IEE2.711.117.2019.9.MOK UNP 1001-19-086073 uchylił postanowienie z 16 maja 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że intencją skarżącego mogło być – oprócz złożenia zarzutu przedawnienia – wniesienie również zarzutu wykonania obowiązku.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z 4 października 2019 r., nr 210600/71/2019-RED-4334 uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione na postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o tytuły wykonawcze o numerach od TW[...] do TW[...].

Na postanowienie to skarżący wniósł zażalenie.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi postanowieniem z 21 listopada 2019 r., nr 1001-IEE-2.711.64.2019.2.MOK UNP 1001-19-116794 utrzymał w mocy postanowienie z 4 października 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi K.S., prawomocnym wyrokiem z 24 września 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 44/20 uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi postanowieniem z 21 listopada 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 4 października 2019 r.

W uzasadnieniu wyroku sąd za konieczne uznał zbadanie, czy należności uległy przedawnieniu i wskazanie przepisów przedawnienia w odniesieniu do wszystkich należności, tj. na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Sąd za nieprawidłowe uznał połączenie przesłanek z art. 24 ust. 5b i art. 24 ust. 5f ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", gdyż są to konkurencyjne podstawy prawne zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Jako błędne ocenił przyjęcie, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji określającej zadłużenie stanowi pierwszą czynność zawieszającą bieg terminu przedawnienia.

Postanowieniem z 11 marca 2021 r., nr 210600/71/2021-RED-551 Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione na postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o tytuły wykonawcze o numerach od TW[...] do TW[...].

Na postanowienie to skarżący wniósł zażalenie.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi postanowieniem z 5 lipca 2021 r., nr 1001-IEE-1.711.47.2021.4/DE UNP 1001-21-069460 utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Po rozpoznaniu skargi K.S. Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Łodzi prawomocnym wyrokiem z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 820/21 uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 5 lipca 2021 r. oraz postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi z 11 marca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że organ egzekucyjny w sposób nieuprawniony połączył przesłanki z art. 24 ust. 5b i ust. 5f u.s.u.s. Organ błędnie przyjął, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jako pierwsza czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności, zawiesiło bieg terminu przedawnienia na czas aż do zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zawiadomienia tego nie można potraktować, jako pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności nie tylko dlatego, że wypełnia ono przesłanki z art. 24 ust. 5f u.s.u.s., ale również dlatego, że z treści tego zawiadomienia nie można nawet wywnioskować, że jest to czynność zmierzająca do wyegzekwowania konkretnych należności.

Sąd za uzasadniony uznał zarzut skarżącego dotyczący przedawnienia części należności dochodzonych na podstawie tytułów wykonawczych z 26 marca 2019 r. Organy administracji błędnie uznały, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło w dniu doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez organ rentowy (tj. 4 września 2015 r.), a nie w dacie wydania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji określającej zadłużenie z tytułu składek z 26 kwietnia 2016 r. (doręczonej skarżącemu 2 maja 2016 r.). Sąd stwierdził, że pierwsze zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło na podstawie art. 24 ust. 5f u.s.u.s. w związku z wydaniem decyzji z 26 kwietnia 2016 r. określającej wysokość należnych Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych składek do dnia jej uprawomocnienia się. Ewentualną kolejną podstawę zawieszenia biegu terminu przedawnienia stanowił art. 24 ust. 5b u.s.u.s. w związku z wystawieniem tytułów wykonawczych.

Organy administracji nie wyjaśniły, jakie przepisy mają zastosowanie w odniesieniu do przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Organy administracji błędnie ustaliły okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych i nie wyjaśniły dokładnie jak biegł okres przedawnienia składek za poszczególne miesiące objęte tytułami wykonawczymi z 26 marca 2019 r.

Postanowieniem z 28 czerwca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał za uzasadnione zarzuty w sprawie przedawnienia obowiązku, w części dotyczącej okresu zadłużenia od listopada 2005 r. do kwietnia 2006 r. i w związku z powyższym umorzył w całości postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o tytuł wykonawczy nr TW[...], w części postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o tytuły wykonawcze o numerach: TW[...], TW[...] oraz TW[...] – w zakresie przedawnionych zaległości za okres od marca do kwietnia 2006 r. W pozostałym zakresie dotyczącym przedawnienia oraz wykonania obowiązku uznał zarzuty za nieuzasadnione.

W zażaleniu na to postanowienie skarżący podniósł, że organ egzekucyjny nie odniósł się do przedstawionych argumentów dotyczących braku możliwości przedstawienia dowodów zapłaty składek oraz zaniedbań organu rentowego w bieżącym egzekwowaniu zaległości w okresie prowadzenia działalności gospodarczej. Nigdy nie był informowany o wysokości zadłużenia sięgającego 2005 r. Organy nigdy nie odniosły się do tego, czy okres składkowy za lata 2005-2008 był uwzględniony przy ustalaniu prawa skarżącego do emerytury, mimo że wielokrotnie się skarżący na to powoływał. Organy nie wyjaśniły, czy egzekwowane należności składkowe dotyczą ubezpieczenia skarżącego, czy zatrudnionego pracownika. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił, dlaczego w latach 2005-2009 stwierdzono zaległości składkowe tylko w poszczególnych miesiącach. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie egzekwował na bieżąco niezapłaconych składek, tylko dopiero wiele lat po zakończeniu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej. Organ egzekucyjny wyegzekwował należności za lata 2005-2006, które zostały w większości przedawnione, a do całkowitego przedawnienia brakuje 4 miesięcy.

