Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 99/20

Uzasadnienie

Rada Miejska w Łasku w dniu 12 listopada 2010 r. podjęła uchwałę nr LII/560/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Łasku oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.).

W §1 Rada Miejska wskazała, że w celu realizacji zadań wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie na terenie gminy Łask, uchwala się tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego zajmującego się przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

W § 2 ust. 1 określono, że zespół Interdyscyplinarny, zwany dalej "Zespołem" powołuje Burmistrz Łasku w drodze zarządzenia.

1. 2. W skład Zespołu wchodzą przedstawiciele następujących instytucji, organizacji i jednostek organizacyjnych działających na terenie miasta i gminy Łask: 1) Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łasku;
2. 2) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łasku;
3. 3) Komendy Powiatowej Policji w Łasku;
4. 4) Komendy Straży Miejskiej w Łasku;
5. 5) oświaty;
6. 6) ochrony zdrowia;
7. 7) organizacji pozarządowych, w szczególności działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie;
8. 8) kuratorzy sądowi.

W ust. 3 wskazano, że w skład Zespołu wchodzić mogą prokuratorzy z Prokuratury Rejonowej w Łasku.

W ust.

1. 4. Rada ustaliła, że Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Łasku a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu.

W § 3 Rada Miejska określiła, że Burmistrz Łasku odwołuje członka Zespołu przed upływem kadencji: 1) na jego wniosek;

1. 2) na wniosek podmiotu, którego jest on przedstawicielem;
2. 3) na wniosek przewodniczącego Zespołu w uzasadnionych przypadkach;
3. 4) w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe.

W § 4 ust. 1 określono, że kadencja Zespołu trwa 3 lata.

W ust. 2 Rada ustaliła, że pierwsze posiedzenie Zespołu zwołuje Burmistrz Łasku w terminie 30 dni od daty zawarcia porozumień z podmiotami, o których mowa w § 2 ust. 4.

W ust. 3 wskazano, że na pierwszym posiedzeniu Zespołu wybierany jest przewodniczący Zespołu spośród jego członków, większością głosów w głosowaniu jawnym.

W ust. 4 określono, że na wniosek przewodniczącego, podczas pierwszego posiedzenia Zespołu wybierany jest zastępca przewodniczącego oraz sekretarz Zespołu, spośród jego członków większością głosów w głosowaniu jawnym.

Szczegółowy zakres prac Zespołu, w tym zadania przewodniczącego, zastępcy przewodniczącego i sekretarza Zespołu oraz tryb ich odwoływania zostaną określone w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez Zespół i zatwierdzonym przez Burmistrza Łasku w drodze zarządzenia. (ust. 5).

W ust. 6 Rada ustaliła, że posiedzenia Zespołu zwołuje przewodniczący z własnej inicjatywy, a gdy jest to niemożliwe – zastępca przewodniczącego lub sekretarz, wskazując termin, miejsce oraz cel posiedzenia, o czym powiadamia na piśmie członków Zespołu, nie później niż 3 dni przed terminem posiedzenia.

W ust. 7 określono, że posiedzenie Zespołu może być zwołane także na wniosek co najmniej jednej czwartej liczby członków Zespołu.

1. 8. Posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące.
2. 9. Prace Zespołu są prowadzone, jeżeli w posiedzeniu Zespołu bierze udział co najmniej połowa jego członków.

W ust. 10 Rada ustaliła, że z posiedzenia Zespołu sporządza się protokół, zawierający w szczególności: informację o składzie Zespołu uczestniczącym w posiedzeniu, opis przebiegu posiedzenia oraz podjęte uchwały lub ustalenia.

W ust. 11 Zespół może powoływać grupy robocze na zasadach określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, w celu rozwiązywania indywidualnych problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie.

Grupy robocze składają informacje Zespołowi o wynikach swej pracy (ust. 12).

W ust. 13 określono, że Przewodniczący Zespołu zobowiązany jest do przedkładania Burmistrzowi Łasku sprawozdań z pracy Zespołu w terminach:

1. 1) do 31 lipca roku, którego sprawozdanie dotyczy - sprawozdanie półroczne;
2. 2) do 31 stycznia roku następującego po roku, którego sprawozdanie dotyczy - sprawozdanie roczne.

W ust. 14 wskazano, że jawność posiedzenia Zespołu może zostać wyłączona na podstawie przepisów ustawowych.

Członkowie Zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. (ust. 15).

W ust. 16 określono, że siedziba Zespołu mieści się w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Łasku przy ul. Warszawskiej 14.

Obsługę organizacyjno – techniczną Zespołu zapewnia Miejsko- Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Łasku (ust. 17).

