Uzasadnienie
W dniu 9 lutego 2011 r. Rada Gminy i Miasta Szadek podjęła uchwalę Nr V/27/2011 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.
Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę, zarzucając rażącą sprzeczność § 3 ust. 1, 2 i 3 uchwały z art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz z art. 40 ust. 5 i 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) - dalej "u.d.p.", poprzez dokonanie nieuprawnionej modyfikacji normy rangi ustawowej i zapisanie w zaskarżonej normie prawnej, iż za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 2 ustala się następujące roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia: poza obszarem zabudowania – 15,00 zł, w obszarze zabudowanym – 40,00 zł i na drogowym obiekcie inżynierskim – 200,00 zł (ust.1), a nadto, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w ustępie 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym (ust. 2), a także, iż za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym (ust. 3), podczas gdy z treści art. 40 ust. 5 u.d.p. wprost wynika, że za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krótszy niż rok opłata za zajęcie pasa drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni zajęcia pasa drogowego, zaś w kryteriach wymienionych w art. 40 ust. 9 u.d.p. nie wskazano kryterium "poza obszarem zabudowania" i "w obszarze zabudowanym".
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że nieuprawnione jest użycie w uchwale Rady Gminy i Miasta Szadek pojęcia "rok kalendarzowy", gdyż modyfikuje ono treść ustawowego pojęcia "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. Początek roku kalendarzowego zawsze przypada na 1 stycznia i nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Podobnie ocenić należy normę wskazującą, iż za niepełny rok kalendarzowy wysokość stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Wolą ustawodawcy było ustalenie, że w przypadku zajęcia pasa drogowego przez okres krótszy niż rok opłata jest obliczana proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Nieuprawnionym było również wprowadzenie w uchwale kryterium odnoszącego się do obszaru zabudowanego.
Wobec powyższego skarżący stwierdził, że uchwalenie przez Radę Gminy i Miasta Szadek w § 3 zaskarżonej uchwały innego niż przewidziany wyraźnie w ustawie sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż organ samorządu terytorialnego wykroczył poza przyznane mu kompetencje, regulując odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej. Z powyższych względów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały.
Końcowo prokurator wskazał, że okoliczność uchylenia zaskarżonej uchwały uchwałą Rady Gminy i Miasta Szadek z 18 grudnia 2019 r. Nr XV/117/2019 w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego nie stanowi przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu skargi.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy i Miasta Szadek wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim treść tych przepisów mogłaby być niezgodna z art. 40 ust. 5 i 9 u.d.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Niniejsza sprawia została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z 7 stycznia 2021 r. w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem całego kraju strefą czerwoną, jak również w oparciu o zarządzenie nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest uchwała Rady Gminy i Miasta Szadek z 9 lutego 2011 r. Nr V/27/2011 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stanowiąca akt prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej również "u.s.g." na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego mają charakter generalny i abstrakcyjny. Muszą być one adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale. Zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne określające wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Gminy Szadek niewątpliwe mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób zachowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne.
Podkreślić również należy, że zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Każda norma kompetencyjna musi być realizowana w taki sposób, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa.
Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458; w Olsztynie z 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 91/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.
Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.
Ustanawiając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tym zakresie należy odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Na gruncie przepisów u.s.g. przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy: naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.
Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) - dalej "u.d.p.". Zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Jak stanowi art. 40 ust. 5 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Ponadto w myśl art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
- 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;
- 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;
- 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;
- 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.
W ocenie sądu zakwestionowane przez Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli przepisy uchwały Rady Gminy i Miasta Szadek z 9 lutego 2011 r. wykraczają poza upoważnienie ustawowe określone w powyższych przepisach.
Z upoważnienia ustawowego określonego w powyższych przepisach wynika uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości rocznych stawek opłat za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim, a w okresie krótszym niż rok stawek opłat uzależnionych od liczby dni umieszczenia urządzenia. Tymczasem w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały rada gminy przyjęła, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Podkreślić należy, że delegacja ustawowa zawarta w art. 40 ust. 5 i 8 u.d.p. nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, lecz jedynie do "roku". Wprowadzenie w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest zatem dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą.
W konsekwencji nieuprawnione jest użycie w uchwale rady gminy pojęcia "rok kalendarzowy", które modyfikuje treść ustawowego pojęcia "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. Początek roku kalendarzowego wszak nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Podobnie koniec trwającego rok zajęcia pasa drogowego może nie upływać z końcem roku kalendarzowego lecz w jego trakcie (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 19 czerwca 2018 r. sygn. III SA/Po 274/18, Lex Nr 2513931; w Gorzowie Wielkopolskim z 27 października 2010 r. sygn. II SA/Go 516/10, Lex Nr 612140, w Białymstoku z 6 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 735/20, Lex Nr 3089045).
Ponadto w § 3 ust. 3 uchwały rada gminy ustaliła, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Określenie przez organ gminy innego niż przewidziany w ustawie sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, tj. proporcjonalnie do liczby miesięcy zamiast do liczby dni zajmowania pasa, jest niezgodne z literalnym brzmieniem art. 40 ust. 5 u.d.p., intencją ustawodawcy i oznacza niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. Powyższe zaś stanowi wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego, co należy ocenić jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością wadliwego przepisu zaskarżonej uchwały (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 516/10, w Olsztynie z 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 457/20 i z 1 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 494/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").
Ponadto treścią § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy i Miasta Szadek przekroczyła przyznane jej ustawowo kompetencje do ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego przy uwzględnieniu określonych kryteriów. Z brzmienia art. 40 ust. 9 u.d.p. wynika, że przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego uwzględnia się kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; rodzaj zajęcia pasa drogowego; rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że rada gminy nie może brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego innych czynników niż wymienione wprost w treści przedmiotowej regulacji. We wskazanych w art. 40 ust. 9 u.d.p. kryteriach brak jest kryterium charakteru obszaru, na którym dochodzi do zajęcia pasa drogowego.
Tymczasem w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały organ gminy określił roczne stawki opłat za 1m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia: poza obszarem zabudowania – 15,00 zł (pkt 1), w obszarze zabudowanym – 40,00 zł (pkt 2). Zdaniem sądu przyjęte w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały zróżnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od zlokalizowania zajętej drogi w obszarze zabudowanym lub poza takim obszarem stanowi o przyjęciu kryterium pozaustawowego, niezgodnie z upoważnieniem z art. 40 ust. 9 u.d.p.
Wskazać również należy, że uchylenie zaskarżonego aktu uchwałą Rady Gminy i Miasta Szadek z 18 grudnia 2019 r. Nr XV/117/2019 nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skutki prawne uchylenia lub zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Uchylenie lub zmiana uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki uchwały uchylającej lub zmieniającej uchwałę pierwotną obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc).
Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tego aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (skutek ex tunc), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyroki NSA z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 1316/19 i z 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07; wyroki WSA: w Gdańsku z 9 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 40/20, w Lublinie z 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, CBOSA).
Mając na uwadze powyższe, uznając, że § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają prawo, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
e.o.