Organ drugiej instancji podniósł następnie, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia z 28 czerwca 2022 r. wskazał, że na potwierdzenie zasadności zarzutu wykonania obowiązku skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających opłacenie należności. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, w wyniku ponownego rozliczenia konta stwierdzono, że obowiązek uregulowania należności nadal istnieje. Zobowiązania wymienione w tytułach wykonawczych o numerach od TW[...] do TW[...] nie zostały zapłacone.

Skarżący nie przełożył dowodów potwierdzających uregulowanie należności od listopada 2005 r. do grudnia 2013 r., w związku z czym zarzut wykonania obowiązku należy uznać za niezasadny. Ponownie zweryfikowano należności objęte postępowaniem egzekucyjnym pod kątem przedawnienia. Uwzględnione zostały zasady przedawnienia należności na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Do składek na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych mają zastosowanie terminy przedawnienia odnoszące się do składek na ubezpieczenie społeczne. Przedawnienie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 marca 2003 r. regulował art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Zgodnie z tym przepisem nieuregulowane składki na ubezpieczenie zdrowotne ulegały przedawnieniu z upływem 5 lat, licząc od dnia ich wymagalności.

Przy czym ust. 3 tego przepisu stanowił, że w przypadku przerwania biegu terminu przedawnienia należności te przedawniają się maksymalnie po 10 latach od terminu ich wymagalności. Jednocześnie przepis ten jako zdarzenia przerywające bieg terminu przedawnienia wymieniał odroczenie terminu płatności, rozłożenie należności na raty oraz każdą inna czynność zmierzającą do ściągnięcia należności, jeżeli o tej czynności zobowiązany został zawiadomiony. Od 1 kwietnia 2003 r. do przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne zastosowanie miał art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia. Przepis ten brzmiał identycznie jak art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, a więc regulacja nie uległa zmianie. Ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw, z mocą obowiązującą od 1 lipca 2004 r., art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia został zmieniony stanowiąc, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się one wymagalne.

Aktualnie, zgodnie z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. W przypadku składek na Fundusz Pracy, stosownie do treści art. 56 obowiązującej do 30 kwietnia 2004 r. ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 107 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, obowiązującej od 1 maja 2004 r. składki na Fundusz Pracy opłaca się za okres trwania obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnego i rentowych w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne. Skoro do składek na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, mają zastosowanie terminy przedawnienia odnoszące się do składek na ubezpieczenie społeczne, to należy się odwołać do art. 24 ust. 4 u.s.u.s.

Na podstawie wskazanego przepisu należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Przepis wprowadzony został w życie od 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców skrócił okres przedawnienia należności z tytułu składek z dotychczasowych z 10 do 5 lat. Tym samym przedawnienie należności z tytułu składek, którego bieg rozpocznie się 1 stycznia 2012 r. lub później, będzie wynosił 5 lat. Równocześnie ustawa deregulacyjna wprowadziła przepisy przejściowe regulujące przedawnienie w przypadku, gdy jego bieg rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 r. Zgodnie z art. 27 ustawy deregulacyjnej do przedawnienia należności z tytułu składek dla należności, których bieg przedawnienia rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 r., stosuje się pięcioletni okres przedawnienia liczony od 1 stycznia 2012 r., chyba że przedawnienie zgodnie z dotychczasowymi przepisami nastąpiłoby wcześniej.

Wierzyciel, badając przedawnienie należności objętych zarzutami stwierdził, że należności za okres od listopada 2005 r. do kwietnia 2006 r. uległy przedawnieniu. Za pozostały okres należności nie uległy przedawnieniu. Bieg terminu przedawnienia został zawieszony poprzez wydanie 28 kwietnia 2016 r. decyzji określającej stan zadłużenia aż do jej uprawomocnienia się 27 grudnia 2018 r. Następnie bieg terminu przedawnienia zawiesiło wszczęcie 9 kwietnia 2019 r. postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny przedstawił, na przykładzie najstarszej należności objętej tytułami wykonawczymi o numerach od TW[...] do TW[...], która nie uległa przedawnieniu, tj. za sierpień 2006 r., sposób przyjętego rozumowania w tym zakresie. Na podstawie wskazanych przepisów najwcześniejsza należność objęta zarzutem przedawnienia, tj. za sierpień 2006 r., której termin płatności przypadał na 15 września 2006 r. i uległaby przedawnieniu 15 września 2016 r., tj. po upływie 10 lat od dnia, w którym stała się wymagalna.

Do tej należności należy zastosować dziesięcioletni termin przedawnienia, gdyż jest korzystniejszy dla skarżącego niż ewentualnie liczony od 1 stycznia 2012 r. pięcioletni termin przedawnienia, który powodowałby przedawnienie dopiero 1 stycznia 2017 r. Bieg terminu przedawnienia został zawieszony od dnia wydania decyzji określającej zadłużenie do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna, co wynika z art. 24 ust. 5f u.s.u.s. (w przypadku wydania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna). Zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło 28 kwietnia 2016 r., kiedy wydano decyzję nr 210600/71/2015-RKS-2-306 określającą zadłużenie.

