Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 1/22

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem nr [...] Komendanta Policji (dalej jako "organ odwoławczy") z dnia 8 listopada 2021 r. stwierdzono niedopuszczalność odwołania Z. K. (dalej jako "skarżący") od decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w L. (dalej jako "organ I instancji") z dnia 7 września 2021 r. przyznającej skarżącemu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny (nadgodziny), o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji - w ilości 108 godzin ponadnormatywnego czasu służby, wypracowanych w latach 2006-2017.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Komendanta Policji wynikało m.in., że:

• w dniu 7 września 2021 r. Komendant Powiatowy Policji w L., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. III SA/Lu 1088/20, wydał decyzję nr [...] o przyznaniu Z. K. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny (nadgodziny);
• decyzja została doręczona stronie w dniu 13 września 2021 r.;
• w dniu 16 września 2021 r. Z. K. złożył wniosek o uzupełnienie wyżej wymienionej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. oraz sprostowanie błędów pisarskich, rachunkowych i oczywistych omyłek w treści powyższej decyzji;
• w dniu 29 września 2021 r. Komendant Powiatowy Policji w L. wydał postanowienie nr [...], w którym odmówił uzupełnienia decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia 7 września 2021 r.;
• kolejnym postanowieniem z dnia 29 września 2021 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji w L. postanowił o sprostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek, w sposób szczegółowo opisany w pkt I ppkt 1-13 przedmiotowego postanowienia oraz o odmowie sprostowania decyzji nr [...] z dnia 7 września 2021 r. w "pozostałej części wniosku" skarżącego (punkt II.);
• w dniu 2 października 2021 r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym) skarżący wniósł odwołanie od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia 7 września 2021 r., nr [...];
• w dniu 7 października 2021 r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym) skarżący wniósł zażalenia na postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia 29 września 2021 r. o numerach [...] i [...];
• w postanowieniu z dnia 4 listopada 2021 r., nr [...] Komendant Policji stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie z dnia 29 września 2021 r., nr [...];
• w dniu 5 listopada 2021 r. Komendant Policji wydał zaś postanowienie nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia z dnia 29 września 2021 r., nr [...] o sprostowaniu decyzji z dnia 7 września 2021 r., nr [...];
• zgodnie z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."), odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie;
• według art. 111 § 1 k.p.a., strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach;
• dla prawidłowego stwierdzenia, czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie, niezbędnym jest w ocenie organu odwoławczego jednoznaczne ustalenie daty doręczenia stronie postanowienia organu I instancji o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji administracyjnej.
• przesyłkę poleconą z postanowieniem nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia 29 września 2021 r. o odmowie uzupełnienia decyzji nr [...] z dnia 7 września 2021 r. skarżący odebrał osobiście za potwierdzeniem odbioru w dniu 4 października 2021 r. i dopiero od tego dnia rozpoczął się czternastodniowy bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia, tj. odwołania od decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia 7 września 2021 r.;
• skarżący odwołanie od decyzji nr [...] nadał w urzędzie pocztowym w dniu 2 października 2021 r., przed doręczeniem rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie uzupełnienia lub odmowy uzupełnienia decyzji;
• termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 18 października 2021 r., a zatem złożone w dniu 2 października 2021 r. odwołanie zostało wniesione przedwcześnie;
• w przypadku zastosowania trybu przewidzianego w art. 111 k.p.a., termin do wniesienia odwołania nie biegnie od dnia doręczenia pierwotnej decyzji, lecz ulega on przesunięciu i rozpoczyna bieg od dnia doręczenia sprostowania (uzupełnienia) decyzji lub odmowy sprostowania (uzupełnienia) rozstrzygnięcia.

W skardze do WSA w Lublinie Z. K. zaskarżył w całości postanowienie Komendanta Policji z 8 listopada 2021 r., nr [...] i zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 134 w zw. z art. 111 § 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że złożenie środka zaskarżenia pismem z dnia 2 października 2021 r. przed upływem wskazanego w art. 111 § 2 k.p.a. terminu do jego wniesienia było przedwczesne, a przez to niedopuszczalne, gdy tymczasem ponownie złożony pismem z dnia 7 października 2021 r. środek zaskarżenia w terminie określonym w art. 111 § 2 k.p.a. organ niezasadnie uznał jako zażalenie samoistne na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji niepodlegające zaskarżeniu, a więc także niedopuszczalne;
2. art. 128 k.p.a., poprzez nieustalenie treści pisma z dnia 7 października 2021 r. i w efekcie jednostronne uznanie go jako zażalenie samoistne na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji niepodlegające zaskarżeniu, a nie, zgodnie z intencją, jako odwołanie od decyzji wniesione prawidłowo w terminie określonym w art. 111 § 2 k.p.a., z treści którego to pisma jasno wynikało niezadowolenie z rozstrzygnięcia, w wyniku czego organ naruszył zasady procesowe określone w art. 6, art. 7 oraz art. 9 k.p.a.;
3. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a., poprzez pozbawienie skarżącego prawa do wniesienia odwołania od wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, a w rezultacie naruszenia art. 78 Konstytucji gwarantującego każdej stronie prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji;
4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie dlaczego organ jednostronnie uznał pismo z dnia 7 października 2021 r. jako zażalenie na postanowienie samoistne, a nie jako odwołanie od decyzji organu I instancji wniesione w terminie wynikającym z art. 111 § 2 k.p.a.;
5. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Komendanta Policji stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji nr [...] z dnia 7 września 2021 r. przyznającej Z. K. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 134 k.p.a., według którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2).

