Uzasadnienie
Pismem z 23 października 2020 r., działając na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Prokurator Rejonowy w Łasku (dalej: Prokurator) wniósł skargę na uchwałę nr XVI/77/15 Rady Gminy Lutomiersk z 6 października 2015 roku w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w § 3 ust. 2 i 3 uchwały, dotyczącego posługiwania się terminem "roku kalendarzowego".
Uzasadniając powyższy zarzut, Prokurator wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1986 roku o drogach publicznych poprzez posłużenie się terminem "roku kalendarzowego" przy ustaleniu opłaty za zajęcie pasa drogowego, podczas, gdy z treści art. 40 ust. 5 ww. ustawy wprost wynika, że opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.
Mając na uwadze zgłoszony zarzut, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lutomiersk wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu lub jego pełnomocnika.
Organ gminy wskazał, że uchwała w kształcie zaskarżonym przez Prokuratora, została uchylona uchwałą nr XVIII/135/19 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 26 listopada 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2019 r., poz. 6898), dlatego skarga powinna zostać oddalona z uwagi na uchylenie aktu oraz brak negatywnych skutków prawnych, dodając przy tym, że z uwagi na długi upływ czasu dzielący złożoną skargę i datę podjęcia uchwały, oraz czasokres jej obowiązywania, można przychylić się do tezy, iż ewentualne naruszenie prawa nie miało charakteru istotnego, czego dowodem miałby być fakt, że zaskarżona uchwala nie została w żaden sposób zakwestionowana przez organy nadzoru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Niniejsza sprawia została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z 9 marca 2021 r. w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem całego kraju strefą czerwoną, jak również w oparciu o zarządzenie nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części, gdyż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielając wskazany skargą zarzut Prokuratora podniesiony względem zaskarżonej uchwały, stanął na stanowisku, iż dla zapewnienia skutecznej kontroli legalności badanej uchwały nr XVI/77/15 Rady Gminy Lutomiersk z 6 października 2015 roku nie było konieczności wyeliminowania całości zakwestionowanych przez Prokuratora przepisów.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym w doktrynie i orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż nie każde, lecz tylko istotne naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Stosownie zaś do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (zob. wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części zgodnie z art. 151 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie należy wskazać, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i realizowała zawarte w nim wytyczne. Natomiast każde unormowanie nierealizujące upoważnienia stanowi o naruszeniu tej normy i konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.
Kwestionowana skargą uchwała Rady Gminy Lutomiersk podjęta została w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1986 roku o drogach publicznych (uwzględniając jej brzmienie obowiązujące w dacie podejmowania kontrolowanej uchwały) opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należało podzielić zgłoszone skargą zastrzeżenia Prokuratora odnośnie do § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały. W powyższym unormowaniu organ gminy wskazał, że "Roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym" (ust. 2). Natomiast "Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym" (ust. 3). Tymczasem powołany wcześniej art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie posługuje się sformułowaniem "roku kalendarzowego", co jest o tyle istotne, iż nie jest ono tożsame z pojęciem roku, jakim w ww. przepisie ustawy posługuje się ustawodawca.
W konsekwencji doszło więc do nieuprawnionego użycia w zakwestionowanych przepisach zaskarżonej uchwały pojęcia "rok kalendarzowy", stanowiącego modyfikację treści ustawowego uregulowania "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 cyt. wyżej ustawy, ponieważ akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Akt niższy rangą niż ustawa nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych bądź dookreślających znaczenia określeń ustawowych. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, powyższe uchybienie stanowi istotne naruszenie prawa przez organ stanowiący gminy. Konsekwencją tego wniosku jest konieczność stwierdzenia nieważności kwestionowanego uregulowania, przy czym zdaniem Sądu, w wystarczającym stopniu kontrolę legalności w odniesieniu do badanego przypadku realizuje ograniczenie skutku nieważnościowego do użytego w § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały słowa "kalendarzowy". Można bowiem uznać, że pozbawienie kwestionowanego unormowania ww. słowa przywraca jego treść do stanu zgodnego z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.
Sąd zauważa jednocześnie, że nie wystąpiły okoliczności uzasadniające oddalenie skargi z uwagi na jej uchylenie uchwałą nr XVIII/135/19 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 26 listopada 2019 r. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność. Natomiast uchylenie, zmiana czy wygaśnięcie stwierdzone w danym akcie nie wywołuje wstecznego skutku tylko skutek ex nunc (na przyszłość).
Zatem zmiana lub też uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z 14 lutego 1994 r., K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały, bądź jej poszczególnych zapisów przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie może skutkować oddaleniem skargi, jeśli istnieją podstawy do stwierdzenia, że jej treść naruszała w sposób istotny przepisy powszechnie obowiązującego prawa, jak również nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na taką uchwałę.
Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
d.cz.