Uzasadnienie
10 listopada 2010 r. Rada Gminy Buczek, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.), podjęła uchwałę nr XLV/283/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Buczku oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
W § 1 uchwały postanowiono, że w celu realizacji zadań wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie na terenie Gminy Buczek, uchwala się tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego zajmującego się przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.
W § 2 ust. 1 uchwały określono, że powołanie Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie następuje w drodze zarządzenia Wójta Gminy Buczek. W § 2 ust. 2 uchwały postanowiono, że w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Buczku (pkt 1); Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Buczku (pkt 2); Komendy Powiatowej Policji w Łasku (pkt 3); oświaty (pkt 4); ochrony zdrowia (pkt 5); organizacji pozarządowych, w szczególności działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (pkt 6); kuratorzy sądowi (pkt 7); przedstawicieli innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (pkt 8). W § 2 ust. 3 uchwały wskazano, że osoby wchodzące w skład zespołu zostaną wskazane przez osobę kierującą podmiotem wchodzącym w skład Zespołu. W § 2 ust. 4 uchwały określono, że w skład Zespołu wchodzić mogą prokuratorzy z Prokuratury Rejonowej w Łasku. Zespół działa na podstawie Porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Buczek, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu (§ 2 ust.5).
W § 3 uchwały wskazano, że Wójt Gminy Buczek odwołuje członka Zespołu przed upływem kadencji: 1) na jego wniosek;
- 2) na wniosek osoby kierującej podmiotem, którego on jest przedstawicielem;
- 3) na wniosek przewodniczącego Zespołu w uzasadnionych przypadkach;
- 4) w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe.
W § 4 ust. 1 uchwały postanowiono, że kadencja Zespołu trwa 3 lata. W § 4 ust. 2 uchwały wskazano, że pierwsze posiedzenie Zespołu zwołuje Wójt Gminy Buczek w terminie 30 dni od daty zawarcia Porozumień z podmiotami, o których mowa w § 2 ust.
4. Na pierwszym posiedzeniu Zespołu wybierany jest przewodniczący Zespołu spośród jego członków, większością głosów w głosowaniu jawnym (ust. 3). Na wniosek przewodniczącego, podczas pierwszego posiedzenia Zespołu wybierany jest zastępca przewodniczącego oraz sekretarz Zespołu, spośród jego członków większością głosów w głosowaniu jawnym (ust. 4). W § 4 ust. 5 uchwały wskazano, że szczegółowy zakres prac Zespołu, w tym zadania przewodniczącego, zastępcy przewodniczącego i sekretarza Zespołu oraz tryb ich odwoływania zostaną określone w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez Zespół i zatwierdzonym przez Wójta Gminy Buczek w drodze zarządzenia. W § 4 ust. 6 określono, że posiedzenia Zespołu zwołuje przewodniczący z własnej inicjatywy, a gdy jest to niemożliwe - zastępca przewodniczącego lub sekretarz, wskazując termin, miejsce oraz cele posiedzenia, o czym powiadamia na piśmie członków Zespołu, nie później niż 3 dni przed terminem posiedzenia. Posiedzenie Zespołu może być zwołane także na wniosek, co najmniej jednej czwartej liczby członków Zespołu (ust. 7). Posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące (ust. 8). Prace Zespołu są prowadzone, jeżeli w posiedzeniu Zespołu bierze udział, co najmniej połowa jego członków (ust. 9). Z posiedzenia Zespołu sporządza się protokół, zawierający w szczególności: informację o składzie Zespołu uczestniczącym w posiedzeniu, opis przebiegu posiedzenia oraz podjęte uchwały lub ustalenia (ust. 10). Zespół może powoływać grupy robocze na zasadach określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, w celu rozwiązywania indywidualnych problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie (ust. 11). Grupy robocze składają informację Zespołowi o wynikach swej pracy (ust. 12). Przewodniczący Zespołu zobowiązany jest do przedkładania Wójtowi Gminy Buczek sprawozdań z pracy Zespołu w terminach: 1) do 31 lipca roku, którego sprawozdanie dotyczy - sprawozdanie półroczne;
2) do 31 stycznia roku następnego po roku, którego sprawozdanie dotyczy -sprawozdanie roczne (ust. 13). Jawność posiedzenia Zespołu może zostać wyłączona na podstawie przepisów ustawowych (ust. 14). Członkowie Zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych (ust. 15). Siedziba Zespołu mieści się w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Buczku przy ul. Szkolnej 1 (ust. 16). Obsługę organizacyjno - techniczną Zespołu zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Buczku (ust. 17).
Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Buczek (§ 5 uchwały).
Zgodnie z § 6 uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.
W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Łasku zarzucił naruszenie:
- 1) art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego oraz wskazaniu w § 2 ust. 4 uchwały, że w skład Zespołu mogą wchodzić prokuratorzy z Prokuratury Rejonowej w Łasku;
- 2) art. 9a ust. 15 ustawy w zw. z art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w § 2 ust. 5 uchwały, że Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Buczek a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu;
- 3) art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 pkt 3 uchwały jako przesłanki uzasadniającej odwołanie członka Zespołu - na wniosek przewodniczącego w uzasadnionych przypadkach.
Prokurator Rejonowy w Łasku, wskazując na powyższe, wniósł o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej § 2 ust. 2, 4, 5 i § 3 pkt 3 w/w uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty skargi w całości za zasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
Zgodnie z treścią art.147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała nr XLV/283/2010 Rady Gminy Buczek z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Buczku oraz szczegółowych zasad jego funkcjonowania.
Wymieniona uchwała została pojęta na podstawie art. 9a ust.15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. nr 180 poz.1493 ze zm.), dalej u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego ora szczegółowe warunki jego funkcjonowania.
Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, iż w przekonaniu sądu zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Należy zaznaczyć, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01, dostępne LEX 81765; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, LEX nr 505415).
Następnie należy wskazać, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd ugruntowany już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 738/19, dostępne na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl). Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne.
W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej uchwały zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi Gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole.
Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach.
Reasumując dotychczasowe rozważania Sąd uznał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art.40 ust.1 i 2 u.s.g.
Konsekwencją uznania, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego jest konieczność zbadania dochowania warunków jej obowiązywania w tym ogłoszenia. Zgodnie z treścią art.88 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, w ustawowo przewidzianym trybie. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), jak stanowi art. 42 u.s.g. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 ustawy, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym, jest obowiązkowe.
Mając na uwadze powyższe zapatrywania należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegało obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowy, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (zob. art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy).
W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Jak wynika z treści pisma Przewodniczącego Rady Gminy Buczek z dnia 8 czerwca 2020 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie Sądu z dnia 29 maja 2020 r., uchwała nr XLV/283/2010 z 10 listopada 2010 r. nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego (k.34 akt sąd.). Brak publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności w całości jako naruszającego w sposób istotny dyspozycję art.42 u.s.g. oraz art.2 ust.1 i art.13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Innymi słowy, nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, dostępne na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl).
W sytuacji gdy obowiązujące przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego będący warunkiem ich wejścia w życie to niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust.1 u.s.g. co każdorazowo, bez względu na treść aktu, skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 917/17 i wyroki WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 1064/18 i z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt 1089/19, dostępne na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl).
Z uwagi na to, że zaskarżoną uchwałę wydano z istotnym naruszeniem prawa jakim był brak jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego zbędne było odnoszenie się do zarzutów merytorycznych skargi.
Z powyższych przyczyn Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
e.o.