Uzasadnienie
III SA/Łd 992/19
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 4 i ust. 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] (Nr [...]), w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.
W stanie faktycznym sprawy, Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] nałożył na E.S. i S.S. (dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości 27.580 zł. za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi Gminnej w Dz. [...] ulicy A (obręb [...] działka nr [...]) wys. posesji nr 6 w celu prowadzenia robót przyłącze kanalizacji sanitarnej w okresie od 10.12.2018 r. do 08.02.2019 r.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że podczas kontroli w terenie w dniu 10-12-2018 r. stwierdzono, iż mimo braku decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego dokonano zajęcia w celu prowadzenia robót, związanych z budową przyłącza kanalizacji sanitarnej do nieruchomości zlokalizowanej przy ul. A nr 6. Informację tę potwierdził w rozmowie telefonicznej pełnomocnik i jednocześnie wykonawca przedmiotowych robót – T.P. Podczas kontroli dokonano pomiaru zajętego terenu, sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. Samowolne zajęcie pasa drogowego miało miejsce, na działce nr[...], obręb [...] będącej we władaniu Zarządu Dróg i Transportu i stanowiącej pas drogowy ul. A. Powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła: 10,50 m2 jezdni, 2,40 m2 wjazdu oraz 0,80 m2 chodnika. Kolejne kontrole w terenie przeprowadzone w dniach 11.12.2018 r., 17.12.2018 r., 28-12-2018 r., 31-12-2018 r., 17-01-2019 r., 31-01-2019 r. potwierdziły prowadzenie robót w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi i obejmowały taką samą powierzchnię.
Zarządca drogi pismem z 24.12.2018 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi gminnej ulicy A w Ł. (obręb [...], dz. nr 285/16) w celu prowadzenia robót: budowa przyłącza kanalizacji sanitarnej. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono stronie 11.02.2019 r. Po otrzymaniu ww. pisma strona nie odniosła się do jego treści pisemnie.
W związku z faktem, iż pojawiły się wątpliwości dotyczące okresu oraz powierzchni samowolnego zajęcia pasa drogowego ulicy A (dz. nr [...]obr. [...]) w celu prowadzenia robót związanych z budową przyłącza kanalizacji sanitarnej oraz w związku z pismem E. i S.S. z 08.01.2019 r. organ wezwał w celu złożenia wyjaśnień stronę postępowania: E.S. i S.S. oraz wykonawcę robót T.P. będącego również pełnomocnikiem strony. W dniu 05.07.2019 r. zostało przeprowadzone przesłuchanie strony postępowania – S.S. i świadka – T.P. Ze względu na znaczny upływ czasu zarówno S.S., jak i T.P. nie byli w stanie precyzyjnie określić daty początkowej i daty końcowej prowadzenia przedmiotowych robót oraz zajętych powierzchni pasa drogowego.
Wniosek na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót złożony w dniu 06.11.2018 r. wskazywał na rozpoczęcie prac 05.12.2018 r. Z kolei w piśmie E. i S.S. z 08.01.2019 r. data rozpoczęcia robót to dzień 04.12.2018 r., lecz nie określono powierzchni zajęcia pasa drogowego. W związku z powyższym, jako datę początkową samowolnego zajęcia pasa drogowego organ przyjął dzień przeprowadzenia pierwszej kontroli w terenie tj. 10.12.2018 r., podczas której dokonano pomiaru zajętego terenu oraz sporządzono dokumentację fotograficzną. Natomiast jako datę zakończenia przedmiotowych robót przyjął 08.02.2019 r., jako datę końcową z ostatniego wniosku strony (z 01.02.2019 r.) o zajęcie pasa drogowego o powierzchni 10 m2 jezdni.
Dalej organ I instancji odniósł się do możliwości zastosowania w sprawie art. 189a § 1 k.p.a. stwierdzając, że dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdują zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania. Takimi karami są m.in. kary za zajęcie pasa drogowego wymierzane na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, na właściwym organie, czyli na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się dany podmiot, jak i od tego, czy miał on świadomość, że powinien mieć zezwolenie na jego zajęcie.
Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego. Ze względu na zakres regulacji zamieszczonej w ustawie o drogach publicznych do tych kar w bardzo ograniczonym zakresie mają zastosowanie przepisy Działu IVk.p.a.