Zakończenie tego okresu zawieszenia biegu terminu przedawnienia nastąpiło wraz z uprawomocnieniem się decyzji 27 grudnia 2018 r. Na dzień 28 kwietnia 2016 r. należności za sierpień 2006 r. nie uległy jeszcze przedawnieniu. Do końca okresu przedawnienia pozostało jeszcze 141 dni (ilość dni od 28 kwietnia 2016 r. – włącznie – czyli od momentu wydania decyzji określającej zadłużenie do 15 września 2016 r, tj. do upływu ostatniego dnia dziesięcioletniego terminu przedawnienia). Powyższy okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia spowodował, że zaległość za sierpień 2006 r. uległaby przedawnieniu 17 maja 2019 r. (licząc 141 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji określającej zadłużenie, tj. od 27 grudnia 2018 r.). Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte jeszcze w okresie wymagalności składki za sierpień 2006 r., tj. 9 kwietnia 2019 r. – w dniu doręczenia skarżącemu odpisów tytułów wykonawczych oraz odpisów zawiadomień o dokonanych czynnościach egzekucyjnych.

Okoliczność ta ponownie zawiesiła bieg terminu przedawnienia należności objętych tytułami wykonawczymi o numerach od TW[...] do TW[...], a zawieszenie to, zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s., będzie trwało do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem nadmienił, że zgodnie z art. 24 ust. 5f u.s.u.s. zawieszenie biegu terminu przedawnienia oblicza się w analogiczny sposób do należności za okres od września 2006 r. do grudnia 2013 r. W wyniku zawieszenia biegu terminu przedawnienia do przedawnienia należności za sierpień 2006 r. nie doszło. Niemożliwy jest zatem przypadek, że którakolwiek z należności za kolejne okresy mogłaby ulec przedawnieniu, skoro termin przedawnienia kolejnych należności jest sukcesywnie późniejszy. Zarzuty przedawnienia i wykonania obowiązku nie mogą podlegać merytorycznej ocenie w postępowaniu wszczętym zażaleniem.

Postanowienie w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne, podjęte przez organ egzekucyjny, tj. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który wydając rozstrzygnięcie, jednocześnie wypowiada się jako wierzyciel, w części dotyczącej zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a., jest dla organu nadzoru wiążące. W konsekwencji na etapie postępowania wszczętego wniesionym środkiem zaskarżenia na postanowienie z 28 czerwca 2022 r. w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne, wniesionych na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (przedawnienie i wykonanie obowiązku) organ drugiej instancji nie ma możliwości merytorycznej oceny zasadności stanowiska wierzyciela w nim wyrażonego. Prawo do kontroli prawidłowości rozpatrzenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., przysługuje dopiero na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. Z tych względów organ drugiej instancji stwierdził, że nie znajduje podstaw do uchylenia postanowienia z 28 czerwca 2022 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie K.S. wniósł o jego uchylenie lub zmianę.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 w związku z art. 59 u.p.e.a.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organy w ogóle nie odniósł się do przedstawionych argumentów odnośnie braku możliwości przedstawienia przez niego w chwili obecnej dowodów zapłaty składek i zaniedbań organu rentowego w bieżącym egzekwowaniu zaległości w okresie prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Pominięte zostało, że skarżący nie został nigdy przez organ rentowy poinformowany o wysokości zadłużenia sięgającego 2005 r. Organy nigdy wcześniej nie odniosły się do okoliczności, czy okres składkowy za lata 2005-2008 był uwzględniony przy ustalaniu jego prawa do emerytury, mimo że wcześniej wielokrotnie się na to powoływał. Jeżeli został uwzględniony to oznacza, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za lata 2005-2008 zostały zapłacone. Organy nie wyjaśniły, czy egzekwowane należności dotyczą osobistego ubezpieczenia skarżącego, czy pracownika T.G. Gdyby był wcześniej rozliczany z zadłużenia miałby o wiele większe możliwości obrony, gdyż dysponowałby pełną dokumentacją dotyczącą prowadzonej działalności.

Wszelkich wyjaśnień mogłaby udzielić T.G., która osobiście dokonywała rozliczeń z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych i wyjaśniała kwestie sporne. T.G. była jedyny stałym pracownikiem i to jej ubezpieczenia mogą dotyczyć głównie zaległe składki. T.G. zmarła w 2013 r. Działalność gospodarczą zlikwidował z końcem 2013 r. W związku z zamknięciem biura firmy, zginięciu lub zniszczeniu mogła ulec część dokumentów w tym przelewy do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Nie przywiązywał do tego wagi, bowiem mimo opłacania składek, T.G. nie zdążyła nabyć prawa i skorzystać ze świadczeń. Dopiero po trzech latach od śmierci T.G. dowiedział się o zadłużeniu w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, kiedy to znaczna część dokumentów prowadzonej przez niego posiłkowo (poza umową o pracę) działalności gospodarczej już nie istniała. Domaganie się w takiej sytuacji przez organ rentowy przedstawienia obecnie dowodów bezpośrednich z dokumentów, jako jedynych dowodów zapłaty, jest daleko idącym nadużyciem organu administracji wobec obywatela i skutkuje naruszeniem zaufania do działań organów państwa.