Z art. 111 § 1 k.p.a. wynika zaś, że strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 111 § 1a k.p.a.). Przy czym, uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.), a termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (art. 111 § 2 k.p.a.).

Treść przepisu art. 111 § 2 k.p.a. jest jasna i nie budzi wątpliwości. Regulacja ta jest wynikiem przyjęcia, że orzeczenie w przedmiocie uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego, lecz pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienie dotyczy. Stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlegając odrębnemu zaskarżeniu, a termin do wniesienia środka odwoławczego ponownie biegnie od dnia doręczenia uzupełnienia (vide wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1663/15 oraz powołane tam orzeczenia; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 252/13).

Celowościowa wykładnia przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że przesunięcie terminu do złożenia środka odwoławczego służy zapewnieniu stronie możliwości skutecznego zakwestionowania decyzji w dalszym postępowaniu. Inaczej mówiąc, jeżeli wydany akt dotknięty jest nieistotnymi brakami, które mogą podlegać uzupełnieniu przez organ w trybie art. 111 § 2 k.p.a., to winne one zostać uzupełnione czy też sprostowane przez ten organ, ale strona nie może ucierpieć w związku z upływem terminu jaki wiąże się procedurą określoną w cytowanym przepisie.

W niniejszej sprawie bezspornie decyzja Komendanta Powiatowego Policji w L. nr [...] z dnia 7 września 2021 r. została doręczona skarżącemu w dniu 13 września 2021 r. Odwołanie od decyzji organu I instancji skarżący złożył w dniu 2 października 2021 r. (data nadania w urzędzie pocztowym). Zanim jednak skarżący wniósł powyższe odwołanie, w dniu 16 września 2021 r. złożył wniosek o uzupełnienie wyżej wymienionej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. oraz sprostowanie błędów pisarskich, rachunkowych i oczywistych omyłek w treści tej decyzji. Komendant Powiatowy Policji w L. wydał w dniu 29 września 2021 r. dwa postanowienia:

• nr [...], w którym odmówił uzupełnienia decyzji organu I instancji z dnia 7 września 2021 r.;
• nr [...] o sprostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek, opisanych w pkt I ppkt 1-13 przedmiotowego postanowienia oraz o odmowie sprostowania decyzji nr [...] z dnia 7 września 2021 r. w "pozostałej części wniosku" skarżącego (punkt II.).

Powyższe postanowienia zostały skarżącemu doręczone 4 października 2021 r.

Skoro w niniejszej sprawie organ dokonał uzupełnienia decyzji na wniosek strony postanowieniem z dnia 29 września 2021 r., doręczonym skarżącemu w dniu 4 października 2021 r., to jak słusznie stwierdził organ, pierwszym dniem na wniesienie przez stronę odwołania był dzień 4 października 2021 r. Termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 18 października 2021 roku.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy stwierdzając niedopuszczalność odwołania skarżącego z dnia 2 października 2021 r. (data nadania w placówce operatora pocztowego), złożonego przed doręczeniem stronie postanowienia nr [...] wydanego w trybie art. 111 § 1b k.p.a., działał zgodnie z prawem i prawidłowo uznał, że odwołanie zostało wniesione przedwcześnie. W razie złożenia wniosku o uzupełnienie lub sprostowanie decyzji w trybie art. 111 k.p.a., termin wynikający z art. 129 § 2 k.p.a., liczony od doręczenia decyzji stronom, traci znaczenie prawne. Odwołanie musi zostać wniesione w terminie liczonym od doręczenia postanowienia w przedmiocie sprostowania albo uzupełnienia decyzji, natomiast odwołanie wniesione w terminie liczonym od doręczenia decyzji I instancji staje się odwołaniem przedwczesnym, a przez to niedopuszczalnym.

W tych okolicznościach Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Na mocy tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosowny wniosek został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.