Organ I instancji wskazał także na brak możliwości zastosowania art. 189f k.p.a. Uzasadnił, że ze względu na fakt, iż strona wiedziała, że należy uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego oraz iż odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego leży po stronie inwestora, a także z powodu znacznego naruszenia prawa polegającego na samowolnym zajęciu pasa drogowego, zarządca drogi nie znajduje podstaw do odstąpienia do wymierzenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego ulicy A w Ł. Zdaniem organu, strona bez wątpienia przyczyniła się do naruszenia prawa (czego była świadoma), zajmując samowolnie pas drogowy bez uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w drodze decyzji administracyjnej, jednocześnie nie wnosząc opłat za zajęcie pasa drogowego naruszyła interes publiczny i naraziła na straty finansowe Gminę Miasto Ł. Za to samo zachowanie strona nie została ukarana w żaden inny sposób. W związku z powyższym w ocenie organu nie zachodzi żadna z przesłanek umożliwiających odstąpienie od naliczenia kary oraz poprzestanie na pouczeniu.
W odwołaniu wskazano na niezadowolenie z podjętego w sprawie rozstrzygnięcia oraz wnoszono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p. (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). Wymierzenie kary pieniężnej jest obligatoryjne. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego.
Zatem zbędne staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej.
Organ II instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że pas drogowy został zajęty bez zezwolenia zarządcy drogi. Fakt zajęcia pasa drogowego jest zatem kwestią bezsporną. Powierzchnię zajętego pasa drogowego ustalono na podstawie pomiarów dokonanych w trakcie oględzin. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wielokrotnie przeprowadzał oględziny pasa drogowego a jego powierzchnia w tym okresie nie ulegała zmianie. Strony, w odwołaniu od decyzji, nie zakwestionowały powierzchni zajętego pasa drogowego.
Okres zajęcia ustalono jako datę początkową samowolnego zajęcia pasa drogowego i przyjęto, że jest to dzień przeprowadzenia pierwszej kontroli w terenie, tj. 10.12.2018 r., podczas której dokonano pomiaru zajętego terenu oraz sporządzono dokumentację fotograficzną. Natomiast jako datę zakończenia przedmiotowych robót przyjęto 08.02.2019 r., jako datę końcową z ostatniego wniosku strony (z 01.02.2019 r.) o zajęcie pasa drogowego o powierzchni 10 m2 jezdni.
Zatem dla jezdni, wjazdu i chodnika ustalono okres zajęcia pasa drogowego od 10.12.2018 r. do 31.01.2019 r., a ponadto dla 10 m2 jezdni - zgodnie z wnioskiem T.P., tj. od 01.02.2019 do 08.02.2019 r. T.P. potwierdził, w trakcie przesłuchania, że pas drogowy był w tym okresie zajęty. Strony nie zakwestionowały tego twierdzenia.
Odnosząc się do kwestii na jaki podmiot winna być nałożona kara pieniężna za samowolne zajęcie pasa drogowego organ wskazał, że analiza orzecznictwa w tym zakresie wskazuje, że kara pieniężna może być nałożona zarówno na inwestora jak i w pewnych sytuacjach na wykonawcę (podwykonawcę). Zależy to od konkretnego stanu faktycznego. Z powyższych względów w tak złożonych sytuacjach, gdy może zaistnieć przypadek odpowiedzialności wykonawcy (podwykonawcy) za samowolne zajęcie pasa drogowego szczególnie istotne jest wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji uznając, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że to T.P. winna być wymierzona kara pieniężna. Podkreślono, że inwestorami budowy przyłącza kanalizacyjnego były strony zaś T.P. przystąpił do wykonywania prac budowlanych na rzecz i w imieniu inwestora. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący rzeczywiście udzielili T.P. pełnomocnictwa do wystąpienia w ich imieniu o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co oznacza, że zezwolenie miało być wystawione na skarżących. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika aby uzgodniono, iż wykonawca uzyska zezwolenie na zajęcie pasa drogowego we własnym imieniu, a nie w imieniu skarżących.
Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy działu IV k.p.a., tj. w szczególności przeanalizował możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. Zajęte przez organ I instancji stanowisko należało uznać za prawidłowe.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący E.S. i S.S. zarzucili decyzji SKO naruszenie przepisów prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 8 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej w następstwie wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz w oparciu o wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a nadto prowadzenie postępowania z naruszeniem zaufania do organów władzy publicznej;
art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem prawa skarżących do czynnego udziału stron w każdym stadium toczącego się postępowania administracyjnego;
art. 15 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;
* art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji;
art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w następstwie odwołania podpisanego tylko przez jedną ze stron;
- - art. 189a § 2 pkt 2, art. 189f § 1 pkt 1, § 2 i § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, pomimo zaistnienia przesłanek w nich wymienionych;
Ponadto skarżący zakwestionowali wielkość powierzchni zajętego zieleńca w ilości 8 m2 z uwagi na fakt, iż skarżący w ogóle nie posiadają zieleńca.
W związku z powyższym wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. skarżący podnieśli, że wniesione przez nich odwołanie od decyzji organu I instancji zostało podpisane jedynie przez S.S. Z treści odwołania nie wynikało, że S.S. wnosi odwołanie w imieniu własnym oraz w imieniu E. S., jako jej pełnomocnik. Tym samym wniesione odwołanie obarczone było brakiem formalnym, to jest brakiem podpisu jednej ze stron, do którego uzupełnienia strona winna zostać wezwana w trybie art. 64 k.p.a. Pomimo tego braku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrzyło odwołania obojga skarżących, na co wskazuje treść zaskarżonej decyzji, która została skierowana do obu stron.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym zakresie kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena sprawy dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.
Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2325, dalej zwanej: p.p.s.a.) Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd może więc wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Skarga podlega natomiast oddaleniu w przypadku braku uzasadnionych podstaw zaskarżenia (art. 151 p.p.s.a.)
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, że organ właściwy do rozpoznania odwołania może podjąć czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym tylko wtedy, gdy uprawniony podmiot złoży odpowiednie podanie (odwołanie). Wniesienie przez stronę odwołania, które spełnia m.in. wymagania formalne podania określone w art. 63 k.p.a., pozwala właściwemu organowi na uruchomienie przewidzianych przepisami prawa procedur zmierzających do weryfikacji kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku niezachowania obowiązujących wymogów formalnych, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi.
Zgodnie z ogólnymi regułami postępowania, po wniesieniu odwołania organ odwoławczy winien więc w pierwszej kolejności poddać ten środek odwoławczy badaniu wstępnemu pod kątem spełniania wymogów formalnych. Zgodnie z art. 63 k.p.a., odwołanie - jak każde podanie - aby mogło być uznane za czynność prawnie skuteczną, powinno spełniać określone w tym przepisie wymogi. Przede wszystkim, odwołanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (art. 63 § 3 k.p.a.). Podpis warunkuje, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnoszącej podanie. Brak podpisu strony, przy równoczesnym braku podpisu osoby przez nią umocowanej, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. Odwołanie, które nie zostało podpisane, nie wywołuje więc żadnych skutków prawnych związanych z jego wniesieniem, przede wszystkim zaś nie daje możliwości jego merytorycznego rozpatrzenia.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie tylko wbrew przepisowi art. 64 § 2 k.p.a. nie wezwało skarżącej E. S. do uzupełnienia braku formalnego odwołania przez jego podpisanie, ale również rozpoznało odwołanie w trybie art. 127 § 1 k.p.a., dopuszczając się w ten sposób naruszenia tego przepisu. Z akt sprawy oraz treści uzasadnienia skargi wynika, że podpisujący odwołanie S.S. nie był upoważniony do działania w imieniu E. S. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, bowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 63 § 3, art. 64 § 2 oraz art. 127 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mając na względzie powyższe uwagi, na mocy art. 64 § 2k.p.a. wezwie skarżącą do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez jego podpisanie i w zależności od skuteczności tego wezwania, rozpozna odwołanie E.S. merytorycznie lub pozostawi je bez rozpoznania.
Z uwagi na dostrzeżone w sprawie uchybienia natury formalnej Sąd uznał, że merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi byłoby przedwczesne.
Organ odwoławczy wydane orzeczenie uzasadni w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. z uwzględnieniem przepisów art. 8 i art. 11 k.p.a. Odnosząc się do kwestii możliwości zastosowania w sprawie art. 189 f k.p.a. przedstawi własne stanowisko, motywując je w sposób wnikliwy i umożliwiający jego sądową kontrolę.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. k.ż.