Dane, którymi dysponuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie muszą być wiarygodne, albowiem ustalone zostało niewątpliwie, że od 2005 do 2013 r. nie został poinformowany o zadłużeniu i wezwany do zapłaty zaległości składkowych. To, że w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych "giną dokumenty wpłaty" i ubezpieczeni są wzywani do zapłaty już raz wpłaconych należności potwierdza decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 30 maja 2017 r. stwierdzająca zaległość z tytułu składki zdrowotnej za maj 2010 r. z terminem płatności do 15 czerwca 2010 r. i dowód przelewu tej składki z 28 czerwca 2010 r. Organy obu instancji nie odniosły się do tego w zaskarżonych orzeczeniach. Nie wyjaśniono także, dlatego w latach 2005-2009 stwierdzono zaległości składkowe tylko wybiórczo w poszczególnych miesiącach. Skoro za niektóre miesiące składki były zapłacone a za inne nie, to jaka według Zakładu Ubezpieczeń Społecznych była tego przyczyna i dlaczego na bieżąco składki nie były egzekwowane.

Organ egzekucyjny wyegzekwował należności za lata 2005-2006, które niewątpliwie zostały przedawnione, a do całkowitego przedawnienia brakuje zaledwie 4 miesięcy. Skarżący stwierdził, że jest samotny, starszy i mocno schorowany. Utrzymuje się z niskiej emerytury. Zasadnym byłoby umorzenie pozostałych do zapłaty należności na podstawie decyzji uznaniowej organu rentowego. Prowadzone postępowanie egzekucyjne dotknięte jest wadą wskazaną w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. ze względu na to, że obowiązek podlegający egzekucji jest już przynajmniej w znacznej części przedawniony.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne postanowienie kończące postępowanie wydane na skutek wniesienia zażalenia w postępowaniu egzekucyjnym, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. np. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1867/17). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);

1. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
2. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 19 października 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 28 czerwca 2022 r. o uznaniu za uzasadnione zarzutów przedawnienia w części dotyczącej okresu zadłużenia od listopada 2005 r. do kwietnia 2006 r. i umorzeniu w całości postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy nr TW[...] i w części postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuły wykonawcze o nr TW[...], TW[...], TW[...] w zakresie przedawnionych należności od marca do kwietnia 2006 r. oraz o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów w pozostałym zakresie.

Niniejsza sprawa była już dwukrotnie rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który prawomocnymi wyrokami z 24 września 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 44/20 i z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 820/21 uchylił zaskarżone postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi odpowiednio z 21 listopada 2019 r. i z 5 lipca 2021 r. oraz poprzedzające je postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odpowiednio z 4 października 2019 r. i z 11 marca 2021 r.

W uzasadnieniu wyroku z 24 września 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 44/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę stwierdził, że organ pierwszej instancji był jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, dlatego bezprzedmiotowym było zajęcie odrębnego stanowiska w sprawie zarzutów. Pomimo braku odrębnego postanowienia wierzyciela, wydanego na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a., wypowiedź tego organu, w sytuacji, gdy ten skupia w sobie jednocześnie kompetencje wierzyciela i organu egzekucyjnego, jest wiążąca dla Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a. Przesłanka wiążącej mocy stanowiska wierzyciela nie ogranicza jednak uprawnień organu nadzoru w zakresie weryfikacji zajętego przez organ egzekucyjny stanowiska pod kątem procesowym.

Sąd za słuszne uznał wskazanie, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na opłacenie należności. W wyniku ponownego rozliczenia konta ustalono, że obowiązek uregulowania należności wskazanych w tytułach wykonawczych nadal istnieje, ponieważ należności nie zostały opłacone. Sąd podkreślił, że w zawiadomieniu z 31 sierpnia 2015 r. o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (karta 38-42 akt sądowych), organ wzywał do złożenia w terminie 7 dni pisemnych wyjaśnień w sprawie przyczyn nieopłacenia składek, pod rygorem wydania decyzji w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na podstawie zgromadzonych dowodów.

Zakład informował, że w przypadku uregulowania całości należności w terminie zakreślonym do złożenia wyjaśnień, postępowanie w niniejszej sprawie zostanie umorzone jako bezprzedmiotowe. Ostatecznie organ wydał 28 kwietnia 2016 r. decyzję w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na podstawie zgromadzonych dowodów, co oznacza, że skarżący nie wykazał faktu ich opłacenia ani usprawiedliwionych przyczyn ich nieopłacenia. Powyższa decyzja uprawomocniła się 27 grudnia 2018 r. i była podstawą wystawienia 26 marca 2019 r. tytułów wykonawczych. Stanowiska tego nie zmienia twierdzenie skarżącego, że w ZUS zginęły dokumenty potwierdzające opłacanie składek. Na dowód takiego stanowiska skarżący przedstawił na rozprawie 3 września 2020 r. decyzję ZUS z 30 maja 2017 r. dotyczącą określenia wysokości składek na ubezpieczenia społeczne za okres od listopada 2008 r. do czerwca 2012 r. oraz ubezpieczenie zdrowotne za maj 2010 r. i dowód wpłaty z 28 czerwca 2010 r. na rzecz ZUS kwoty 233,32 zł. Sąd ocenił, że przedłożona przez skarżącego decyzja nie dotyczy niniejszej sprawy, a przedstawiony jeden dowód wpłaty na rzecz ZUS wskazanej kwoty nie stanowi potwierdzenia stanowiska skarżącego, że organ zgubił wszystkie dokumenty potwierdzające wpłatę składek za wymagane okresy.

