Uzasadnienie
Pismem z 20 października 2020 r., działając na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Prokurator Rejonowy w Wieluniu (dalej: Prokurator) wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w Sulmierzycach numer XVIII/95/2004 z dnia 26 sierpnia 2004 roku w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego oraz reklam w gminie Sulmierzyce, zmienioną uchwałą Rady Gminy Sulmierzyce nr XIX/124/2020 z dnia 22 stycznia 2020 roku w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy w Sulmierzycach nr XVIII/95/2004 z dnia 26 sierpnia 2004 roku w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego oraz reklam w gminie Sulmierzyce.
Powyższej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa tj.:
- art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21.03.1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 470), poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały, że zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny jest traktowany jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień,
- art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 ust. 1 uchwały, że za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 2, ustala się następujące roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia 1) poza obszarem zabudowanym - 50,00 zł i 2) w obszarze zabudowanym - 180,00 zł.
- art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym i w § 3 ust. 3, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym,
- art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 4 pkt 1 uchwały, że za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 3, ustala się następujące dzienne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego a) poza terenem zabudowanym – 1,00 zł i b) w terenie zabudowanym – 2,00 zł.
Mając na uwadze zgłoszone zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionej na wstępie uchwały Rady Gminy w Sulmierzycach w zaskarżonej części.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Sulmierzycach wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na skierowanie pod obrady Rady Gminy w Sulmierzycach projektu nowej uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego oraz reklam w gminie Sulmierzyce, która uwzględnia wszystkie zarzuty wskazane w skardze oraz uchyla uchwałę Nr XVIII/95/2004 Rady Gminy w Sulmierzycach z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego oraz reklam w gminie Sulmierzyce, zmienioną uchwałą Rady Gminy Sulmierzyce Nr XIX/124/20 z dnia 22 stycznia 2020 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy w Sulmierzycach Nr XVIII/95/2004 z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego oraz reklam w gminie Sulmierzyce. Organ gminy dodał jednocześnie, że dokonał analizy tak zarzutów, jak i uzasadnienia wniesionej skargi przy uwzględnieniu aktualnego orzecznictwa oraz przepisów o zajęciu pasa drogowego, w konsekwencji czego uznał wskazane w skardze zarzuty za zasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Niniejsza sprawia została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III WSA w Łodzi z 9 marca 2021 r. w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem całego kraju strefą czerwoną, jak również w oparciu o zarządzenie nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części, gdyż nie z wszystkimi zarzutami Prokuratora podniesionymi względem zaskarżonej uchwały należało się zgodzić.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym w doktrynie i orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż nie każde, lecz tylko istotne naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Stosownie zaś do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (zob. wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części zgodnie z art. 151 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie należy wskazać, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i realizowała zawarte w nim wytyczne. Natomiast każde unormowanie nierealizujące upoważnienia stanowi o naruszeniu tej normy i konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.
Kwestionowana skargą uchwała Rady Gminy w Sulmierzycach podjęta została w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.), a więc powinna być zgodna przede wszystkim z przepisami tej właśnie ustawy.
Odnosząc powyższe do stawianych w skardze zarzutów, należy zauważyć, co następuje.
W pierwszej kolejności Sąd nie podzielił pierwszego z zarzutów skargi Prokuratora odnośnie do § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały, polegającego na tym, że treść tego przepisu stanowi powtórzenie części art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, co w ocenie Prokuratora jest niedopuszczalne. Uzasadniając swoje stanowisko, Prokurator powołał się na dorobek orzecznictwa sądowego, podnosząc, że powtarzanie regulacji ustawowych, ich modyfikacja czy uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Sąd, co do zasady podziela powyższy pogląd, jednak zauważa, że w realiach rozpoznawanego przypadku wierne powtórzenie treści przepisu ustawowego w ramach kwestionowanego postanowienia zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie prowadzi do negatywnych skutków, o których wyżej wspomniano. Przepis ten jest jasny i precyzyjny, przez co nie wymaga dla jego zastosowania dodatkowych zabiegów interpretacyjnych, które mogłyby prowadzić do zaburzenia celu i sensu materii uregulowanej ustawą. Jednocześnie jego zamieszczenie w zaskarżonej uchwale skutkuje tym, że całość regulacji, w ramach której funkcjonuje jest niewątpliwie czytelniejsza dla odbiorcy, a ponadto kompleksowa. Wobec tego, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stanął na stanowisku, że zastrzeżenia Prokuratora nie noszą znamion istotnego naruszenia prawa, dlatego w tym zakresie skargę oddalił.
