Uzasadnienie
III SA/Łd 97/06
Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 190 ust. l pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatów radnych Rady Gminy W., Panów I.S. i M.S. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda [...] wskazał, iż zgodnie z powołanym przepisem art. 190 ust. l pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.
Takim odrębnym przepisem jest art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Z ust. l tego przepisu wynika, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw).
Wygaśnięcie mandatu następuje z mocy samego prawa, a rada ma obowiązek potwierdzenia tego faktu w formie uchwały o charakterze deklaratoryjnym, w określonym ustawą terminie. Jeżeli rada wbrew obowiązkowi nie podejmuje uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, wojewoda wzywa radę do podjęcia takiego aktu w terminie 30 dni, a po jego bezskutecznym upływie wydaje zarządzenie zastępcze, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 98a ust. l i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).
W toku kontroli gospodarki finansowej Gminy W. przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Ł. stwierdzono, że radni Rady Gminy W. Panowie I.S. i M.S. pełnią funkcję odpowiednio Prezesa i Zastępcy Prezesa Zarządu Spółdzielni A w W. Z protokołu ww. kontroli wynika, że Gmina W. oddała Spółdzielni A w W. w użytkowanie wieczyste:
* działkę gruntu oznaczoną numerem 231 o powierzchni 10 aro w, położoną w W. przy ul. A (akt notarialny z dnia [...], rep. "A" nr [...]),
* działkę gruntu oznaczoną numerem 24 o powierzchni l ha 75 arów, położoną w W. przy ul. B (akt notarialny z dnia [...], rep "A" nr [...]). Spółdzielnia na tych nieruchomościach prowadzi działalność gospodarczą.
Nie budzi zatem wątpliwości, że I.S. i M.S., jako członkowie Zarządu Spółdzielni A w W. - będąc jednocześnie radnymi Rady Gminy W. - zarządzają działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy W., czym naruszony został przez radnych zakaz z art. 24f ust. l ustawy o samorządzie gminnym skutkujący wygaśnięciem ich mandatów. W dniu 8 lipca 2005 r. skierowane zostało do Rady Gminy W. wezwanie do podjęcia w terminie 30 dni uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnych, I.S. i M.S.
Sprawa była przedmiotem obrad Rady Gminy W. na sesji w dniu [...] Rada nie podjęła jednak uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatów radnych, o czym poinformował Wojewodę [...] Przewodniczący Rady Gminy W., pismem z dnia 8 sierpnia 2005 r. W tej sytuacji Wojewoda [...] - po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 26 sierpnia 2005 r. - wydał zarządzenie zastępcze z dnia [...], Nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatów radnych Rady Gminy W. Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Rada Gminy W., zarzucając mu naruszenie prawa tj. art. 190 ust.1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r.-Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) w związku z art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wnosząc o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego.
W uzasadnieniu skargi Rada Gminy W. wskazała, iż powołany w zarządzeniu zastępczym Wojewody [...] art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera zakaz prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Zakaz dotyczy również zarządzania działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego.
Rada Gminy W. wskazała, iż bezspornym jest, że I.S. i M.S. są członkami Zarządu Spółdzielni A w W.. Nie nudzi tez wątpliwości fakt, że Spółdzielnia jest użytkownikiem wieczystym: działki gruntu oznaczonej numerem ewidencyjnym 231 o pow. 10 arów, położonej w W. przy ul. A (akt notarialny z dnia [...], rep.,, A" nr [...]) oraz działki gruntu oznaczonej nr ewidencyjnym 24 o pow. 1 ha 75 arów położonej w W. przy ul. B (akt notarialny z dnia [...], rep.,, A" nr [...]). Grunty te zostały oddane Spółdzielni w użytkowanie wieczyste przez Gminę W., będącą właścicielem tych nieruchomości.
Skarżąca podkreśliła, iż jej zdaniem posiadanie gruntu w użytkowaniu wieczystym nie jest korzystaniem z mienia gminy, o jakim mowa w art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym.
Wskazała, iż użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym pośrednim pomiędzy prawem własności, a prawami rzeczowymi ograniczonymi, do którego stosuje się w drodze analogii odpowiednie przepisy o własności, w szczególności o wykonaniu, ochronie i nabyciu w drodze zasiedzenia. Użytkownik wieczysty korzysta z nieruchomości jako właściciel, a nabywa to prawo w taki sam sposób w jaki nabywa się własność. Dlatego też należy uznać, że,, korzystanie" z mienia komunalnego w rozumieniu art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym nie obejmuje korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego, bowiem ten korzysta z nieruchomości jak właściciel.
Na ocenę charakteru korzystania przez Spółdzielnię A z nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym ma istotny wpływ fakt, iż ustawodawca polski właśnie poprzez ustanowienie użytkowania wieczystego przewidział możliwość uwłaszczenia spółdzielni, posiadanym przez nie mieniem (nieruchomościami gruntowymi), z którego korzystały i przy pomocy którego prowadziły swoją działalność jeszcze przed powstaniem funkcjonujących od 1990 r. jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 2 c ust. 1 i 2 obecnie nieobowiązującej ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) spółdzielniom, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były użytkownikami gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub własność gminy, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nich budynków i innych urządzeń oraz lokali. Zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następowało bez przetargu oraz bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty. Obecnie uwłaszczenie spółdzielni prawem użytkowania wieczystego uregulowane zostało w art. 204 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.)