Sąd uwzględnił natomiast zarzut skarżącego dotyczący przedawnienia należności dochodzonych na podstawie wskazanych tytułów wykonawczych wystawionych 26 marca 2019 r. i doręczonych skarżącemu 9 kwietnia 2019 r. Sąd ocenił, że organ egzekucyjny (jednocześnie wierzyciel) przeanalizował tylko przepisy regulujące kwestię przedawnienia w odniesieniu do składek na ubezpieczenie społeczne, a nie wyjaśnił przepisów regulujących kwestie przedawnienia odnośnie składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Organ w ogóle nie przedstawił sposobu obliczenia wpływu okresu zawieszenia na termin przedawnienia składek w niniejszej sprawie, co powoduje, że brak jest możliwości weryfikacji wskazanej w decyzji daty 10 kwietnia 2019 r. jako granicznej dla nieprzedawnienia się najstarszej składki za listopad 2005 r. (przy twierdzeniu organu, że zawiadomienie z 31 sierpnia 2015 r. zawieszało bieg terminu przedawnienia do zakończenia postępowania egzekucyjnego).

Doszło do nieuprawnionego połączenia przez organ egzekucyjny przesłanek z art. 24 ust. 5b i ust. 5f u.s.u.s. Tymczasem są to przepisy regulujące konkurencyjne podstawy prawne zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Jeżeli bowiem organ egzekucyjny przyjął, że zawieszenie postępowania nastąpiło na skutek wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, to jest to sytuacja, która wyczerpuje przesłanki określone w art. 24 ust. 5f u.s.u.s. Organ egzekucyjny błędnie przyjął, że zawiadomienie o wszczęciu, jako pierwsza czynność zmierzająca do wyegzekwowania, zawiesiło bieg terminu przedawnienia na czas aż do zakończenia postępowania egzekucyjnego tym bardziej, że tego zawiadomienia nie można potraktować jako pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności nie tylko dlatego, że wypełnia ono przesłanki z art. 24 ust. 5f u.s.u.s., ale również dlatego, że z treści tego zawiadomienia nie można nawet wywnioskować, że jest to czynność zmierzająca do wyegzekwowania konkretnych należności.

Wręcz przeciwnie organ wzywał do złożenia w terminie 7 dni pisemnych wyjaśnień w sprawie przyczyn nieopłacenia składek, pod rygorem wydania decyzji w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na podstawie zgromadzonych dowodów. Zakład informował, że w przypadku uregulowania całości należności w terminie zakreślonym do złożenia wyjaśnień, postępowanie w niniejszej sprawie zostanie umorzone jako bezprzedmiotowe. Zawiadomienie rozpoczyna więc proces w którym zostaną ewentualnie dopiero określone należne składki podlegające egzekucji w razie ich nieopłacenia.

W świetle orzecznictwa art. 24 ust. 5f u.s.u.s. łączy zawieszenie biegu terminu przedawnienia z wszczęciem postępowania o podstawę wymiaru składek lub obowiązek ich opłacenia i zawieszenie następuje z momentem wydania decyzji w tym przedmiocie, zaś prawomocność decyzji decyduje wyłącznie o zakończeniu stanu zawieszenia. Prościej rzecz ujmując, stosownie do treści art. 24 ust. 5f u.s.u.s., wydanie przez organ decyzji ustalającej podstawę wymiaru składek lub obowiązek ich opłacenia rozpoczyna zawieszenie biegu terminu przedawnienia składek objętych tą decyzją i stan ten kończy się z dniem jej uprawomocnienia (wyrok SN z 29 maja 2013 r., I UK 613/12, OSNP 2014, Nr 3, poz. 44, wyrok SN z 29 stycznia 2007r., II UK 116/06, OSNP 2008 nr 3-4, poz 47, wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 19 września 2017 r., III Aua 47/17, wyrok WSA w Kielcach z 23 lipca 2020 r., I SA/Ke 27/20).

Zatem samo zawiadomienie z 31 sierpnia 2015 r. o wszczęciu postępowania nie rodzi skutków prawnych. Takie wypływają dopiero z faktu wydania decyzji z 28 kwietnia 2016 r., a ta, jak wynika z akt sprawy, została prawidłowo doręczona skarżącemu 2 maja 2016 r. To zatem wydanie tej decyzji rodzi skutek zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych, o czym stanowi art. 24 ust. 5f u.s.u.s. To nie podjęcie czynności zmierzających do wydania decyzji, za które należy uznać zawiadomienie z 31 maja 2015 r. jest momentem wszczęcia postępowania, o którym mowa w przepisie art. 24 ust. 5f, lecz wydanie decyzji.

Natomiast z uwagi na przepisy regulujące konkurencyjne podstawy prawne zawieszenia biegu terminu przedawnienia, zawiadomienie to nie mogło być równocześnie pierwszą czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności, o czym stanowi art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Sąd za błędną uznał interpretację organu egzekucyjnego, że zawiadomienie było pierwszą czynnością zmierzająca do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. i zawieszało bieg terminu przedawnienia do zakończenia postepowania egzekucyjnego. W ocenie sądu, pierwsze zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło na podstawie art. 24 ust. 5f u.s.u.s. w związku z wydaniem 26 kwietnia 2016 r. decyzji, określającej wysokość należnych ZUS składek, do dnia jej uprawomocnienia. Ewentualną kolejną zaś podstawę zawieszenia biegu terminu przedawnienia stanowił art. 24 ust. 5b u.s.u.s. w związku z wystawieniem tytułów wykonawczych w oparciu o prawomocną decyzję z 26 kwietnia 2016 r. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny zbadać czy należności z tytułu składek uległy czy też nie uległy przedawnieniu uwzględniając ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu wyroku.