W § 5 Rada ustaliła, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Łasku, w § 6, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W skardze Prokurator Rejonowy w Łasku zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie przez wskazanie w § 2 ust. 2 uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego oraz wskazanie w § 2 ust. 3 uchwały, że w skład Zespołu mogą wchodzić prokuratorzy Prokuratury Rejonowej w Łasku;
2. 2. art. 9a ust. 15 ustawy w zw. z art. 9a ust. 8 ustawy przez wskazanie § 2 ust. 4 uchwały, że Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Łasku a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu;
3. 3. art. 9a ust. 15 ustawy przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 pkt 3 uchwały, że przesłanką uzasadniającą odwołanie członka Zespołu może być wniosek przewodniczącego w uzasadnionych przypadkach.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 2-4, § 3 pkt 3 uchwały.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że żaden przepis ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalania składu zespołu interdyscyplinarnego przez wskazanie jednostek, których przedstawiciele są uprawnieni do uczestniczenia w pracach Zespołu ani kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą dany zespół interdyscyplinarny. W świetle art. 9a ust. 2 ustawy, zespół interdyscyplinarny powołuje burmistrz i to on określa jego skład. W § 2 ust. 2 uchwały Rada wskazała konkretnie, jakie podmioty wchodzą w skład działającego na terenie miasta i gminy Łask Zespołu Interdyscyplinarnego. Ponadto w § 2 ust. 3 Rada wskazała, że w skład Zespołu mogą wchodzić prokuratorzy Prokuratury Rejonowej w Łasku, a Radzie gminy nie przysługują jakiekolwiek kompetencje do określenia składu zespołów interdyscyplinarnych.

Prokurator wskazał, że w § 2 ust. 4 uchwały Rada wykroczyła poza swoje umocowanie prawne, gdyż materia ta została uregulowana przez art. 9a ust. 8 ustawy o przemocy w rodzinie. Skarżący wskazał, że kuratorzy sądowi nie stanowią podmiotów, z którymi Burmistrz zawiera porozumienia. Z porównania kwestionowanego zapisu uchwały i treści art. 9a ust. 8 ustawy w zw. z art. 9a ust. 4 i 5 ustawy w jednoznaczny sposób wynika, że Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych.

Prokurator wskazał także, że w § 3 ust. 3 uchwały przekroczono normę kompetencyjną wynikającą art. 9a ust. 15 ustawy. Ustawodawca nie upoważnił, że Rady do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska uznała stanowisko skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a.

Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały.

Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Należy odwołać się do przepisów ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 506), dalej u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddana została uchwała Rady Miejskiej w Łasku z 12 listopada 2010 r., nr LII/560/10 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Łasku oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta podjęta została na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy z 21 listopada 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tj.: Dz.U. z 2015 r. poz. 1390 ze zm.), dalej u.p.p.r.

Wskazując na konieczność stwierdzenia nieważności części zapisów przedmiotowej uchwały strona skarżąca – Prokurator Rejonowy w Łasku wskazał szereg postanowień, które pozostają w sprzeczności z regulacjami ustawowymi.

W odpowiedzi na powyższe zarzuty Rada Miejska w Łasku uznała stanowisko skarżącego.

Przechodząc do oceny zasadności skargi Sąd wyjaśnia, że będąca przedmiotem skargi uchwała wykazuje cechy aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto charakter powszechny na terenie gminy i wywoływać określone skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r., II OSK 1922/11, wyrok WSA w Olsztynie z 19 lutego 2019 r., II SA/Ol 60/19, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej wskazać należy, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., akt I OSK 701/08 oraz z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12).

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że wbrew powyżej wywiedzionemu obowiązkowi zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, a co więcej, jak wynika z treści § 6 uchwały, w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami stwierdzono, że "uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia". Tym samym niewykonanie przez Radę Miejską w Łasku obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze, niezależnie od przyczyn tego zaniechania, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 u.s.g., jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych.

Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest zatem w całości nieważna.

Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z 14 lutego 1994 r., K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, a więc w zakresie kompetencji przypisanych organowi, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., I OSK 1055/17).

Należy zgodzić się także ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, że właściwym trybem eliminacji aktu prawa miejscowego, którego publikacji zaniechano, jest stwierdzenie jego nieważności. Brak publikacji aktu w Dzienniku Urzędowym nie wyklucza, że akt ten był w praktyce stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie uchwały przez Radę Gminy. Odmienne stanowisko, zgodnie z którym brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego powoduje, że akt taki nie może wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2018 r., II OSK 2069/16) nie może być w realiach rozpoznawanej obecnie sprawy uznane za prawidłowe.

W tej sytuacji Sąd uznał za zbędne dokładne omawianie zarzutów merytorycznych skargi.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości.

a.l.