Zgodzić natomiast należy się ze stanowiskiem Prokuratora co do naruszenia przez lokalnego prawodawcę art. 40 ust. 9 u.p.d. Przepis ten określa zamknięty katalog kryteriów, którymi powinien kierować się organ gminy przy ustalaniu stawek za zajęcie pasa drogowego, stanowiąc, że przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
- rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;
- procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;
- rodzaj zajęcia pasa drogowego;
- rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Tymczasem treść § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały stanowi, że za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 2, ustala się następujące roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia: 1) poza obszarem zabudowanym - 10,00 zł;
- w obszarze zabudowanym - 20 zł (po zmianie uchwałą Rady Gminy Sulmierzyce z dnia 22 stycznia 2020 r. nr XVIII/9S/2004 odpowiednio – 50 zł i 180 zł). W ocenie Sądu powyższa regulacja odwołuje się do kryteriów ustalania stawek za zajęcie pasa drogowego nieprzewidzianych art. 40 ust. 9 u.p.d., gdyż przepis ten nie przewiduje, w ramach zawartego w nim katalogu, aby takim kryterium był charakter obszaru, na którym zajmowany pas drogowy jest zlokalizowany. Powyższe rozważania należy nadto w pełni odnieść do § 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały, przewidującego, że za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 3, ustala się następujące dzienne stawki opłat za 1 m2 powierzchni: 1) pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego: a) poza terenem zabudowanym - 1,00 zł; b) w terenie zabudowanym - 2,00 zł. Słuszny jest zatem wniosek Prokuratora, który Sąd w pełni podziela i przyjmuje za własny, że w ramach ww. przepisów zaskarżonej uchwały, organ gminy przekroczył upoważnienie ustawowe, co faktycznie stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 9 u.d.p. Rada gminy nie jest bowiem uprawniona do tego, aby w uchwale stosować zasady i kryteria, które nie wynikają wprost z delegacji ustawowej, dlatego też Sąd we wskazanym sentencją zakresie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługiwał także zarzut skargi naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 40 ust. 5 u.d.p. Zgodnie z jego dyspozycją, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należało podzielić zgłoszone skargą zastrzeżenia Prokuratora odnośnie do § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały. W powyższym unormowaniu organ gminy wskazał, że "Roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym" (ust. 2). Natomiast "Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym" (ust. 3). Tymczasem powołany wcześniej art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie posługuje się sformułowaniem "roku kalendarzowego", co jest o tyle istotne, iż nie jest ono tożsame z pojęciem roku, jakim w ww. przepisie ustawy posługuje się ustawodawca. W konsekwencji doszło więc do nieuprawnionego użycia w zakwestionowanych przepisach zaskarżonej uchwały sformułowania "rok kalendarzowy", stanowiącego modyfikację treści ustawowego uregulowania "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 cyt. wyżej ustawy, ponieważ akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Akt niższy rangą niż ustawa nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych bądź dookreślających znaczenia określeń ustawowych. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, powyższe uchybienie stanowi istotne naruszenie prawa przez organ stanowiący gminy. Konsekwencją tego wniosku jest konieczność stwierdzenia nieważności kwestionowanego uregulowania, przy czym zdaniem Sądu, w wystarczającym stopniu kontrolę legalności w odniesieniu do badanego przypadku realizuje ograniczenie skutku nieważnościowego do użytego w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały słowa "kalendarzowy". Można bowiem uznać, że pozbawienie kwestionowanego unormowania ww. słowa przywraca jego treść do stanu zgodnego z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W ocenie Sądu, podobnego wniosku nie można było odnieść w przypadku § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Jego sprzeczność z ustawą jest bowiem szersza i wykracza poza ww. sformułowanie. Cytowany wcześniej art. 40 ust. 5 u.p.d. przewiduje bowiem, że w przypadku umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim, podczas gdy kwestionowany § 3 ust. 3 uchwały proporcję tę odnosi do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Powyższe stanowi o niedopuszczalnym zmodyfikowaniu treści ustawowej aktem niższego rzędu, co należy kwalifikować w kategoriach istotnego naruszenia prawa uzasadniającego konieczność stwierdzenia nieważności spornego przepisu zaskarżonej uchwały.
Sąd zauważa jednocześnie, że nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi podjęcie przez organ gminy prac nad nowym aktem, który miałby docelowo zastąpić zaskarżoną uchwałę. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność. Natomiast uchylenie, zmiana czy wygaśnięcie stwierdzone w danym akcie nie wywołuje wstecznego skutku tylko skutek ex nunc (na przyszłość). Zatem zmiana lub też uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z 14 lutego 1994 r.,
K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały, bądź jej poszczególnych zapisów przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na taką uchwałę. Co więcej, w niniejszej sprawie organ zasygnalizował jedynie zamiar podjęcia prac legislacyjnych nad nową uchwałą, a więc kwestionowana skargą Prokuratora uchwała, przynajmniej na dzień złożenia skargi, pozostawała w mocy.
Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
d.cz.