Z kolei w uzasadnieniu wyroku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 820/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę zaznaczył, że z dniem 30 lipca 2020r. weszły w życie przepisy ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2070). Zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 tej ustawy do postępowań egzekucyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte przed 30 lipca 2020 r. W związku z czym zastosowanie mają przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym administracji w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. Zgodnie z treścią art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

1. 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;
2. 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;
3. 4) błąd co do osoby zobowiązanego;
4. 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
5. 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;
6. 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;
7. 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
8. 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
9. 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym – wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. W myśl art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W przypadku egzekucji należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. a-f i pkt 9, stanowiska wierzyciela nie wymaga się. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011 r., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. W myśl art. 24 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W myśl art. 24 ust. 5f u.s.u.s. w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Sąd zaznaczył, że stanowisko wierzyciela jest dla organu odwoławczego wiążące. W niniejszej sprawie jako podstawę zarzutu skarżący wskazał dwie okoliczności a mianowicie wykonanie obowiązku oraz przedawnienie obowiązku zapłaty należności składkowych. Sąd ocenił, że jeżeli chodzi o wykonanie obowiązku to K.S. nie przedstawił żadnych dowodów na opłacenie należności składkowych objętych tytułami wykonawczymi z 26 września 2019 r. Kwestię tę przesądził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku w sprawie III SA/Łd 44/20 podnosząc, że skarżący nie wykazał, aby uiścił zadłużenie z tytułu składek. Stan faktyczny w tym zakresie nie uległ zmianie. K.S. nadal nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o uregulowaniu zadłużenia. Organ rentowy natomiast ponownie sprawdził stan konta i stwierdził, że zaległości składkowe nie zostały w dalszym ciągu uregulowane. Zarzut skarżącego w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Za uzasadniony natomiast sąd uznał zarzut dotyczący przedawnienia części należności dochodzonych na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych 26 września 2019 r. W ocenie sądu przyjęcie przez organ rentowy okresu zawieszenia biegu terminu przedawnienia od 4 września 2015 r. do 27 grudnia 2018 r. jest sprzeczne z treścią art. 24 ust. 5f u.s.u.s. oraz narusza art. 153 p.p.s.a. W wyroku w sprawie III SA/Łd 44/20 sąd dokonał interpretacji przepisu art. 24 ust. 5f u.s.u.s. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku w sprawie III SA/Łd 44/20 przesądził, że dopiero wydanie przez ZUS decyzji z 28 kwietnia 2016 r. (doręczonej skarżącemu 2 maja 2016 r.) zawiesiło bieg terminu przedawnienia a nie doręczenie skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie określenia należności składkowej (4 września 2015 r.). Mimo takiej oceny prawnej organ rentowy wbrew tej ocenie, uznał, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło 4 września 2015 r. Oznacza to, że organ rentowy nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku w sprawie III SA/Łd 44/20 i dokonał oceny prawnej w sposób sprzeczny z oceną wyrażoną w wymienionym orzeczeniu. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku w sprawie III SA/Łd 44/20 wskazując przy tym, że jest on powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądowym. Poza orzeczeniami cytowanymi w wymienionym wyroku pogląd taki wyrażono w szeregu kolejnych orzeczeniach (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 5 grudnia 2019 r., III AUa 501/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 października 2021 r., II SA/Go 813/21; wyrok WSA w Gliwicach z 26 lutego 2020 r., I SA/Gl 1321/19 i wiele innych). We wszystkich wymienionych orzeczeniach przyjmuje się, że "dzień wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 24 ust. 5f u.s.u.s., to data wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniu lub ustalającej podstawę wymiaru składek albo ustalającej obowiązek opłacania składek a nie data podjęcia czynności zmierzających do wydania takiej decyzji (np. zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania). Przyjęcie odmiennego poglądu a mianowicie, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia następuje z dniem doręczenia dłużnikowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania oznaczałoby, że ZUS widząc zbliżający się upływ terminu przedawnienia i nie chcąc aby doszło do przedawnienia, wydawałby zawiadomienie o wszczęciu postępowania co skutkowałoby zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. Jednocześnie mógłby zwlekać z wydaniem decyzji bo termin przedawnienia i tak już nie biegnie. Taki pogląd, w ocenie sądu, jest nie do przyjęcia. Sąd dodał, że przepis art. 24 ust. 5f u.s.u.s. ma charakter wyjątkowy, gdyż przewiduje sytuacje kiedy termin przedawnienia nie biegnie. W związku z czym jego interpretacja musi być ścisła a nie rozszerzająca. W przypadku gdyby organ rentowy zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku w sprawie III SA/Łd 44/20, to okazałoby się, że upłynął już termin przedawnienia składek za miesiąc listopad 2005 r. chyba, że miały miejsce jakieś inne okoliczności uzasadniające zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia, które dotychczas nie zostały podniesione przez ZUS. Przedawnieniu mogłyby ulec także składki za następne miesiące objęte tytułami wykonawczymi z 26 września 2019 r., co wymaga jednak szczegółowych obliczeń, a takiej analizy organy administracji w niniejszej sprawie nie uczyniły. Sąd stwierdził, że organy administracji nadto nie zastosowały się do jeszcze innego wskazania zawartego w wyroku w sprawie III SA/Łd 44/20, gdyż w uzasadnieniach postanowień organów administracji brak jest rozważań jakie przepisy mają zastosowanie w odniesieniu do przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Organy wskazały, jakie przepisy regulują przedawnienie składek na ubezpieczenie zdrowotne a nie wskazano jakie przepisy dotyczą przedawnienia składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast stosownie do art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Ratio legis tych regulacji, w szczególności wyrażona w art. 170 p.p.s.a. powszechnie obowiązująca moc wiążąca wyroku sądowego, polega na zagwarantowaniu zachowania spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą sprzecznych. Przy czym istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, strony postępowania, a co więcej inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawach także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu.