Właśnie na podstawie ww. art. 2 c ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Spółdzielnia A w W. nabyła w 1996 r. prawo użytkowania wieczystego posiadanych przez nią gruntów. Posiadanie tego prawa nie ma nic wspólnego z korzystaniem z mienia komunalnego gminy, o którym mowa w art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten ma przeciwdziałać wykorzystaniu przez radnych (na warunkach korzystniejszych od innych) mienia gminy do prowadzonej działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślił, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie ma zarówno treść stosunku cywilnoprawnego łączącego strony jak również rozwiązania przyjęte w kodeksie cywilnym w przedmiocie użytkowania wieczystego. W opinii Wojewody [...] ustawodawca statuując zakaz zawarty w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym miał na myśli każde korzystanie z mienia komunalnego gminy, niezależnie od tego, w jakim trybie doszło do nabycia prawa dającego uprawnienia do korzystania z mienia. Gmina W. nadal pozostaje właścicielem opisanych nieruchomości, a Spółdzielnia korzysta z cudzego gruntu w formie użytkowania wieczystego, ponosząc z tego tytułu stosowne opłaty roczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje m.in. badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Oznacza to, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu nadzorczego jest badane pod względem zgodności z prawem, przy czym rozpatrując niniejszą skargę sąd administracyjny zajmuje się oceną legalności nadzorczej ingerencji w uchwałodawczą działalność gminy.
W ocenie Sądu zarzut skargi naruszenia art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jest uzasadniony.
Przepis ten stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W sprawie ustalono, że radni I.S. oraz M.S. są członkami zarządu Spółdzielni A w W., zaś Spółdzielnia prowadzi działalność gospodarczą na nieruchomości obejmującej działki nr 231 i nr 24 położone w W. stanowiące własność Gminy W., oddane aktami notarialnymi z dnia [...] i z dnia [...] Spółdzielni A w użytkowanie wieczyste.
Nie ulega wątpliwości, że funkcje sprawowane przez radnych I.S. oraz M.S. odpowiednio Prezesa i Zastępcy Prezesa Zarządu Spółdzielni A mieszczą się w dyspozycji art. 24f ust. 1 cyt. ustawy, jest to bowiem prowadzenie działalności gospodarczej o jakiej w nim mowa. Jednakże o pełnym wyczerpaniu dyspozycji tego przepisu można mówić wówczas, gdy łącznie spełnione są dwie przesłanki: radny prowadzi działalność gospodarczą nim określoną i do jej prowadzenia wykorzystuje mienie gminy, w której uzyskał mandat. W tym miejscu rozważenia wymaga kwestia, czy nieruchomość stanowiąca własność gminy obciążona użytkowaniem wieczystym jest objęta hipotezą art. 24f ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu nie, gdyż przez minie komunalne gminy o jakim mowa w tym przepisie należy rozumieć tylko mienie, którym gmina może swobodnie dysponować, podczas gdy – chociaż oddany w użytkowanie grunt pozostaje własnością gminy – użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób i rozporządzać swoim prawem. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2004r. sygn. akt OSK 481/04 LEX nr 160765).
W aktualnym systemie prawnym istotę użytkowania wieczystego określa art. 233 k.c., który stanowi, że w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych granicach może swoim prawem rozporządzać.
Z powyższego wynika więc, że uprawnienie użytkownika do wyłącznego korzystania z gruntu jest skuteczne wobec osób trzecich, a także wobec właściciela gruntu, chyba, że co innego wynika z umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Wojewoda jednak o szczególnych uprawnieniach właściciela do tego gruntu nie wspomina. Tak więc Spółdzielnia A z gruntu oddanego jej w użytkowanie wieczyste korzystała w pełnym zakresie jak właściciel. Nie można również pominąć okoliczności, iż grunt obciążony prawem użytkowania wieczystego jest przedmiotem obrotu i to niezależnie od zgody właściciela. Reasumując, w ocenie Sądu, prawo wieczystego użytkowania z racji przywilejów jakie są mu przyznane kosztem i z wyłączeniem praw właściciela nie jest objęte dyspozycją art. 24f ust. 1 ustawy, co oznacza, że prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem użytkowania wieczystego nie jest korzystaniem z mienia komunalnego w rozumieniu tego przepisu.
Takie stanowisko zajął również WSA w Lublinie w wyroku z dnia 2 lipca 2004r. w sprawie sygn. akt III SA/Łu 239/04 (OSS 2005/4/98) i potwierdził je NSA oddalając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 5 lipca 2005r. w sprawie sygn. akt OSK 1738/04 (nie publikowany).
Również uwzględniając ratio legis art. 24f ust. 1, którego celem jest niedopuszczenie do wykorzystania funkcji radnego do osiągania korzyści majątkowych kosztem mienia gminnego należy stwierdzić, że korzystanie z prawa użytkowania wieczystego takiemu celowi nie służy. Spółdzielnia A korzystając z gruntu gminy w formie użytkowania wieczystego ponosi co prawda z tego tytułu stosowne opłaty roczne, nie można jednak uznać, iż radni mając wpływ na ewentualną ich wysokość osiągają z tego tytułu korzyści majątkowe, tym bardziej, że nie należy zapominać, że ustawa o samorządzie gminnym przewiduje odpowiednie mechanizmy dotyczące każdego radnego, w tym obowiązek nie głosowania we własnej sprawie.
Dlatego też, mając na uwadze powyższe, należy uznać, iż zarządzenie zastępcze zostało podjęte z naruszeniem podstawy prawnej w nim przywołanej.
Z tych względów, mając na uwadze treść art. 148 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.