Z kolei zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA z 21 marca 2014 r., I GSK 534/12; z 15 stycznia 2014 r., II GSK 1762/12).

W konsekwencji takiej regulacji prawnej sąd, rozpoznający skargę wniesioną w niniejszej sprawie, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu orzeczenia. Jest związany oceną prawną i wytycznymi zawartymi w prawomocnych wyrokach z 24 września 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 44/20 i z 5 stycznia 2022 r., III SA/Łd 820/21, które wyznaczyły kierunek postępowania w niniejszej sprawie.

Z uwagi na to, że zarzuty skargi dotyczą kwestii wykonania przez skarżącego obowiązku podkreślić należy, że w powołanych wyrokach sąd już dwukrotnie ją ocenił. Sąd dwukrotnie już uznał, że zarzut skarżącego wykonania obowiązku nie zasługuje na uwzględnienie.

W wyroku z 24 września 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 44/20 sąd stwierdził, że decyzja z 28 kwietnia 2016 r. w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych została wydana na podstawie zgromadzonych dowodów, co oznacza niewykazanie przez skarżącego faktu ich opłacenia ani usprawiedliwionych przyczyn ich nieopłacenia. Powyższa decyzja uprawomocniła się 27 grudnia 2018 r. i była podstawą wystawienia 26 marca 2019 r. tytułów wykonawczych. Stanowiska tego nie zmienia twierdzenie skarżącego, że w ZUS zginęły dokumenty potwierdzające opłacanie składek. Na dowód takiego stanowiska skarżący przedstawił na rozprawie 3 września 2020 r. decyzję ZUS z 30 maja 2017 r. dotyczącą określenia wysokości składek na ubezpieczenia społeczne za okres od listopada 2008 r. do czerwca 2012 r. oraz ubezpieczenie zdrowotne za maj 2010 r. i dowód wpłaty z 28 czerwca 2010 r. na rzecz ZUS kwoty 233,32 zł. Sąd ocenił, że przedłożona przez skarżącego decyzja z 30 maja 2017 r. nie dotyczy niniejszej sprawy, a przedstawiony jeden dowód wpłaty na rzecz ZUS wskazanej kwoty nie stanowi potwierdzenia stanowiska skarżącego, że organ zgubił wszystkie dokumenty potwierdzające wpłatę składek za wymagane w sprawie okresy.

W wyroku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 820/21 sąd ocenił, że od daty wydania wyroku z 24 września 2020 r. stan faktyczny w tym zakresie nie uległ zmianie. Skarżący nadal nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o uregulowaniu zadłużenia. Organ rentowy natomiast ponownie sprawdził stan konta i stwierdził, że zaległości składkowe nie zostały w dalszym ciągu uregulowane.

W ocenie sądu z akt sprawy nie wynika, aby w tym zakresie po wydaniu wyroku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 820/21 stan faktyczny uległ zmianie. Skarżący w dalszym ciągu nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o uregulowaniu zadłużenia. W skardze ponownie powołał się na decyzję z 30 maja 2017 r. oraz dowód wpłaty z 28 czerwca 2010 r., które zostały już ocenione przez sąd w wyroku z 24 września 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 44/20. Organ rentowy ponownie sprawdził stan konta i stwierdził, że zaległości składkowe nie zostały w dalszym ciągu uregulowane. Podkreślić ponownie trzeba, że należności, których dotyczą tytuły wykonawcze z 26 marca 2019 r. zostały określone w prawomocnej od 27 grudnia 2018 r. decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 28 kwietnia 2016 r. Wskazywał na to już sąd w prawomocnym wyroku z 24 września 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 44/20. Wyrokiem z 27 grudnia 2018 r., sygn. akt III AUa [...] Sąd Apelacyjny w Łodzi oddalił apelację skarżącego od wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi 25 września 2017 r., sygn. akt VIII U [...].

Nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie, czy są to należności dotyczące składek skarżącego, czy jego pracownika oraz dlaczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wcześniej ich nie egzekwował. Nie ma także znaczenia, czy i w jaki sposób została ustalona wysokość emerytury, którą skarżący otrzymuje, jej wysokość, oraz jego wiek, stan zdrowia czy sytuacja rodzinna. Tego rodzaju okoliczności nie mogą podlegać badaniu w rozpoznawanej sprawie, której przedmiotem są zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wystąpienia do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności. Jeżeli w ocenie skarżącego jego sytuacja majątkowa, osobista, w tym stan zdrowia nie pozwalają mu na uregulowanie należności, to może zwrócić się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ich umorzenie. Jeżeli skarżący złoży taki wniosek to, wówczas w odrębnym postępowaniu Zakład Ubezpieczeń Społecznych oceni, czy należności te w ogóle mogą podlegać umorzeniu, a jeżeli tak to, czy skarżący spełnia przesłanki uzasadniające umorzenie.

W ocenie sądu, organ administracji ponownie rozpatrując sprawę wykonał tym razem wskazania sądu zawarte w prawomocnych wyrokach z 24 września 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 44/20 i z 5 stycznia 2022 r., III SA/Łd 820/21 dotyczące przedawnienia części należności dochodzonych na podstawie tytułów wykonawczych z 26 września 2019 r. W następstwie wykonania tych wskazań organ administracji uznał za uzasadnione zarzuty przedawnienia w części dotyczącej okresu zadłużenia od listopada 2005 r. do kwietnia 2006 r. i umorzył w całości postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o tytuł wykonawczy nr TW[...] i w części postępowania egzekucyjne prowadzonego w oparciu o tytuły wykonawcze o nr TW[...], TW[...], TW[...] w zakresie przedawnionych należności od marca do kwietnia 2006 r. W pozostałym zakresie organ administracji uznał, poczynając od należności za sierpień 2006 r., zarzuty przedawnienia za nieuzasadnione.

Stosownie do wskazań sądu zawartych w powołanych wyrokach organ administracji wyjaśnił, jakie przepisy mają zastosowanie w odniesieniu do przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Organ administracji prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1285 ze zm.) należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis ten obowiązuje od 1 października 2004 r. (art. 252 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych).

W związku z tym ma zastosowanie do należności objętych tytułami wykonawczymi w rozpoznawanej sprawie. Organ administracji prawidłowo także wskazał, że stosownie do art. 107 ust. 1 obowiązującej od 1 czerwca 2004 r. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 690 ze zm.) składki na Fundusz Pracy opłaca się za okres trwania obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnego i rentowych w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenia społeczne. Skoro do składek na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, mają zastosowanie terminy przedawnienia odnoszące się do składek na ubezpieczenie społeczne, to należy się odwołać do art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Na podstawie wskazanego przepisu należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6.

Przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w tym brzemieniu został wprowadzony w życie od 1 stycznia 2012 r. przez art. 11 pkt 1 lit. a w związku z art. 29 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378 ze zm.) i skrócił okres przedawnienia należności z tytułu składek z dotychczasowych z 10 do 5 lat. Tym samym przedawnienie należności z tytułu składek, którego bieg rozpocznie się 1 stycznia 2012 r. lub później, będzie wynosił 5 lat. Ustawa deregulacyjna wprowadziła przepisy przejściowe regulujące przedawnienie w przypadku, gdy jego bieg rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 r. Zgodnie z art. 27 ustawy deregulacyjnej, przedawnienie należności z tytułu składek dla należności, których bieg przedawnienia rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 r., stosuje się pięcioletni okres przedawnienia liczony od 1 stycznia 2012 r., chyba że przedawnienie zgodnie z dotychczasowymi przepisami nastąpiłoby wcześniej.

Organ administracji uwzględnił stosownie do wskazań zawartych w prawomocnych wyrokach z 24 września 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 44/20 i z 5 stycznia 2022 r., III SA/Łd 820/21, że stosownie do art. 24 ust. 5f u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu w związku z wydaniem decyzji z 28 kwietnia 2016 r. określającej wysokość należnych składek do dnia uprawomocnienia się tej decyzji 27 grudnia 2018 r. Organ administracji prawidłowo ustalił, że na dzień 28 kwietnia 2016 r. (data zawieszenia biegu terminu przedawnienia) należności za sierpień 2006 r. nie uległy jeszcze przedawnieniu, a do końca tego okresu przedawnienia pozostało jeszcze 141 dni. Od 28 grudnia 2018 r. termin przedawnienia należności za sierpień 2006 r. i za kolejne okresy zaczął biec dalej. Zasadnie organ administracji przyjął, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte jeszcze w okresie wymagalności należności za kolejne okresy poczynając od sierpnia 2006 r., gdyż 9 kwietnia 2019 r., tj. w dniu doręczenia skarżącemu tytułów wykonawczych oraz odpisów zawiadomień o dokonanych czynnościach egzekucyjnych nie upłynęło jeszcze pozostałe 141 dni do końca upływu terminu przedawnienia należności za sierpień 2006 r. Po okresie zawieszenia na podstawie art. 24 ust. 5f u.s.u.s. 9 kwietnia 2019 r. nie upłynął jeszcze termin przedawnienia należności za kolejne, późniejsze okresy.

Podjęcie przez organ czynności zmierzających do wyegzekwowania należności, o których skarżący został zawiadomiony spowodowało, że ponownie, tym razem na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia został zawieszony do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Czynnościami zmierzającymi do ściągnięcia należności są niewątpliwie wystawienie tytułów wykonawczych przez właściwy organ oraz zajęcie wierzytelności ze świadczenia emerytalnego skarżącego na poczet należności pieniężnych na podstawie art. 79 § 1 u.p.e.a.

W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

bg